改革開放以來中國國家治理理論的發展與變遷
——第三屆“政管—立格聯盟”高端論壇綜述

李明月

2018年12月9日，由中南財經政法大學哲學院承辦的第三屆“政管—立格聯盟”高端論壇在中南財經政法大學南湖校區成功舉辦。此次論壇以“改革開放以來中國國家治理理論的發展與變遷”為主題，圍繞國內外有關國家治理的理論與思想、國家治理所面臨的新問題、中國國家治理的實踐革新、國家治理現代化的內涵與實現邏輯、全球治理與中國外交等問題進行了激烈的討論。來自全國五所政法類大學（中國政法大學、華東政法大學、西南政法大學、中南財經政法大學和西北政法大學）政治學和公共管理學科的專家學者出席了論壇。“政管—立格聯盟”高端論壇是由上述五所政法類大學在2016年聯合發起成立，之前已在中國政法大學和西北政法大學成功舉辦過兩屆。中南財經政法大學承辦的第三屆論壇正值改革開放40周年之際，第一次采用了聯盟學術共同體會議的形式，圍繞改革開放以來中國國家治理理論發展與變遷這一主題進行了探討。

一、國內外有關國家治理的理論與思想

國家治理作為人類政治社會的普遍現象，具有因應于歷史情境的結構性維度和特點，不同時期的治理有不同的內涵，同一時期不同國家的對于治理的價值判斷、制度設計等也不盡相同。

西北政法大學政治與公共管理學院康鴻副教授著眼于西方國家治理理論，探討了從亞里士多德的城邦治理理論到洛克以社會契約為核心的政治理論，再到孟德斯鳩的權力制衡理論，最后到杰弗遜的憲政民主理論的演進過程。其中，亞里士多德城邦治理的最高目標就是“善”，認為法治是治理城邦最好的方式，混合政體是最好的政體。洛克是英國著名的哲學家、思想家、經驗主義的開創人，其治理理論以社會契約為核心，強調分權以及法治對于維護社會秩序的重要性。孟德斯鳩則是西方國家學說以及法學理論的奠基人，他最突出的貢獻是分權制衡理論，強調立法機關分為貴族院和平民院，行政機關可以對立法機關行使否決權，司法機關對立法和行政機關的行為享有監督權。杰弗遜是美國第三任總統，民主共和黨創始人，其憲政民主理論主要強調人民主權原則、民主性原則和多數決定原則。

中南財經政法大學政治學系羅雪飛探討了桃花源的政治意蘊，折射出中國傳統的國家治理思想。他指出，陶淵明在撰寫《桃花源記》時，即便內心沒有指向現實中的任何地方，但從逃避國家統治藝術角度來看，卻構建了一個有著諸多逃避統治藝術的作為非國家空間的世外桃源。大體而言，桃花源就是斯科特所說的“非國家空間”或“無國家空間”，其所擁有的逃避統治的方法也符合斯科特所謂的“逃避統治的藝術”。具體而言，桃花源逃避統治的藝術主要有三個，即選擇居住在有巨大地形阻力的國家不易進入的邊緣地帶、種植適合逃亡地生態的逃避農業、無等級的社會逃避結構。

二、國家治理所面臨的新問題

近年來，西方國家在經濟、政治、社會的治理等多個領域出現諸多亂象，很多專家學者、媒體都在探討這些治理問題的表現與根源。中國政法大學政治與公共管理學院龐金友教授探討了當代歐美國家極化的趨勢。國家極化是指當代歐美因利益分配長期失衡造成貧富階層兩極分化，政治精英對峙決裂，政治觀念對立沖突，政治行為極端激進，進而導致意識形態分歧加劇，社會群體裂痕擴大，大眾文化對抗升級，地區合作和國際關系逐漸孤立化和緊張化的政治發展形態。他認為，國家極化現象的演進邏輯簡單而線性，分配失衡和收入差距首先造成貧富階層的兩極分化，進而引發精英分化、政黨分化和意識形態分化，最終導致社會分裂和文化沖突。國家極化的核心特征包括：貧富階層分化對峙、政黨政治亂橫叢生、精英與民眾階層裂痕擴大、極右與極“左”思潮同步崛起以及社會斷裂危機加劇等。國家極化是現代民主政治的極端形式和變態發展，可能造成否決型政體出現，極端政治流行，政治信任危機升級，“后真相政治”的蔓延以及國際秩序緊張趨勢增強等不良的政治影響，這種沖擊和挑戰是長期的、持續的。雖然國家極化使當前歐美國家的民主政治遭遇危機，但也為未來政治發展提供了新的可能性。

新時代中國的國家治理也面臨著新挑戰。西南政法大學政治與公共管理學院周振超教授對形式主義進行了探討。他認為，在政府實際運作過程中，并非一切會議、文件、檢查考評都是形式主義。要防止將形式主義作擴大化的理解傾向，不能動輒將正常的活動歸咎于形式主義。需要力戒的形式主義是一種片面強調形式和表面而忽視實際內容和效果的工作方法和機關作風。求解形式主義的內在發生機制這一命題，有利于加強黨的長期執政能力建設、推進國家治理體系和治理能力現代化。

還有學者認為，國家治理還面臨著誠信困境。國家治理是政府、市場、社會治理力量的協作治理，這種合作互動的基礎就是信任，即對規矩、誠信、合作的社會群體的一種期待。但由于文化中的不誠信因素、制度供給不足以及威權對誠信的排斥等，使國家治理面臨著誠信困境。解決這一困境的重點就在于誠信治理能否實現制度化。

三、中國國家治理的實踐革新

與會專家學者對中國國家治理實踐革新的探討聚焦在生態治理與社會治理兩方面。中南財經政法大學哲學院萬健琳副教授探討了生態治理的壓力傳導機制。她指出，中央政府主導的壓力呈現為政治激勵、政治約束、經濟誘導、經濟懲戒四種方式，而地方政府會根據中央政府及領導人對生態治理的重視程度、重大事件產生的影響、民眾對生態的訴求以及媒體對生態治理問題的報道頻次對生態治理的壓力強度進行判斷。在環保政策執行中，地方政府可能會選擇迅速表態、象征性執行或選擇性執行抗壓策略。在績效導向下，壓力傳導路徑優化呈現出中央施壓—地方應對—中央調整壓力傳導—地方治理行為優化的過程。具體來說，中央政府可以通過實現生態治理政策的清晰性和科學性，加大對地方政府的環境督察力度，提高生態治理考核指標的量化程度等方式來優化地方政府在生態治理中的行為。

華東政法大學政治學與公共管理學院吳新葉教授重點關注了社會治理中的政黨。他對國家—社會范式、黨建范式和法治范式進行了比較，認為三者都不否認政黨作為治理主體的地位與作用。政黨是社會治理的當然主體，但是包括執政黨在內的所有政黨都需要受到約束。然而，三者有關政黨在場的方式與定位方面存在差異。國家—社會理論范式不認為執政黨具有“領導”地位，只是多元治理主體中的一員，不主張執政黨以掌握的政治強勢資源介入社會治理。黨建理論范式則試圖制度化社會治理的方方面面，使其進入執政黨的制度體系，成為執政秩序的一部分。法治范式強調執政黨需依法執政，依法進行社會治理。總之，各理論范式對于黨作為治理主體的共識并不能掩蓋彼此立場的差異，這種分歧屬于實質民主的范疇，對實踐中政黨的在場方式存有爭鳴。

四、國家治理現代化的內涵與實現邏輯

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。這里第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，著眼于現代化，并以現代化為落腳點，揭示了現代化與國家治理有著密切的內在關系，即國家治理離不開現代化，現代化構成國家治理的題中應有之義。

華東政法大學張明軍教授提出了四個問題：為什么提出國家治理現代化、國家治理現代化的隱性價值、民生政治參與的功能、民生政治參與與國家治理現代化的內在關系。他認為，國家治理現代化的提出有主動和被動兩個層面的原因。從主動方面來講，主要是從經濟的轉型升級、社會的發展進步、矛盾的化解和執政的合法資源來考慮。從被動方面來說，則是在國外制度、文化沖擊和內部權利訴求壓力增大，而政治體制改革難以深入推進的情勢下，回應和化解問題的迂回戰略。國家治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化，其顯性價值在于提質增效，隱性價值在于替代部分政治體制改革，奠定現代民主的基礎。

西北政法大學政治與公共管理學院侯學華教授則從另一角度對國家治理現代化進行了闡述。他認為，治理體系是治理能力現代化的前提和基礎，治理能力現代化是治理體系的目的和結果，要想實現真正的治理能力現代化，首要任務是建立健全一套完整、合法、有效的國家治理體系。然而，國家治理體系現代化亟需政治學科學化。從系統論的角度來看，政治學的研究對象，無論是城邦、國家、政府，還是社會，都是一個自我組織的、有著內在規律的獨立領域，為政治提供了有力支撐。從方法論的角度看，政治科學是關于政治現象、政治事物間因果聯系及相關性的認識，是客觀存在可驗證的。政治科學借助其他學科的方法，如調查統計、博弈論、制度經濟學、公共選擇理論等，在解決實際問題的過程中探索和歸納政治規律，從經驗事實中抽象出理論。總之，每一次方法論的革新，都會帶來政治學研究對象和研究結論的創新。

五、全球治理與中國外交

內政外交不可分，大國治理需要內外兼修。國內政治與國際政治之間的明確界限相對模糊，國家治理與全球治理也緊密聯系。中南財經政法大學政治學系李明月認為，無論是國家治理還是全球治理，其實際上都是“規則治理”。國內治理與全球治理的互動，首先體現在許多傳統上屬于國內治理范疇的事項進入到全球治理領域，全球治理的實現也依賴國內治理。全球治理就是國際規則制定和實施的過程，也是規則在國內和國際層面流動的過程。通過國際規則向國內流動與國內規則向國際流動，國際治理與國內治理緊密聯系。不斷加深的全球化不僅是國家治理的重要背景和推動力，也強烈沖擊著國內治理機制。全球化背景對國家治理提出了新的挑戰，國內和國際問題交織，國家治理需要重視國內規則與國際規則的銜接，也要充分重視和利用國際規則在國家治理中的作用。國家治理對全球治理不是單向的被動接受影響，實際上不同國家與政府的治理思維、治理實踐也塑造著全球治理。

中南財經政法大學政治學系鄧紅英教授對中國和印度這兩個國家的全球治理理念與實踐進行了比較。她指出，中國參與全球治理的目標訴求是調整改革全球治理體制機制，走向國際關系的民主化、法制化以及合理化，增加新興國家在國際金融機構中的投票權和份額。中國實現這些目標的路徑主要是合作共贏，構建人類命運共同體，強調大國合作，并將“一帶一路”戰略作為重點。印度參與全球治理的理念是參與全球治理規則制定，推動國際關系民主化，增加新興國家在國際金融機構中的投票權和份額，尤其注重南亞地區的安全治理。在實踐層面，鄧紅英認為，中印兩國都是改革舊體系而不是打碎舊體制機制或者重建新治理體系，兩國在全球治理機制中的話語權較弱，但印度并不必然與中國形成聯盟。中印兩國力量存在差距，參加全球治理的意愿、能力以及目標訴求都存在差異，中國從參與者、追隨者轉向貢獻者、引領者。中國通過加入國際多邊機構積極參與全球治理，但印度參與的國際機構有限，并在國際機構參與方面與中國存在矛盾和競爭。

最后，中南財經政法大學哲學院院長陳食霖教授對論壇作了全面總結，高度肯定了本次論壇研討的重要性。與會專家學者均表示，進一步提高中國國家治理能力與治理水平需要學界更加嚴謹和科學地對國家治理予以研究和探討。