城市民族問題治理路徑研究

曾 毅 郎維偉

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變革和城鎮(zhèn)化速度加快，城市呈現(xiàn)出強(qiáng)大的聚集和輻射效應(yīng)，中國逐步地從一種相對封閉的地域性城市社會開始向多元開化的移民型社會轉(zhuǎn)變。①各民族人口流動的數(shù)量明顯增大，速度明顯增快。第五次人口普查時，全國僅有北京市有56個民族成分，到第六次人口普查時，全國擁有56個民族成分的城市就已經(jīng)增加到了6個。②截至2016年，全國大部分省會城市已經(jīng)56個民族成分齊全，人口數(shù)量不斷增加，城市民族關(guān)系日趨多元復(fù)雜。③完全符合2014年中央民族工作會議所做出的“我國進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動的活躍期”這一基本判斷。④這種空前的流動現(xiàn)狀為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各民族的交往、交流、交融和共同繁榮提供了更大可能，同時也伴生了多種熱點問題，對城市民族工作提出挑戰(zhàn)。做好城市民族工作，推動城市民族問題的有效解決，是加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下民族工作和城市工作的重要內(nèi)容，也是對2014年中央民族工作會議、2015年中央城市工作會議及2016年全國城市民族工作會議精神的全面貫徹落實。探索城市民族問題治理路徑，對于踐行“中華民族一家親、同心共筑中國夢”的理念，推動更加包容、更具凝聚力的中華民族民族命運(yùn)共同體發(fā)展具有深刻的學(xué)術(shù)價值，對于和諧的城市民族關(guān)系形成以及城市經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展，具有豐富的實踐價值。

一、城市民族工作分量加重

(一)少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)流動使城市散居少數(shù)民族總量增大

城市民族工作是指以城市少數(shù)民族問題為主要對象的民族工作以及與城市功能相聯(lián)系的民族工作。⑤居住在城市的少數(shù)民族可分為世居和流動兩類。前者一般是指建國后有城市戶籍的少數(shù)民族；后者是改革開放以來進(jìn)入城市以務(wù)工經(jīng)商為主，無當(dāng)?shù)貞艏纳贁?shù)民族。改革開放后流入城市的人口日益增多，無論是由西往東，還是由東往西，絕大多數(shù)流動人口因為城鎮(zhèn)比鄉(xiāng)村創(chuàng)造的機(jī)會更多而選擇謀生在城鎮(zhèn)。當(dāng)下的中國已經(jīng)很難找到?jīng)]有人口流動的鄉(xiāng)村，勞動力可以自由流動成為社會進(jìn)步的顯著標(biāo)志。社會發(fā)展也帶來新問題，不論是自上而下，還是自下而上，都很難掌握流動人口的準(zhǔn)確情況。據(jù)調(diào)查在縣級行政區(qū)劃內(nèi)，政府能提供人口普查數(shù)，而實際人口數(shù)基本說不清楚，由于兩者的明顯差距使一些政策難以落實，從而導(dǎo)致城市資源配置失衡，給許多大中城市帶來壓力。

如今掌握的流動人口是一個粗略的估計，當(dāng)下全國每年有約2億或2.5億流動人口，其中少數(shù)民族約占1/10。這樣看來少數(shù)民族流動人口數(shù)字幾乎占全國少數(shù)民族總?cè)丝诘?/10，換句話說，少數(shù)民族每10人中至少有2人處在流動中。東部很多省市少數(shù)民族流動人口以每年20%的速度遞增，甚至超過本地常住少數(shù)民族數(shù)量。比如，浙江省121.5萬少數(shù)民族人口中，來自省外的就有96.1萬人；廣東省少數(shù)民族人口有320多萬，其中外來的有250萬人，都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世居的少數(shù)民族。⑥如果加上世居城鎮(zhèn)的少數(shù)民族，二者作為散居的少數(shù)民族人口其總量相當(dāng)可觀。如此龐大數(shù)量的少數(shù)民族人口流入和謀生在城市，可以看出城市民族工作的對象正在由傳統(tǒng)的世居民族變?yōu)槌鞘猩贁?shù)民族流動人口和世居民族人口兩者的結(jié)合，過去不甚復(fù)雜、也比較好做的城市民族工作，現(xiàn)在變得不那么容易了。在民族工作的全局中，城市民族工作的分量明顯上升了。城市民族工作在城市各項工作的分量也上升了。對流入城市的少數(shù)民族人口采取“關(guān)門主義”和放任不管，還是使其有序化適應(yīng)融入城市，都將對城市社會產(chǎn)生顯而易見的影響已是不爭的事實。

(二)城鎮(zhèn)化將進(jìn)一步推高少數(shù)民族流動人口的增量

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，我國少數(shù)民族人口和民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，各民族不斷進(jìn)行跨區(qū)域流動，少數(shù)民族流動人口顯著增加。據(jù)數(shù)據(jù)分析顯示，從2000年到2010年，全國少數(shù)民族人口城鎮(zhèn)化率從23.36%增長到32.84%，提高了9.48個百分點，但仍低于當(dāng)時全國平均水平16.84個百分點；從2000年到2013年，我國民族地區(qū)城鎮(zhèn)化率從28.89%增長到43.13%，提高了14.24個百分點，但仍低于當(dāng)時全國平均水平9.47個百分點⑦；2013年全國按城鎮(zhèn)常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為53.7%，少數(shù)民族人口城鎮(zhèn)化率比全國平均水平低20個百分點，這就意味著未來還會有更多的少數(shù)民族人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。

當(dāng)然，進(jìn)入城鎮(zhèn)的少數(shù)民族增量人口將不完全同于以往都向內(nèi)地城市流動。實施打破非均衡發(fā)展戰(zhàn)略后，西部發(fā)展加快，城鎮(zhèn)化步入快車道，在許多地廣人稀的民族地區(qū)將找到符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，這些增量人口將在本地的城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)一定程度的消化。已經(jīng)持續(xù)進(jìn)入第二個十年的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議、為全面建成小康社會的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、西部沿交通干線推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，都將釋放巨大的吸納增量人口的潛力，成為少數(shù)民族流動人口增加的重要增長極，使未來許多城市出現(xiàn)新的民族分布格局。可以預(yù)見，在國家各項政策的大力支持下，中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化必將迎來快速發(fā)展期，各民族跨區(qū)域大流動將成為當(dāng)前和未來一段時期人口流動的主要趨勢，我國少數(shù)民族人口流動將更加頻繁和活躍。⑧城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)多民族混居將成為一種常態(tài)，城市民族工作將適應(yīng)這一變化，迎接更多挑戰(zhàn)。

二、城市民族問題需要關(guān)注

(一)以少數(shù)民族流動人口為主的矛盾和糾紛客觀存在

由于少數(shù)民族群眾在生產(chǎn)方式、語言文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、心理認(rèn)同等方面與城市群眾存在一定差異，使得一些影響各民族相互交往交流交融的不確定性因素客觀存在。中央民族工作會議就指出，少數(shù)民族群眾“進(jìn)城”存在著“三個不適應(yīng)”的問題，即少數(shù)民族群眾對城市生活和管理方式不適應(yīng)，城市居民對少數(shù)民族群眾某些生活和行為方式不適應(yīng)，以及我們的工作方式和管理機(jī)制不適應(yīng)。⑨各民族之間由于存在的差異性等因素影響，在短期內(nèi)不容易形成寬容的價值觀和有效的信任體系，各民族個體成員在交往中出現(xiàn)的個別不和諧現(xiàn)象和矛盾糾紛，往往會導(dǎo)致形成集體刻板印象等消極影響，造成群體性排斥觀念和行為；同時，城市生活中也存在歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾，以及一些不尊重少數(shù)民族差異化風(fēng)俗習(xí)慣的事情，傷害少數(shù)民族感情，形成一些涉及民族因素的矛盾或糾紛，破壞民族團(tuán)結(jié)和社會安定和諧。所以，在城市場域中因圍繞民族性因素而產(chǎn)生、發(fā)展、甚至轉(zhuǎn)化而出現(xiàn)的不和諧現(xiàn)象是客觀存在的。⑩但是對于不同民族的人群在交往中由于不理解、不適應(yīng)和不接受而產(chǎn)生的矛盾和糾紛，城市相關(guān)管理部門卻不同程度地存在管理滯后或不到位，以至有些城市的管理者對少數(shù)民族，尤其是少數(shù)民族流動人口采取放任不管或少管的態(tài)度，使城市民族問題凸顯，少數(shù)民族流動人口出現(xiàn)無序狀態(tài)，既影響城市的正常秩序，又影響民族之間的友好交往。實際上，中國的所有城市都面臨流動人口的問題，也包含少數(shù)民族流動人口的問題。少數(shù)民族流動人口是城鎮(zhèn)和內(nèi)地經(jīng)濟(jì)、社會、文化交往中影響民族關(guān)系的重要因素。隨著時間推移，我國少數(shù)民族流動人口呈現(xiàn)出代際更替的趨勢，眾多80后、90后等新生代少數(shù)民族成為流向城市的主體。少數(shù)民族流動人口服務(wù)和管理工作，是民族事務(wù)治理體系的重要環(huán)節(jié)，政策性強(qiáng)，涉及面廣，是一項系統(tǒng)工程。針對族際人口流動不能因噎廢食，而應(yīng)積極應(yīng)對，合理疏導(dǎo)。對少數(shù)民族流動人口，不能采取“關(guān)門主義”的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度，關(guān)鍵是要搞好流出地和流入地的兩頭對接。這一要求是基于民族工作實踐中存在的一些具體問題提出的，具有很強(qiáng)的針對性，是我們當(dāng)前和今后一段時期的工作著力點。

(二)城市民族問題治理體系尚待完善

雖然我國在幫助少數(shù)民族積極融入城市的過程中采取了一系列措施，但城市民族問題治理體系還亟待完善，存在城市民族工作法治體系不健全、城市少數(shù)民族流動人口治理主體不明確、政府對少數(shù)民族流動人口信息掌握不對稱、民族工作服務(wù)機(jī)制和職能目標(biāo)單一不完善等問題。以治理主體和客體為例，就有主體定位單一，認(rèn)為解決民族問題就是民族工作部門一家之責(zé)的觀念，過于依賴民族工作部門作為執(zhí)行主體，其他職能部門僅僅起到輔助作用，并且還存在主體和客體截然分開之誤解，認(rèn)為少數(shù)民族自身就只是問題解決中的客體，忽視了其主觀能動性。事實上，在建設(shè)深度交融的民族互嵌社會和社區(qū)，打造共治共建共享的社會治理格局的頂層設(shè)計引導(dǎo)下，解決城市民族問題必然需要多元主體的參與，這其中既包括政府及其各職能部門，包括作為社會治理單元的社區(qū)組織，各民族群眾也必然既是客體，也是主體。再從治理政策依據(jù)看，以往我國已經(jīng)制定出臺的城市民族政策在城市民族問題的治理中有如下特點：一是城市民族政策涉及的范圍和領(lǐng)域具有廣泛性；二是城市民族政策的制定和執(zhí)行主體具有分散性；三是城市民族政策主要惠及體制內(nèi)或世居的少數(shù)民族，優(yōu)惠特點突出，而針對少數(shù)民族進(jìn)入城市流動人口的政策尚有缺失，導(dǎo)致現(xiàn)有的城市民族政策面臨社會環(huán)境變化的不適應(yīng)性挑戰(zhàn)。以1993年出臺的《城市民族工作條例》為例，我們在承認(rèn)現(xiàn)行《條例》對城市民族關(guān)系調(diào)整做出貢獻(xiàn)的前提下，也必須正視《條例》本身存在的較多問題，諸如位階不高且不成體系；上位法缺失，下位法跟進(jìn)不力，沒有細(xì)化；政策空白多且相對老化；時效性不夠，沒有跟上時代發(fā)展；滯后于社會發(fā)展，立法思路和價值取向注重城市世居少數(shù)民族，缺少對少數(shù)民族城市流動人群的權(quán)益保障。執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的選擇性執(zhí)法和職能部門拿錢買平安等錯位現(xiàn)象，究其原因是解決城市民族問題的法律和政策依據(jù)已經(jīng)不能滿足時代需要。

面對分量越來越重的城市民族工作和當(dāng)前存在的城市民族問題，學(xué)界開展了多方面研究。對中央民族工作會議和全國城市民族工作會議精神的解讀闡述了黨和政府關(guān)于城市民族工作的指導(dǎo)性意見， 研究述評總結(jié)了近幾十年城市民族工作的實踐探索和理論研究以及城市少數(shù)民族流動人口研究狀況，有助于探索城市民族工作規(guī)律和方法，有學(xué)者從系統(tǒng)論的角度探究了城市民族工作的特質(zhì)、構(gòu)架和方法，從多角度建言獻(xiàn)策，通過研究民族工作新常態(tài)的形成來提出對策建議，從“情感尊重”的角度出發(fā)做好城市少數(shù)民族流動人口工作等等，這些建議和措施也被應(yīng)用于民族工作實踐。大多數(shù)研究都是理論回顧和宏觀對策，而基于新形勢下城市民族問題切實可行的微觀治理依然存在可探討的空間。改革開放以來，許多城市在治理城市民族問題中也摸索出一些好的經(jīng)驗和方法，值得總結(jié)和推廣，例如，有諸多學(xué)者和實務(wù)部門對廣東省和北京、深圳、南京、武漢、上海等城市總結(jié)歸納的治理模式提供了有益的借鑒。

三、城市民族問題治理路徑

“堅持中國特色解決民族問題的正確道路，依法管理城市民族事務(wù)，以保障各民族合法權(quán)益為核心，以做好少數(shù)民族流動人口服務(wù)管理為重點，推進(jìn)城市民族工作制度化、規(guī)范化、精細(xì)化，讓城市更好接納少數(shù)民族群眾、讓少數(shù)民族群眾更好融入城市，切實加強(qiáng)各民族交往交流交融。”全國城市民族工作會議已經(jīng)為城市民族問題治理路徑指明了方向，筆者認(rèn)為從微觀處著眼，應(yīng)該關(guān)注以下方面：

(一)源頭治理，依托社區(qū)形成多元主體共同治理格局

隨著城鎮(zhèn)化的快速擴(kuò)張，過去城鎮(zhèn)管理依賴“單位人”的模式逐漸淡出，社區(qū)已經(jīng)成為承載各種社會人群的基層“單位”，進(jìn)入城市的流動人口最終都要落腳于社區(qū)，要構(gòu)建和諧的城市民族關(guān)系，建立平安繁榮的城鎮(zhèn)，社區(qū)自然成為做好城市民族工作的著力點。從城市民族問題增多以來處置的經(jīng)驗和教訓(xùn)看，治理城市民族問題應(yīng)把事后處置向源頭前移，從社區(qū)開始對少數(shù)民族流動人口采取主動服務(wù)和有序管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社區(qū)作為一個包含人群要素和地域要素的城市生活的最基本單位，進(jìn)入城市社區(qū)的少數(shù)民族具有很強(qiáng)的流動性，在社區(qū)建立網(wǎng)格立體化管理，以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)自治組織為主導(dǎo)，社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會組織、志愿服務(wù)組織、駐社區(qū)單位共同組成四級網(wǎng)格體系，形成共同參與的社區(qū)治理機(jī)制。社區(qū)民族工作主體的多元與互動模式的形成，可以提升社區(qū)凝聚力，增強(qiáng)民族成員間的理解和包容，進(jìn)而為社區(qū)民族工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)。有些城市已經(jīng)嘗試建立社區(qū)(街道)行政權(quán)力清單，將社區(qū)行政權(quán)力的法律依據(jù)、權(quán)限內(nèi)容、實施主體和行使規(guī)則加以明確，向社會公布執(zhí)法權(quán)限、管理職能和服務(wù)事項，其中社區(qū)公共服務(wù)事項納入政府購買服務(wù)目錄，由政府出資向社會購買，使社區(qū)內(nèi)的人口包括少數(shù)民族流動人口享受公共服務(wù)均等化，確保服務(wù)和治理效率提高和全覆蓋。針對少數(shù)民族流動人口，要以社區(qū)為單元推動各民族人口在居住、工作和學(xué)習(xí)上實現(xiàn)相互嵌入式的社會環(huán)境和結(jié)構(gòu)，使社區(qū)民族分布交叉有序，創(chuàng)造一個各民族友好交往的城市社會環(huán)境。

參與治理的社會多元主體，還包括政府及其各職能部門和少數(shù)民族流動人口自身。政府圍繞“多元一體”的目標(biāo)，采取有力措施協(xié)調(diào)好各職能部門關(guān)系，理順工作流程，搭建管理決策、宣傳溝通等各類平臺，使各方積極合作介入少數(shù)民族流動人口融入城市進(jìn)程，形成多元主體共同治理格局。比如為了掌握城市少數(shù)民族流動人口信息，更好地提供服務(wù)，民宗局、公安局、街道辦、社團(tuán)組織、原戶籍地等相關(guān)社會力量組織各個主體協(xié)調(diào)合作，開展資源信息共建、共享，整合信息，了解流動人口的年齡結(jié)構(gòu)、工作方式、收入狀況等內(nèi)部結(jié)構(gòu)等動態(tài)信息，最終形成科學(xué)評估和合理規(guī)劃。

(二)依法治理，推進(jìn)城市民族工作制度化規(guī)范化

法律維護(hù)社會公序良俗，法律是對任何人行為不確定性的規(guī)范，城市民族工作要做到有序和高效離不開法治調(diào)節(jié)手段。而且城市率先垂范，能起引領(lǐng)和示范作用，對少數(shù)民族流動人口而言，在城市的法治環(huán)境下既維護(hù)自己的合法權(quán)益，也能使法治意識入腦，并使遵守法律的風(fēng)尚傳播或擴(kuò)散到自己的家鄉(xiāng)。已有學(xué)者指出，當(dāng)前城市民族立法方面存在的問題，主要體現(xiàn)在缺乏權(quán)威立法的重要支持，而且現(xiàn)有立法的內(nèi)容有些缺乏地方特色，有的則缺乏現(xiàn)實針對性。城市民族法律體系應(yīng)當(dāng)由不同層次的法律法規(guī)共同組成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，并保證每個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮作用。筆者認(rèn)為，除了完善以《城市民族工作條例》為代表的城市民族工作立法體系，針對少數(shù)民族流動人口是誘發(fā)城市民族問題產(chǎn)生的主要人群這一特點，還應(yīng)當(dāng)重點因地制宜盡快完善流動人口管理和服務(wù)的地方性法律，這樣的法規(guī)至少包括流動人口信息登記制度、出租房屋治安管理制度、居住證管理和服務(wù)制度等內(nèi)容，規(guī)定承擔(dān)各項制度主體的法律責(zé)任，使流動人口的權(quán)利和義務(wù)有清晰的行為準(zhǔn)則，達(dá)到二者的統(tǒng)一。

首先，依法建立包括少數(shù)民族在內(nèi)的所有流動人口的信息登記制度和動態(tài)研判機(jī)制。目前來源于歷次全國人口普查的城市少數(shù)民族人口數(shù)據(jù)存在對動態(tài)信息掌握不全面，遷出地和遷入地人口信息交流不對稱等現(xiàn)象。只有全面準(zhǔn)確掌握人口流動變化的信息，才能使流入城市的少數(shù)民族人口得到應(yīng)有的管理和服務(wù)。一般而言，納入登記的流動人口是指離開戶籍所在地縣級行政區(qū)域，到其他行政區(qū)域居住的人員。這些人的信息是指流動人口的有效身份證件信息、在流入地的從業(yè)信息和居住信息。流動人口個人、接納流動人口的用工單位和接受流動人口入住的機(jī)構(gòu)或個人依法在規(guī)定時間內(nèi)有向所在地派出所或社區(qū)街道居民委員會申報以上信息的義務(wù)。這樣可為流動人口的有序管理和服務(wù)提供基礎(chǔ)信息，為政府科學(xué)決策和職能的有效履行提供依據(jù)。其次，在加快完善社會治理法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立起依法管理的社會機(jī)制，這里仍然要以社區(qū)為著力點。一般矛盾糾紛的出現(xiàn)始于基層，因此處置前移在基層能防止事態(tài)擴(kuò)大，在社區(qū)范圍內(nèi)解決矛盾糾紛，依法調(diào)解和訴訟實踐證明效果明顯，因為依法治理符合社會公平原則，也能產(chǎn)生社會示范效應(yīng)。由于在改革開放環(huán)境下，城市社會人群的利益格局更加復(fù)雜，社會訴求更加多元，這時應(yīng)該把更多的微觀決策交給社會，交給社區(qū)內(nèi)自治組織去負(fù)責(zé)，通過社會成員溝通的形式或訴諸法律的形式，使各利益群體達(dá)成共識。社區(qū)內(nèi)不同民族成員之間發(fā)生的矛盾糾紛不屬于民族宗教問題的按正常方式協(xié)商處理。社區(qū)內(nèi)的民族宗教事務(wù)同樣要接受依法管理。最后是法律進(jìn)社區(qū)，使包括少數(shù)民族在內(nèi)的流動人口和社區(qū)所有居民形成法律維權(quán)的良好風(fēng)氣。在社區(qū)建立綜合服務(wù)平臺，及時反映和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)成員各方面各層次利益訴求。做到律師進(jìn)社區(qū)、法治宣講進(jìn)社區(qū)、法律援助進(jìn)社區(qū)、公證進(jìn)社區(qū)，培養(yǎng)遇到問題依靠和運(yùn)用法律手段解決的法治理念，既樹立城市開明開放的良好形象，又營造良好的投資發(fā)展環(huán)境。城市少數(shù)民族流動人口在社區(qū)或居民小區(qū)中經(jīng)常出現(xiàn)的一些矛盾糾紛通過社區(qū)自治組織調(diào)節(jié)或法律訴訟方式得到解決，是維護(hù)社區(qū)多元主體利益的治本之道，而不能放任自流、聽之任之。

(三)創(chuàng)新治理，把握政策導(dǎo)向豐富具體舉措

我們認(rèn)為城市民族政策制定的理念和政策導(dǎo)向上應(yīng)與時俱進(jìn)，根據(jù)城市民族問題的新情況、新態(tài)勢，把以人為本作為完善城市民族政策的基本出發(fā)點，正確處理維護(hù)少數(shù)民族流動人口的平等權(quán)益與維護(hù)法律尊嚴(yán)之間的關(guān)系，同時要明確在城市尊重民族特點的長期存在與促進(jìn)民族自然融合不相矛盾，正確處理少數(shù)民族群體的特殊性與作為公民個體的普遍性之間的關(guān)系。為了提升城市民族政策體系的科學(xué)性和針對性，還有必要摸清家底厘清現(xiàn)有城市民族政策究竟有哪些，據(jù)此對城市民族政策進(jìn)行及時調(diào)整。為增強(qiáng)城市民族政策實施的有效性，強(qiáng)化政策執(zhí)行的公信力，加強(qiáng)民族政策法規(guī)執(zhí)行情況的檢查和監(jiān)督制度化，完善部門之間的協(xié)調(diào)處置政策，完善城市與民族地區(qū)之間協(xié)調(diào)處置的相關(guān)政策，進(jìn)行相關(guān)的政策實施機(jī)制建設(shè)。此外還應(yīng)加強(qiáng)城市民族政策效果評估環(huán)節(jié)建設(shè)，避免把民族交融朝相反的方向設(shè)計，在城市出現(xiàn)民族區(qū)隔。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中形成有利于各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和居住格局，將惡意制造城市民族問題輿情的違法犯罪行為納入法律懲戒范圍，通過政策規(guī)范和引導(dǎo)傳媒涉及民族的報道節(jié)目，避免產(chǎn)生負(fù)面影響，發(fā)揮居住在城鎮(zhèn)的民族精英和權(quán)威的影響力，使城市民族問題的治理政策功效最大化。

創(chuàng)新治理還體現(xiàn)在具體舉措的與時俱進(jìn)和豐富多樣上。代際更替中的少數(shù)民族流動人口中有許多80后、90后的新生代，這類群體自身文化素質(zhì)高、法律維權(quán)意識強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用水平高、接受新生事物快，對城市美好生活的向往更加強(qiáng)烈。針對這種新情況，需要創(chuàng)新和改革城市民族工作的方法和形式，比如開設(shè)民族事務(wù)網(wǎng)絡(luò)信箱，利用微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)交流平臺，創(chuàng)建虛擬社區(qū)等，積極主動地與這一群體進(jìn)行良性溝通。互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)背景也使得前面所提到的多元主體協(xié)作治理，信息共建共享更加便捷可能，把網(wǎng)絡(luò)建成促進(jìn)各民族交往交流交融的新平臺，形成一種長效合作機(jī)制，不僅可以使少數(shù)民族同胞在城市融入過程中的困難得到解決，還能更好地推動城市民族工作的發(fā)展。

綜上所述，中國社會從封閉走向開放，伴隨而來的人口流動不可逆轉(zhuǎn)，現(xiàn)階段人口主要向城鎮(zhèn)流動，自然要經(jīng)歷融入城市社會的過程。其中，族際人口流動既包括少數(shù)民族人口向城鎮(zhèn)和內(nèi)地流動，也包括非少數(shù)民族和內(nèi)地人口向少數(shù)民族地區(qū)流動。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下各民族人口的自由流動是公民的正當(dāng)權(quán)利，是各民族追求現(xiàn)代化的必然結(jié)果。政府的職能是為各民族人口的流動、正常的民族交融破除障礙并創(chuàng)造條件，所以從這個意義上說城市民族工作將擔(dān)負(fù)起重要的角色和任務(wù)。族際流動不單純是經(jīng)濟(jì)行為，與之相伴隨的文化流動，為構(gòu)筑各民族共同的文化認(rèn)同打開了一扇大門，廣泛而持久的民族交往交流交融，所帶來的社會效益遠(yuǎn)大于暫時的不適應(yīng)和無序所產(chǎn)生的社會成本。社會的開放度越高，族際流動就越頻繁，作為社會主體的各族公民，在滿足自我價值實現(xiàn)的同時，也帶來各民族文化的傳播。城市是文明傳播的主要窗口，改革開放使各民族文化流入城市，也使城市文明流向廣大的民族鄉(xiāng)村。族際流動帶來的交往交流交融是雙向的，這種方式從根本上打破了封閉和隔絕。盡管族際流動會出現(xiàn)文化的不適應(yīng)或文化的碰撞，甚至產(chǎn)生一些問題。但我們不能因噎廢食，無所作為，放任自流。城市民族關(guān)系和其他社會關(guān)系一樣，是能夠找到科學(xué)合理的治理路徑的，進(jìn)而實現(xiàn)民族交往的有序與和諧。

① 周大鳴：《從地域社會到移民社會的轉(zhuǎn)變——中國城市轉(zhuǎn)型研究》，《社會學(xué)評論》2017年第6期。

② 郎維偉等：《民族理論與政策要論》，北京：民族出版社，2017年，第380頁。

③ 《國家民委有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀〈城市民族工作條例(征求意見稿)〉》,中華人民共和國國家民族事務(wù)委員會網(wǎng)站,http://www.seac.gov.cn/art/2016/7/27/art_143_260924.html.

⑤ 鄧行：《當(dāng)前城市民族工作的主線》，《中南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2008年第4期。

⑩ 來儀：《當(dāng)前我國城市民族問題淺論》，《學(xué)術(shù)界》2013年第9期。