我國當前的民生短板及社會政策的任務

關信平

當代各國普遍通過制定和實施社會政策去保障和改善民生。黨的十九大報告明確指出當前我國保障和改善民生還存在短板。為此，社會政策的研究者和決策者都應該清楚地了解當前我國保障和改善民生方面還存在哪些“短板”，以便各級政府根據實際情況加強制訂和實施社會政策，更好地保障和改善民生。

民生是老百姓的基本需要，是在特定社會經濟發(fā)展水平上個人和家庭的基本生活水平和發(fā)展能力，而民生短板則是指民眾各方面的基本需求尚未得到有效滿足的情況。各國的經驗都告訴我們，經濟發(fā)展是保障和改善民生的基礎，但僅靠經濟發(fā)展并不能滿足所有人的基本需要。必須要制定和實施有效的社會政策才能補齊民生短板，滿足人民群眾的基本需要。我國改革開放以來經濟發(fā)展取得巨大成就，最近十多年里，政府在保障和改善民生方面也取得了突出的成就。目前我國已經基本建立起較為完善的社會政策體系，各級政府在保障和改善民生的財政支出方面也比十多年前高了許多。但是，與民眾的需要以及國際水平相比，我國在保障和改善民生方面還存在一些短板，需要加以認真對待。

從總體特點上看，當前我國的民生短板已經從生存型民生不足轉變到了生活型和發(fā)展型民生的不足。目前我國已經基本解決了吃不飽、穿不暖的生存困難問題，城鄉(xiāng)困難家庭在日常生活、醫(yī)療、教育、住房等方面也都能夠獲得最基本的救助和服務。目前存在的主要問題是由于市場機制和公共服務不均衡等原因導致的收入和實際生活差距較大。城鄉(xiāng)部分困難群眾仍然達不到常規(guī)生活水平，或者說無法獲得像普通人那樣有尊嚴的生活。各級政府在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面都制定和實施了相關的社會政策，從制度上能夠保障所有困難群眾獲得一定的幫助，但在實際實施過程中仍存在一定的漏洞，部分群眾仍然沒有得到有效的覆蓋。更重要的是，各地政府提供的公共服務在質量上仍然存在差距，導致民生保障的質量短板比較突出。

從內容上看，當前的民生短板比較廣泛，主要包括以下方面。

第一是我國收入差距大的短板。從總量上看，我國收入分配總體的基尼系數最近十來年雖有所下降，但目前仍然保持在高位，并且收入差距縮小的幅度逐年縮小，最近一兩年里還有反彈。收入差距大是社會不平等的重要表征。我國現階段收入差距大的原因比較復雜，既包括市場機制帶來的收入差距擴大的問題，也包括因權力、壟斷、投機等非市場機制的因素，還包括公共政策不均衡、不公平而帶來的問題。收入差距大會帶來許多嚴重的社會問題，嚴重影響著共享發(fā)展，是當前民生和社會發(fā)展方面最大的短板之一。因此，需要進一步強化收入調節(jié)政策，其中包括制定和實施更多好的社會政策。

第二是反貧困行動中的短板。我國城鄉(xiāng)的反貧困行動都取得了重大的進展，即將基本解決絕對貧困（或生存型貧困）問題。但是，從緩解相對貧困（或生活型貧困和發(fā)展型貧困）的角度看，目前還存在很大的短板。目前我國對貧困家庭的社會救助水平還很低，全國平均農村低保標準僅為全國農村居民人均收入的30%左右，而平均城市低保標準不到全國城市居民20%。全國城鄉(xiāng)低保對象人數已經縮減到總人口的3.3%左右，城市低保對象更是低到了常住人口的1.3%左右。如此低的標準和如此少的覆蓋面很難有效幫助有需要的困難家庭。因此，盡管困難家庭都能達到“兩不愁、三保障”了，但是我國城鄉(xiāng)仍然有很多家庭生活處于困難當中。

第三是醫(yī)療衛(wèi)生政策方面的短板。過去十多年我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在不斷發(fā)展，政府對醫(yī)療衛(wèi)生的投入也在增加，但目前總體上看政府對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入還不足以滿足民眾對高質量醫(yī)療衛(wèi)生服務日益提高的需要，普通民眾看病難、看病貴的問題仍然存在。尤其是目前優(yōu)質醫(yī)療資源的分布很不均衡，大城市與農村、小城市中的醫(yī)療衛(wèi)生服務質量有很大的差別，迫使許多患大病、重病的民眾不得不擁擠到大城市的大醫(yī)院里求醫(yī)，進一步加劇了看病難、看病貴的問題。同時，在醫(yī)療保障方面也存在保障不足和異地看病報銷難的問題，在藥品供應方面也還存在價格昂貴和不時出現假藥、劣藥問題。所有這些問題加在一起，引發(fā)了老百姓的強烈不滿，需要通過進一步優(yōu)化相關社會政策加以解決。

第四是教育社會政策方面的短板。教育事業(yè)是各級政府在保障和改善民生方面投入最多，在過去十多年里發(fā)展最快的領域。但是，目前在民眾最關心的教育質量方面還存在著系統性的差距。農村的教育質量普遍不如城市，小城市的教育質量也不如大中城市。尤其是近年來高等院校之間教育質量和學術水平的不均衡還有擴大的趨勢，盡管“雙一流”院校水平不斷提高，但其他眾多普通院校的質量和水平仍然堪憂。

第五是勞動就業(yè)政策方面的短板。進入21世紀后我國的就業(yè)形勢總體較好，近年來城市失業(yè)率保持低位，但是目前在新的經濟發(fā)展形勢下就業(yè)方面也存在或潛在一些問題。一是在轉變經濟發(fā)展方式的過程中，因化解過剩產能和調整產業(yè)結構而帶來新的就業(yè)壓力；二是就業(yè)質量總體比較低下的問題；三是部分就業(yè)困難群體仍存在就業(yè)難的問題；四是勞動爭議近年來反彈增多，和諧勞動關系面臨新的挑戰(zhàn)。勞動就業(yè)政策中的這些問題在較大程度上是現階段我國經濟發(fā)展面臨的結構性和階段性問題所導致的，但也反映出相關社會政策存在短板。需要進一步優(yōu)化社會政策去增強人力資本、提升困難群體的就業(yè)能力和協調勞動關系，以有效地緩解勞動就業(yè)方面的壓力和矛盾。

第六是住房保障政策方面的短板。過去十多年我國城鄉(xiāng)住房保障政策有了很大的進展，城市中保障性住房建設、公租房制度、針對貧困家庭的住房租金補貼制度，以及農村困難家庭的危房改造補貼都發(fā)揮了積極的作用。但是，面對城市中高額的房價，住房政策還是能力單薄，僅能幫助最困難的家庭租住最基本的住房，還無法幫助有需要的家庭購買一套自己的住房，并且城市住房租金補貼和農村危改的覆蓋面還不夠大，低保對象之外很多困難家庭還難以獲得有效的幫助。

第七是老年人、兒童、殘疾人和流動人口社會政策方面的短板。目前我國已經有了針對這些特殊群體的相關社會政策，但總體上看水平還不夠高。在老年社會政策方面主要是對困難失能老年人的長期照料政策短板和普通老年人普惠性服務方面的短板。在殘疾人社會政策方面主要是去障礙方面的短板，即無障礙設施建設和維護、殘疾人輔具生產與提供以及殘疾人就業(yè)權利保護等方面存在不足。在兒童社會政策方面則主要是普惠型兒童服務的不足，尤其是在早期兒童照料方面的不足，以及對兒童免貧政策的重視不夠。此外，流動人口仍然在一定程度上游離在城市和農村的社會政策覆蓋范圍之外，形成較為突出的短板現象。

第八，我國社會政策的目標和總體福利水平也還存在一定的短板。盡管過去十多年總體福利已經有了較大的提升，但是與我國經濟發(fā)展速度和水平相比，以及與發(fā)達國家的福利水平相比，我國的總體福利水平還有較大的差距。下一步還應該進一步將我國社會政策的主要目標從基本保障提升為縮小差距、促進公平和增強人力資本，并在此基礎上進一步提升總體福利水平。

綜上所述，當前我國民生短板是多方面的短板，主要是質量和均衡方面的短板，是在發(fā)展中產生和存在的短板。從某種角度看，當前的民生短板主要反映了人民群眾需求的提升與社會政策發(fā)展不充分、不均衡的矛盾。應該更加積極地制定和實施社會政策，在發(fā)展中不斷提高總體福利水平，重點提高各項社會服務的質量，重視社會政策在提升人力資本和促進經濟發(fā)展中的作用，并在發(fā)展中不斷增強社會政策的公平性，糾正目前公共服務不均衡，尤其是質量不均衡的現象，讓社會政策在消除當前民生短板和促進社會公平方面發(fā)揮更加積極的作用。