基于霍爾模型的雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究

朱海 崔林影 張國(guó)宗

摘要：雄安新區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨許多風(fēng)險(xiǎn)和困難，任務(wù)十分艱巨。而國(guó)內(nèi)外的新城建設(shè)出現(xiàn)很多風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，通過(guò)總結(jié)其城市管理的經(jīng)驗(yàn)和理念，為雄安新區(qū)的建設(shè)提供實(shí)踐基礎(chǔ)和理論支撐。以霍爾模型來(lái)分析雄安新區(qū)建設(shè)過(guò)程中的系統(tǒng)性問(wèn)題，用三維結(jié)構(gòu)來(lái)搭建城市建設(shè)的管理體系，更好的服務(wù)新區(qū)建設(shè)。

Abstract： The construction of Xiong'an New Area is an extremely complicated system engineering， facing many risks and difficulties， the task is very difficult. And there are many risk problems in the construction of new cities in China and abroad， by summing up the experience and ideas of its urban management， it provides the practical basis and theoretical support for the construction of Xiong'an New Area. The hall model is used to analyze the systemic problems in the construction of Xiong'an New Area， and to build the management system of urban construction with three-dimensional structure， and to better serve the construction of new district.

關(guān)鍵詞：雄安新區(qū)；霍爾模型；城市建設(shè)；風(fēng)險(xiǎn)管理

Key words： Xiong 'an new area；Hall model；vrban construction；risk management

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2019）03-0071-04

0 引言

設(shè)立雄安新區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展作出的一項(xiàng)重大決策部署，對(duì)于集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義[1]。

1 霍爾模型理論

美國(guó)專家霍爾于1969年提出了霍爾模型，這種三維結(jié)構(gòu)系統(tǒng)工作方法論應(yīng)用于大型復(fù)雜系統(tǒng)的規(guī)劃、組織以及管理問(wèn)題[2]。霍爾三維結(jié)構(gòu)將系統(tǒng)工程從時(shí)間維、邏輯維和知識(shí)維進(jìn)行組合，形成了一種三維空間結(jié)構(gòu)（如圖1），構(gòu)成了系統(tǒng)工程研究的基本體系，同時(shí)可以將系統(tǒng)工程中的任一階段和步驟進(jìn)行逐一展開，形成分層次的立體結(jié)構(gòu)體系[3]。

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2 雄安新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目群的特點(diǎn)和管理挑戰(zhàn)

根據(jù)五大發(fā)展理念，雄安新區(qū)建設(shè)初步規(guī)劃包括安置區(qū)、起步區(qū)、整體區(qū)域，項(xiàng)目建設(shè)投資巨大、技術(shù)難度非常高、群項(xiàng)目管理、不確定因素多、項(xiàng)目十分復(fù)雜[4]。表現(xiàn)以下方面：

①建設(shè)項(xiàng)目多、類型多、目標(biāo)要求高。工程包括軌道交通、高速公路、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公寓住宅、商業(yè)產(chǎn)業(yè)等，涵蓋城市建設(shè)的全部?jī)?nèi)容。項(xiàng)目目標(biāo)要求非常高，充分體現(xiàn)五大發(fā)展理念和雄安四大定位。②技術(shù)復(fù)雜，在建設(shè)過(guò)程中未知領(lǐng)域較多、探索性強(qiáng)。雄安新區(qū)建設(shè)技術(shù)領(lǐng)先且非常復(fù)雜，大量應(yīng)用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料。③建設(shè)總投資巨大、建設(shè)工期短、總體周期長(zhǎng)。項(xiàng)目總投資達(dá)到超過(guò)萬(wàn)億級(jí)；安置區(qū)建設(shè)計(jì)劃時(shí)間只有十幾個(gè)月，起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃時(shí)間三十多個(gè)月，起步區(qū)建設(shè)十年完成，2000平方公里整體逐步建設(shè)完成。④群項(xiàng)目管理難度非常大。雄安新區(qū)建設(shè)包括項(xiàng)目、項(xiàng)目集、項(xiàng)目組合等的群項(xiàng)目管理，工程程序、項(xiàng)目組織與協(xié)調(diào)、工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、利益相關(guān)者等管理難度巨大。⑤基本建設(shè)程序創(chuàng)新性強(qiáng)、監(jiān)管難度大。基本建設(shè)項(xiàng)目必須要按照有關(guān)法律法規(guī)要求符合基本建設(shè)程序，但是雄安新區(qū)建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重、新形態(tài)，所以基本建設(shè)程序必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行流程創(chuàng)新，同時(shí)加大了監(jiān)管難度。⑥參建供應(yīng)商多，項(xiàng)目利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜。建設(shè)項(xiàng)目需要大量工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商、材料供應(yīng)商、咨詢管理服務(wù)商，以及其他利益相關(guān)者，他們之間關(guān)系復(fù)雜，各有不同利益訴求。⑦不確定性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)非常大。雄安新區(qū)建設(shè)政策、時(shí)間、空間、技術(shù)、環(huán)境、文化、信息等各個(gè)方面有很多不確定因素，存在非常大的風(fēng)險(xiǎn)，而且一旦發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)損失嚴(yán)重。⑧建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行和新區(qū)運(yùn)營(yíng)管理要求高。新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目充分體現(xiàn)綠色可持續(xù)建筑，低碳環(huán)保、低成本高效率運(yùn)行，并并獲得高價(jià)值經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。⑨環(huán)境生態(tài)保護(hù)影響很大。白洋淀具有華北明珠之稱，生態(tài)環(huán)境保護(hù)非常重要，項(xiàng)目建設(shè)、人口搬遷和進(jìn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)運(yùn)營(yíng)都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生很大的影響。（圖2）

3 雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制

新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，技術(shù)難度大、創(chuàng)新點(diǎn)多、投資強(qiáng)度大、周期長(zhǎng)、不確定因素多，同時(shí)要突破創(chuàng)新很多新技術(shù)和關(guān)鍵核心技術(shù)，是一個(gè)多學(xué)科、多專業(yè)技術(shù)集成的極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。雄安新區(qū)建設(shè)過(guò)程存在著多種風(fēng)險(xiǎn)，按對(duì)項(xiàng)目建設(shè)制約程度考慮，主要包括：投資超過(guò)預(yù)算、項(xiàng)目工期拖延、質(zhì)量管理不嚴(yán)、安全生產(chǎn)發(fā)生重大事故、管理決策失誤、生態(tài)環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不優(yōu)、地方群眾不滿、腐敗、金融風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)[5]。（圖3）

一般說(shuō)來(lái)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與控制就是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上利用符合實(shí)際情況的管理辦法和有效的技術(shù)手段，更合理的控制項(xiàng)目中存在的不良風(fēng)險(xiǎn)因素。通過(guò)項(xiàng)目各方努力積極的創(chuàng)造良好環(huán)境因素和面對(duì)實(shí)際情況主動(dòng)做出的反應(yīng)，使良好結(jié)果的影響力在項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理中擴(kuò)大，同時(shí)把有害因素的結(jié)果影響力控制在最低程度，這樣可以保證項(xiàng)目最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.1 雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制內(nèi)容原則

雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制是新區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和新區(qū)管委會(huì)對(duì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的指揮和控制的一系列協(xié)調(diào)活動(dòng)。具體包括：第一，通過(guò)對(duì)新區(qū)建設(shè)過(guò)程中主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深化研究，在新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)決策在理論和方法上的創(chuàng)新和突破。建立適合中國(guó)國(guó)情的大型新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，保證新區(qū)建設(shè)成功實(shí)施；第二，通過(guò)對(duì)新區(qū)建設(shè)組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)模式進(jìn)行研究，建立適合雄安新區(qū)高層、中層機(jī)構(gòu)管理的標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范、頂層文件和支撐文件，對(duì)新區(qū)建設(shè)全壽命周期動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，把風(fēng)險(xiǎn)決策納入管理全過(guò)程。進(jìn)而形成一套完整的風(fēng)險(xiǎn)管理手冊(cè)，逐步制度化、程序化和科學(xué)化，確保風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程完整性和可追溯性；第三，通過(guò)對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理機(jī)制研究，建立一套完整的信息流通渠道和應(yīng)急預(yù)案，并使之與信息系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，在必要時(shí)切換管理流程，從而建立起風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)決策的環(huán)境和平臺(tái)[6]。

3.2 雄安新區(qū)的霍爾模型風(fēng)險(xiǎn)管理（圖4）

一是全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)管理與控制。項(xiàng)目全過(guò)程的管理和控制包括項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目策劃階段、項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段、項(xiàng)目建設(shè)階段和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段等五個(gè)階段。對(duì)于全過(guò)程階段的風(fēng)險(xiǎn)管理要求項(xiàng)目管理人員通過(guò)全面的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，利用有效的風(fēng)險(xiǎn)管理方法和工具，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行危險(xiǎn)源的識(shí)別和預(yù)警預(yù)控，在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處理。尤其是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，能夠臨危不亂、坦然面對(duì)，采取預(yù)案進(jìn)行有效的搶救，并對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行記錄總結(jié)做出持續(xù)改進(jìn)，為今后的風(fēng)險(xiǎn)管理提供技術(shù)支撐和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[7]。

二是全員風(fēng)險(xiǎn)管理與控制。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理涉及到的相關(guān)干系人是存在于社會(huì)方方面面的，關(guān)聯(lián)到整個(gè)宏觀環(huán)境中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面，還具體到項(xiàng)目本身的策劃、組織、運(yùn)行等方面。在這些過(guò)程中產(chǎn)生的一系列不可控、不可預(yù)知因素的管理，人為的主觀影響程度很大，不僅包括項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的全部參與者的管理，而且關(guān)系到所有人員均可以有機(jī)會(huì)參與到項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理決策、實(shí)施等工作中來(lái)。同時(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理和控制就是對(duì)所有項(xiàng)目干系人的風(fēng)險(xiǎn)管理。

三是全要素集成管理。在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程和全員的管理和控制中，涉及到很多風(fēng)險(xiǎn)要素，從中包括功能、范圍、時(shí)間、成本、質(zhì)量、安全、文化、運(yùn)營(yíng)和環(huán)境等等。其中根本問(wèn)題是風(fēng)險(xiǎn)管理所要解決的核心關(guān)鍵，這些關(guān)鍵因素很大程度上影響著項(xiàng)目的最終結(jié)果。在整個(gè)工期、功能、安全和質(zhì)量等決定性因素影響下，也要考慮范圍、文化、管理和環(huán)境等輔助因素的作用，在對(duì)這些多因素多目標(biāo)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，不僅要滿足單一因素的管理目標(biāo)追求，還要對(duì)多因素互相影響、互相關(guān)聯(lián)和互相作用產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和控制。考慮整個(gè)項(xiàng)目的軟性因素影響的情況下，完成項(xiàng)目硬性指標(biāo)的管理，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理達(dá)到全要素的集成管理。

4 雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理與控制

根據(jù)對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管理特點(diǎn)分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)外新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以及雄安新區(qū)建設(shè)實(shí)際，提出雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理總體框架。雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理主要是風(fēng)險(xiǎn)的管理和風(fēng)險(xiǎn)的控制，其中包括兩種類型，主要是雄安新區(qū)城市整體建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制和建設(shè)的具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制。其中城市整體建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制主要涉及到四個(gè)部分，分別是社會(huì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律規(guī)范等四方面的風(fēng)險(xiǎn)，而建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與控制主要包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)[8]。具體如圖5所示。

當(dāng)前對(duì)大型新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理成果和經(jīng)驗(yàn)非常少，從理論到實(shí)踐、從管理程序到風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)都要在探索中進(jìn)行，邊探索邊實(shí)踐，建立起適合雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理的體系與實(shí)踐方法需要進(jìn)行大量的工作。

而雄安新區(qū)建設(shè)管理有關(guān)單位風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)等方面還有很多不足。首先，各單位人員在需要進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)管理與控制基本概念和工作思路上的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步定義和明晰風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題。其次，風(fēng)險(xiǎn)管理與控制技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程缺乏有專業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員或?qū)＜疫M(jìn)行全面的評(píng)估。再次，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理與控制意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不積極。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)不規(guī)范，進(jìn)行處理的往往是癥狀而不是風(fēng)險(xiǎn)源。沒(méi)有有效監(jiān)控，演變成問(wèn)題后才處理。

5 雄安新區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制的具體措施

5.1 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與控制規(guī)劃

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)劃的工作應(yīng)該及早處理，在建設(shè)項(xiàng)目的初期啟動(dòng)過(guò)程中或是在項(xiàng)目建設(shè)的最初階段，就應(yīng)該將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的數(shù)據(jù)對(duì)象和風(fēng)險(xiǎn)控制運(yùn)作中的標(biāo)準(zhǔn)尺度作為工作的核心，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整體的把控和前期規(guī)劃。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控時(shí)，把項(xiàng)目中所有的數(shù)據(jù)以及基線要素進(jìn)行甄別，將涉及到風(fēng)險(xiǎn)管理和控制規(guī)劃的因素全部輸入，在進(jìn)行限定作用的基礎(chǔ)上進(jìn)行過(guò)程初始化[9]。

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理與控制的前期活動(dòng)，是制定系統(tǒng)的、有效的、綜合的、迭代的策略及其實(shí)施辦法。用于識(shí)別和跟蹤風(fēng)險(xiǎn)源、編制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)計(jì)劃，為實(shí)施持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、跟蹤風(fēng)險(xiǎn)及其誘因變化情況、合理配置所需資源和有效實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制提供依據(jù)。

5.2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別就是把潛在的危險(xiǎn)源找出并用明顯的語(yǔ)句進(jìn)行闡述，這個(gè)過(guò)程包括系統(tǒng)的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和編寫風(fēng)險(xiǎn)文檔。通過(guò)檢查表法、定期會(huì)議法和日常輸入法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，并把識(shí)別后的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡述和說(shuō)明，記錄風(fēng)險(xiǎn)的各種背景因素，將這一動(dòng)作不停的重復(fù)或同時(shí)進(jìn)行，來(lái)完成風(fēng)險(xiǎn)的整體識(shí)別。

5.3 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

對(duì)識(shí)別后的危險(xiǎn)源做進(jìn)一步的研究，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的結(jié)果更深入的分析就是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要從風(fēng)險(xiǎn)概率、危害程度、風(fēng)險(xiǎn)原因、傳播途徑和各風(fēng)險(xiǎn)危害因素關(guān)系度等方面進(jìn)行系統(tǒng)整合和風(fēng)險(xiǎn)分析，然后將風(fēng)險(xiǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的大小進(jìn)行排序[10]。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的流程，如圖 6所示。

5.4 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主要包括：編制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤、對(duì)觸發(fā)事件的通知做出反應(yīng)、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)計(jì)劃、對(duì)照計(jì)劃、報(bào)告進(jìn)展、校正偏離計(jì)劃的情況，如圖7所示。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任人必須組織分析研究各種風(fēng)險(xiǎn)的處理技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、合理、可行的應(yīng)對(duì)預(yù)案，并組織進(jìn)行專家評(píng)審。凡屬于重大風(fēng)險(xiǎn)必須制定應(yīng)對(duì)和處理預(yù)案。各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任人應(yīng)將本級(jí)重大風(fēng)險(xiǎn)的處理方案納入本層級(jí)項(xiàng)目管理計(jì)劃和風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，明確并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作的責(zé)任單位和責(zé)任人。

5.5 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，減輕風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目影響為目的。在選擇風(fēng)險(xiǎn)控制措施時(shí)，務(wù)必要進(jìn)行資源、進(jìn)度及預(yù)期結(jié)果之間的權(quán)衡。為了方便及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的問(wèn)題和及時(shí)做出處理方法，應(yīng)該對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行跟蹤，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行記錄以作被查。

參考文獻(xiàn)：

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