社會資本方對PPP項目推進的重要性

孫紅 趙麗平

摘 要：PPP項目通常存在建設規模大、資金回收周期長、投資額度高、合約關系復雜且參與方多等特點，因此投資PPP項目風險較大。當前PPP合作模式中，政府方與社會資本方地位不對等，社會資本方往往會承擔更多的風險，且PPP項目多為社會公益性項目，一旦出現偏差，將會導致項目無法如期完成，造成的社會和經濟損失較大。所以PPP項目的推進現在更多取決于從社會資本方角度出發，考慮項目是否可行。

關鍵詞：社會資本;PPP項目

近年來，政府為增進民生福祉大力推動各項公共基礎設施建設，然而公共基礎設施建設所需資金十分龐大。為減輕政府財政負擔，國家積極鼓勵社會資本參與公共項目的建設及運營。在PPP（Public-Private-Partnership）項目中，公共部門作為發起人通常會和社會資本共同組建項目公司。雙方作為PPP項目的主體，通過合同來約束行為，明確責任和權益。作為社會資本參與公共基礎設施建設的嶄新模式，PPP項目能夠為社會提供更多的優質服務。政府部門推進某項基礎設施建設時，往往會采取PPP模式與社會資本簽訂協議，以此方式授權對方進行項目的投資、建設以及后期的經營維護等環節。在合同期限內，社會資本方根據自己的專業經驗，在成本基礎上加收一定的管理經營費用，從而取得一定的經濟效益、獲取合理回報。

政府部門具有監督調控的權限，對于具體的工作內容與計劃不做過多干涉。項目運營期滿后，社會資本方需將基礎設施移交給政府相關機構，并根據實際情況判斷是有償移交還是無償移交。PPP模式是一種將國家基礎建設民營化的方式，政府部門引進民間資金，進行公共項目建設。該模式下，公共項目建設由社會資本投資興建，在完成后通過使用者付費或者可行性缺口補貼回收成本與利潤。政府在期限屆滿時，收回該項目的所有權。PPP模式是公共部門和社會資本一起合作提供公共服務。該模式不僅限于總承包，還有特許經營、租賃和私人所有權等。

PPP模式在我國得到快速推廣，2014年以來，管理庫項目累計9，249個，投資額14.1萬億元;落地項目累計6，039個、投資額9.2萬億元，落地率653%;開工項目累計3，559個，投資額5.3萬億元，開工事58.9%。截止到2019年9月25日，管理庫累計投資排在前三位的是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，合計占管理庫項目總數的63.7%。

PPP項目通常存在建設規模大、資金回收周期長、投資額度高、合約關系復雜且參與方多等特點，因此投資PPP項目風險較大。當前PPP合作模式中，政府方與社會資本方地位不對等，社會資本方往往會承擔更多的風險，且PPP項目多為社會公益性項目，一旦出現偏差，將會導致項目無法如期完成，造成的社會和經濟損失較大。因此近年來項目有回落現象，增速放緩。隨著我國固定資產投資增速的控制、放緩，國家出臺各項投資管控政策來降低風險，提升穩定投資的控制管理水平。2018年1月到9月期間，全國固定資產投資達到48萬億元，增長速度為5%左右，在一定程度上遏制了快速回落的狀況。在我國經濟發展進程中，投資、消費與出口三者都起到關鍵性作用。固定資產投資對于促進我國宏觀經濟發展非常重要。各級政府投資建設的城鎮基礎設施項目作為地方經濟社會發展的基礎，是地方經濟和社會發展的重要助推器。PPP模式的本質是政府將公共基礎設施項目，根據一定的要求建立具有周期性質的外包方案，吸引社會資本參與投資、建設、管理與運營。在一定的周期后，再將項目產權、經營權移交。這樣的模式在我國社會主義市場經濟下具有重要的存在價值和意義。特別是近些年來，隨著城市化進程的不斷推進以及城鄉結合的快速發展，人們對于城市交通、基礎通信以及能源供應等各個方面的需求與日俱增。僅僅依靠政府的財力顯然無法滿足快速發展的物質需要，所以借助社會資本力量尤為重要，PPP模式應運而生。PPP模式旨在鼓勵社會資本參與，因此必須充分考慮社會資本所追求的利益。

公共基礎設施類項目需要投資大，政府財務負擔重，所以借助于社會資本來發展基礎設施項目，推進公共服務改革具有現實價值和意義。PPP項目作為社會固定資產投資的重要組成部分，近些年迅速發展。但項目的進展遠未達到預期效果，大量項目遲遲難以落地，這與PPP模式特點緊密相關。PPP模式的運營期較長，存在很多不確定因素。政策變動、市場環境變化、投資回收期長、競爭對手的進入等因素都會導致項目落地困難。政府部門角色定位不清，一直以一個管理者角色自居，合作意識薄弱，契約精神不足，關注的重心是資金的引進，忽視了在項目周期中，應與社會資本通力合作并對項目進展進行監督。在PPP項目合作過程中，社會資本往往處于弱勢地位，很多權益無法得到保障，承擔風險過大。因此，社會資本如何科學、嚴謹的對PPP項目進行投資評價成為亟待解決的問題。科學、嚴謹的項目評價，可以幫助社會資本準確地選擇PPP項目，有利于提高資金的使用效率，避免社會資本損失浪費，提高社會資本的效益性。

傳統模式下，我國的基礎設施和公共服務一般由政府部門投資建設，并由國有企業壟斷經營。現在該模式顯然已經跟不上我國的經濟發展需求。政府部門投資建設基礎設施出現很多弊端，造成我國政府部門經濟壓力太大，而且政府投資過程中往往存在浪費和低效問題。因此，我國引入PPP模式，吸引社會資本參與國家公共基礎設施建設。社會資本投資，追求的是獲取盈利和擴大規模，實現企業的可持續增長。幫助社會資本識別好的PPP項目，實現收益，不僅能從微觀層面幫助社會資本提升競爭力，而且還有助于促進國家的發展和經濟增長。

當前，針對社會資本參與PPP項目投資評價的研究仍需深入。雖然政府相關部門出臺的一系列文件中也有涉及PPP項目投資指導的內容，但都是站在政府部門角度，從社會資本方視角出發還沒有規范性文件。而且到目前為止，尚沒有一套完整的社會資本PPP項目投資評價指標體系，不能很好地推動社會資本投資決策工作規范、科學化。只有建立科學合理的評價指標體系，才能對PPP項目進行客觀公正的評價，幫助社會資本選擇合適的PPP項目進行投資。因此，構建科學合理的社會資本PPP項目投資評價指標體系和綜合評價模型，對社會資本PPP項目投資具有指導意義。

PPP模式并不適合所有的項目。根據PPP模式在中國的發展和推廣情況，國家也在不斷總結經驗和教訓。根據相關文件指導，適合采用PPP模式的項目應該具有價格調整機制靈活、市場需求長期穩定、項目市場化程度較高和項目投資規模較大等特點。PPP模式的重點是公益項目，即國家基礎設施類及公共服務領域的項目，如軌道交通、機場、城市供水和供暖、醫療和養老服務設施、教育培訓等公共服務項目。雖然現在很多社會資本都在戰略轉型，他們不再只是追求經濟利益，也開始關注企業形象、品牌效應及社會認可度，但投資的根本還是為了盈利。PPP項目不同于傳統項目，傳統建筑項目本身就很復雜，需要處理協調各方面的活動及流程。而公共基礎設施類項目會更加復雜，需要考慮到PPP項目中不同利益相關者的需求和目標。因此，站在社會資本方角度，對PPP項目進行投資評價至關重要。

參考文獻

[1]方俊，王柏峰，田家樂，王超，王琰臨.PPP項目合同主體收益分配博弈模型及實證分析[J].土木工程學報，2018，51（8）：34-35.

[2]焦豪，焦捷，劉瑞明.政府質量、公司治理結構與投資決策─基于世界銀行企業調查數據的經驗研究[J].管理世界，2017（10）：45-46.