基層政府在平安鄉村建設中的治理策略研究

劉林松 羅以恒 王苓

摘 要：黨的十八大指出，要“把平安中國建設置于中國特色社會主義事業發展全局中來謀劃”。作為我國社會治理基本單位的縣、鄉自然是“平安中國”建設的重點和根本——建設“平安中國”首先要建設“平安鄉村”。從政策解讀與背景分析入手，根據“平安鄉村”建設的突出實例歸納一般意義的建設經驗和政策主張特點，汲取成功經驗，克服現存弊病，提出適宜新解，切實提升“平安鄉村”、“平安中國”建設的實效與質量，是該主題理論與實踐研究的當務之要。

關鍵詞：基層政府;平安鄉村;治理策略

基金項目：本文為四川農業大學本科生科研興趣計劃項目“鄉村振興背景下平安鄉村建設現狀與思路研究”（項目編號：2019637）最終成果之一。

1 前言

2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，“要加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系，建設平安鄉村”，點明了“平安鄉村”與“鄉村振興”之間的密切聯系。建設“平安鄉村”既是確保鄉村振興戰略穩步推進的前提條件，也是村民鄉村戰略眾多目標任務中的關鍵環節之一。

從鄉村治理的角度來看，“平安鄉村”建設為基層政府治理和鄉村自治帶來新的挑戰，這一過程有利于推動鄉村治理水平的提高，對我國政治和政府治理有著積極的促進作用，回應了“推動國家治理體系和治理能力現代化”在基層治理尤其是鄉村治理上的要求。

2 基層政府在平安鄉村建設過程中的政策主張

基層政府是推進平安鄉村建設的領頭羊，在此過程中，各地政府因地制宜，在推動本地“平安鄉村”落實過程中創造性地制定一系列政策措施。

2.1 強化正式制度規范的作用

法制與法治兩者缺一不可，法制是法治的前提與基礎;法治是運用法制進行治理的手段。鄉村地區是熟人社會，民眾化解矛盾的主要方式是依靠基于血緣基礎上的人際關系、共同的習俗以及熟人之間的社會輿論等“自發秩序”。這種方式在強調道德規范作用的同時，容易削弱法律法規等正式制度規范在農村的作用空間，進而在很大程度上淡化村民的法治觀念。針對以上可能出現的問題，加強法制宣傳，加強普法的力度，提高運用法治思維解決問題的必要性顯得更加重要。加強法制宣傳，強化法治思維是建設平安鄉村必不可少的重要環節。

基于法制與法治對平安鄉村建設的必要性與重要性，很多基層政府都重視鄉村的法制建設。例如，重慶市秀山土家族苗族自治縣人民政府通過開展“法治宣傳村村行”行動，依托“互聯網”提高普法教育的精確度，健全了基層法律服務體系，收效良好;在新時代“楓橋經驗”的引領下，紹興鄉村根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的指導，開展以黨建為引領、法治為基礎的多元主體共同治理之路，充分發揮相關正式法律制度規范作用。

積極開展各類法制建設活動，貫徹“七五”普法規劃，大力進行普法宣傳，以多樣化的活動吸引民眾了解法律，尊重法律，學習法律，運用法律維護自身合法權益并更好地保障他人的權益不受侵犯，是鄉村治理過程中，推動法治社會建設、強化正式制度規范作用，助力平安鄉村建設的一般邏輯。

2.2 緊抓基層執法隊伍建設

基層的執法人員是維護社會治安的重要主體，執法人員的綜合素質影響社會治安、社會矛盾的解決。就實際情況來看，基層執法人員在人數上處于人員配備緊張，配不應需的狀態。以其中的重要組成部分警察為例，我國警察配備為每萬人十三人，縣級單位平均值為每萬人十人，鄉鎮單位平均值為每萬人1-2人左右。以輔警為代表的基層執法人員雖然數量較為可觀，但由于其缺乏獨立執法權、素質能力相對欠缺，因而其執法能力也難以發揮。在重要性、數量及質量三種矛盾的窘境下，提升執法人員總素質，走“以質取勝”之路是營造和平穩定的社會治安氛圍的重要基礎和必然之舉。

對此，各地政府結合當地實情給出了各自方案，大致有如下舉措：一是重視農村警務隊伍建設，通過“一村一輔警”政策，打通農村治安治理的“最后一公里”。二是堅持準確定位執法人員的治安角色;執法人員應該是甘做宣講法律的“播音員”，勇敢打擊違法犯罪的“別動隊”，善做化解矛盾與糾紛的“和事佬”，樂做聯系、服務農村群眾的“貼心人”[1]。

2.3 構建治安安全網絡體系

在2018年的中央政法工作會議上，“深化智能化建設”第一次被寫進政法工作的“四大建設”內容之中。緊緊圍繞平安建設這一主題，運用大數據等科學技術來不斷提高基層政府在平安建設、平安管理方面的水平，創立創新，突破原有陳舊的社會治理模式是新時代、新形勢下的必然趨勢。

利用大數據分析，建立健全以網絡監控為重點治安防控體系，是鄉村基層政府的普遍做法：如涪陵區運用大數據，形成了全區社會立體化治安防控管理新格局[2]，石龍區通過社會監控網絡，基本實現了社會治安技防視頻化[3]。網絡監控體系以其具有的“全方位”、“多層次”、“可視化”以及“便捷化”的特點而受到青睞，基層政府可以通過其而快速獲得當地的治安整體狀況，因地制宜配置人力物力，進而很大程度上預防或降低社會治安問題的發生，達到提高區域治安水平的效果。總而言之，網絡監控為重點的治安防控體系已經成為很多基層政府在落實平安建設戰略時的必要一環。

2.4 積極開展專項整治活動

在黨和國家的支持下，鄉村社會中民眾生活的各方面已經得到了改善。但在鄉村取得部分成績的同時，一些潛在的問題也開始浮現。以道路問題為中心的交通安全問題、環境安全問題以及食品安全問題等困擾群眾的其他問題成為“平安鄉村”建設過程中不可回避的障礙。其中，道路交通安全問題是當下需要重點突破的問題。近年來，農村道路建設因國家政策的推動和地方政府的支持而取得了很好的成績，但由于農村的地域結構、人口分布結構以及交通道路管理模式不同于城市，具有自身不可忽視的特點，容易在套用城市方案之下造成交通事故多發、事故責任不清等一些問題。

為保障民眾的人身、財產安全，多地政府積極開展專項問題整治活動，提高民眾生活的安全感，助力平安鄉村建設，不乏具有推廣意義的良策。如恩施州按照“政府主導、公安主抓、部門協同、社會聯動、綜合治理”的思路，積極探索交通安全社會化管理機制[4]，有力地改善了當地交通安全地大問題;荊門市采取單獨設置農村大隊，加強農村交警中隊的建設，充實警力，增加警務輔助人員，夯實交通管理基礎[4]，為當地居民安全出行保駕護航。

3 基層政府在平安鄉村建設中面臨的挑戰

各地基層政府在采取措施推動平安鄉村建設的過程中，由于地域差異、社會文化和風俗習慣等各地異質稟賦的存在，難免存在諸多新的挑戰，總結起來主要有以下幾個問題：

3.1 法治精神相對不足

依靠當地民眾間相互建立起來的“約定”，固然可以在一定程度上化解民怨，但過度依賴各類民約則有可能削弱法制在社會中應有的權威與功能，一些鄉村基層領導干部在對這件事的認識上缺乏深刻性與徹底性，在解決問題的過程中往往默認這些“約定”，這就嚴重影響了普法宣傳和法治建設的實際效果，并與建設社會主義法治國家的要求相悖。

3.2 政策宣傳存在偏差

基層政府在宣傳平安鄉村建設的方式上存在理想化問題，未考慮到居民因文化程度不高、社會化程度不夠而難以理解相關政策語言，疏于用“大白話”使基層群眾對此政策深入理解，入腦入心，進而導致村民及部分政府工作人員對平安鄉村建設的認識過于淺顯。不僅如此，在平安鄉村建設的實際過程中，還存在因政府工作人員傳達、協商不到位，引發村民間或村民與政府之間利益分配等問題的矛盾，進一步導致建設平安鄉村的各主體間難以形成合力，影響舉措的實際效果。

3.3 農村交通設施較為薄弱

道路不僅是致富通道，更是建設平安鄉村的設施依托。由于資金和地理條件的限制，很多農村公共交通不發達，人民群眾長久面臨著“出行難”的問題，導致廣大農村“三無車輛”違法上路[5]，極大地擾亂了鄉村的交通秩序、增加了交通管制的難度、滋生了相關地區的安全隱患，不利于平安鄉村建設。

4 基層政府在平安鄉村建設中的建議思考

“平安鄉村”建設的過程不是一蹴而就的，解決面臨的問題和挑戰，繪一幅循序漸進、著眼大局的藍圖，注重實干實效才是應有之舉。通過對相關理論的研究和實證分析，有以下幾條建議：

4.1 將普法作為平安鄉村建設的重中之重

將“七五普法”規劃落到鄉村建設實處，通過普法來樹立鄉村民眾的法治觀，改變鄉村中的落后觀念，讓村民擯棄“德在法上”、“以情為先”的惡風陋俗，而從內心形成尊重法律、規則的思想習慣。當村民可以做到一切以法律規章為準則時，鄉村社會自然會更加和諧和平安。

4.2 適度強化上級部門對基層政府相關工作的指導

考慮到基層工作的復雜性以及基層工作者能力的有限性，為了中央的思想和指示能更好的落實，應當在不越權、不干預基層政府治理的情況下加強對基層政府相關工作的適度指導。通過上級政府向下派遣指導基層平安鄉村建設工作的專員，定期開展對基層工作者的培訓等方式，可以盡量減少上下級間在政策原旨、執行力水平等認知偏差，使基層的平安鄉村建設更加高效務實。

4.3 繼續加強鄉村地區的經濟建設，提升基礎設施水平

基礎設施建設的不足極大地限制了基層平安鄉村的建設，要切實推進此戰略不能忽視對基礎設施欠賬的彌補。上級政府部門可以通過制定相關優惠政策、幫助購買外包服務、設立專項救助資金等方式，有針對性地助推相關基礎設施的完善，為平安鄉村建設提供設施依托。

總的來說，作為鄉村振興戰略指導下的重點任務的“平安鄉村”建設伴隨中國特色社會主義新時代的到來而展開，其困境和挑戰也必將在新時代的背景下予以解決。“平安鄉村”建設絕不僅是“平安”二字如此簡單，它是立體的要求，經濟、社會、文化、政治等各方各面都是平安的依托所在。針對平安鄉村建設中的機遇與挑戰，問題與挫折，各界都應該以整體的視角來看待，政府、居民、社會組織等各鄉村治理主體應該廣泛參與，形成合力。只有著眼于基層治理全局，充分調動各方之力，發揮各類主體的長處優勢，才能使基層的“平安鄉村”建設不斷取得成就。

參考文獻

[1]劉良軍，王勇.農村公安派出所在平安鄉村建設中的角色定位[J].凈月學刊，2015（01）：82-85.

[2]劉康中.涪陵區以”雪亮工程”為引領大力提升平安建設智能化水平[J].重慶行政（公共論壇），2018，19（4）：17-19.

[3]趙軍.平安建設：從基層基礎抓起——“平安石龍”建設的實踐與思考[J].人大建設，2011（06）：26-27.

[4]邵祖峰，徐真品，周進.“美麗鄉村，平安交通”創建現狀與對策——基于湖北孝感、襄陽、十堰等六地的調查分析[J].遼寧警察學院學報，2019，21（03）：80-88.——交通建設

[5]沙玉山，田愛民.民族地區鄉村平安建設中存在的問題與對策——以湖北省恩施土家族苗族自治州為例[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2013，33（06）：55-58.