環境政策實踐的研究回顧與啟示

高 歌

（北京化工大學 經管學院，北京 100029）

環境保護與經濟增長是當今人類共同面臨的課題。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，堅持人與自然和諧共生，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的生態環境保護制度。2019年3月，兩會政府工作報告中提出要改革完善相關制度，協同推動高質量發展與生態環境保護。環境政策是實現綠色發展的制度保障，政策實踐研究是保護生態環境、實現高質量發展的有益途徑。通過文獻回顧，梳理環境政策實施的環境、經濟與社會收益，分析實踐中存在的問題，力圖呈現政策實施效果的全貌，為相關制度優化提供理論和事實依據。

環境政策按照作用機制主要可以分為命令控制型、市場激勵型和自愿型工具，其中命令控制型工具以政府手段進行直接管理，主要包含環境法規和環境技術標準等，以強制性為特點；市場激勵型工具以市場手段調節資源配置，主要包含環境稅、排污權交易和補貼等；自愿型工具鼓勵公民和法人自主參與環保行為，包括環境信息披露和道義勸說等。每種政策工具的作用機理各有側重，在實際中往往根據污染物的屬性和實施目標選擇合適的政策工具。

本文主要內容安排如下：（1）環境政策效果描述，從影響產業轉移、綠化企業經濟和推進綠色技術創新等方面對環境政策的經濟和減排收益進行梳理；（2）環境政策工具比較，對比分析各種政策工具的實施效果，包括市場激勵與命令控制、環境稅與排污權交易以及協同減排的收益；（3）環境政策實施的影響力，部分觀點認為政策效果顯著且越嚴越好，而考慮到地區差異等因素，也有研究證明政策實踐未能實現預期效果。最后，根據上述研究內容，總結環境政策工具在實踐中的改進思路，為政策優化提供依據，并對后續研究作出展望。

一、環境政策實踐的效果回顧

環境政策效果因區域而異，基本與中國區域經濟梯度相符合，呈現出自東向西依次遞減的空間格局。[1]

（一）影響產業轉移

由于區域間環境政策效果存在差異，企業會自動產生逐利行為，向環境標準較低的地區轉移，因此中西部地區具備明顯的比較優勢，環境政策的產業結構空間效應使得污染密集型產業從東部地區遷出，實現了污染產業自東向西的空間替代。[2]中西部地區希望承接東部地區的產業進行發展，傾向于采取寬松的環境政策，吸引沿海地區污染產業轉移。[3]新建制造業企業亦是如此，污染型企業傾向于選擇環境約束較為寬松的地址，這種趨利行為在東部地區內部以及東部和中西部地區之間都十分顯著，在中西部地區內部則沒有顯著的表現。[4]企業從環境政策管制嚴格的大城市向管制較為寬松的地方城市轉移，這一趨勢在中國仍將持續一段時間。[5]因此，環境政策需要按照不同區域的經濟特點和企業盈利水平因地制宜，采取區域差別化的措施。

環境政策的地區異質性和污染企業外遷均與地方政府的執政能力高度相關，如果降低環境政策標準，則會導致流入該地區的高耗能產業顯著增加。[6]不僅是本國企業，寬松的政策環境也有利于吸引更多的外商直接投資，為追求當地經濟發展目標，地方政府確實存在降低環境標準的動機。[7]反之，產業轉移也會導致當地環境規制強度的下降，在腐敗程度較高的地區這一效應可能更加明顯；如果產業轉移發生在一個政府高度廉潔的地區則會導致更嚴格的環境規制。[8]各地區的經濟發達程度和貿易成本也會影響政府的環境決策，隨著地區間貿易日趨自由化，地區間經濟發達程度與環境政策嚴格程度正相關，省際之間的環境政策日趨差異化，呈現出“俱樂部”效應。[9]建議在地方政府考核機制中充分納入生態環境因素的考量，將環境與經濟平衡發展的政策理念落實到實踐層面。

（二）綠化企業經濟

環境政策的落實在于規范企業行為，使之符合綠色發展的要求。以發電行業為例，可再生能源能源政策有效激勵了清潔技術的使用，清潔發電企業的發電量提高了8%、全要素生產率提高了10%，且政策實施效果逐年遞增，如果有補貼，政策效應會更好，并且這些企業研發投入也更多。[10]激勵型政策工具也能產生類似的效果。

1.環境稅的實施效果

環境規制能夠使中國省域綠色全要素生產率年均提高1.06%，如果考慮2-5年的時滯，該指標至少增長8.47%，差別化的排污費征收標準效果更顯著。[11]環境規制的效果還取決于政策強度，以高污染行業的化學需氧量（COD）排放為例，企業之間平均治理成本差別比較大，因此排污費收費標準應當提高，否則幾乎不具有激勵減排的功能。[12]

除環境稅征收強度之外，異質性也是政策實踐中常見的問題。有學者研究了對環境政策比較敏感的重污染企業，發現環境稅與企業競爭力之間正相關，且存在分位數異質性，富有競爭力的企業更有實力進行技術創新并能夠在市場競爭中勝出。[13]建議對重污染企業征收環境稅時應考慮企業競爭力的分位數異質性，采取針對性措施，激勵企業進行技術創新和清潔生產。

2.排污權交易的實施效果

排污權交易機制能夠有效實現環境政策的經濟效益和環境效益。例如，全面推行二氧化硫排污權交易政策，全國工業總產值的增長速度有可能提升1 倍，污染排放將下降近5 成。[14]對于降低工業二氧化硫排放強度，排污權交易制度試點同樣具有顯著作用，應確立排污許可證的法律地位，為各試點地區實施排污權交易提供技術指導，完善排放量監測和核定體系。[15]具體到微觀層面，排污權交易在重污染行業與中心城區更具減排效果，建議為非市轄區的污染企業提供參與排污權交易的機會。[16]可見，排污權交易的經濟和減排效果比較顯著，有必要持續推進該項制度，使之惠及更多層面的企業和地區。

（三）環境政策推動綠色技術創新

綠色技術創新是企業發展的重要驅動，是經濟發展方式轉變的引擎，也是生態環境保護的實現途徑。環境政策有助于推動綠色產品生產和工藝創新，其中地方政府質量和環境政策同等重要。[17]政府實施環境政策激勵時，考慮到1年的滯后時間，工業污染治理投資每增加1%，企業節能減排的技術創新增加6.45%。[18]也有研究運用我國1995-2016年省際面板數據證實，環境政策對綠色技術創新產出的影響呈現U 型關系，且滯后效應顯著。[19]同時，各種環境政策工具協同減排效果會更好，實踐效果也存在空間異質性。

1.環境政策工具有助于綠色技術創新

命令控制和激勵型政策均有助于綠色技術創新，兩者作用機理相異：有效執行的命令型工具能夠誘發創新含量更高的發明專利，而激勵型工具有助于節能減排技術創新，同時還能夠激發其它的技術創新涌現出來。[20]環境稅促使企業有更大的動機去改進減排技術，更利于企業的綠色技術創新。[21]尤其是較高的環境稅能夠激勵企業采用環境創新技術，如果環境稅較低，則較低的機會成本難以約束企業行為，建議在時機成熟時出臺強度較高的環境稅，促使企業主動選擇環境創新技術。[22]

2.協同減排有助于綠色技術創新

完善的環境政策組合有助于促進企業的綠色技術創新，產生積極的環境和經濟影響。為更充分地發揮政策效果，實現政策工具的溢出效應，可以進行協同減排，在技術溢出效應較高時，采取排污稅和補貼的組合工具，而當技術溢出效應較低時，采用排污稅和研發稅的組合工具。[23]當清潔技術研發補貼與排污權交易相結合時，排污權交易能夠充分提高工業二氧化硫的清潔技術創新水平。[24]

3.環境政策引發綠色技術創新的空間異質性

環境政策對綠色技術創新的影響因區域而異：在東部地區，市場激勵型和自愿型政策的效果顯著為正，而命令控制型政策效果不顯著；在中西部地區，市場激勵型和自愿型政策的效果不明顯，而命令控制型政策效果為負。[25]對排污費制度的政策效應研究支持這一結論，即地區經濟越發達，排污費對制造業綠色技術創新的驅動效應越明顯。建議政府根據經濟發展水平靈活調整排污費，對于經濟欠發達的省域，可以給予政策傾斜，協同推進金融與研發等優惠政策。[26]三種主要環境政策工具對企業研發投入的影響也不一致，在東部地區自愿性政策效果顯著，而在內陸地區激勵手段則是首選。[27]

環境政策效果不僅自東向西呈現梯度差異，也會受到企業具體地理位置的影響。對于分別處于中心和偏遠地區的企業，環境規制強度對企業創新投入的促進程度就逐步減弱。[28]整體而言，環境政策工具的影響力度和區域經濟的梯度存在緊密聯系，政府宜制定差異化的環境政策，進一步擴展和細分政策工具的種類，與當地經濟發展水平和生態環境特征相匹配，可以通過政府補貼等方式給予中西部和偏遠地區更多的財政優惠與研發支持，擴大市場需求，幫助這些地區進行綠色技術創新。

二、環境政策工具效果比較

主要環境政策工具的實施效果各有特點，通常市場激勵型工具優于命令控制型工具。因為，激勵型政策短期內能夠推動更多低成本的減排，長遠看能夠為企業提供尋求新技術的激勵，理論上還可以減少監管體系中信息收集的成本，當然，激勵型政策也存在包括監測和執法等方面的問題。[29]實踐中，我國環境政策工具使用比例中大部分是命令控制型（61.438%），其次是市場激勵型（33.987%）和自愿型政策工具（4.575%）。[30]具體到某個領域，比如以海洋環境保護政策為樣本進行量化分析，結果表明命令控制型政策過溢，激勵型政策使用傾向較低，鼓勵參與型政策中信息公開過溢而公眾參與不足。[31]下文對比各種政策工具的環境和經濟收益，闡述激勵政策和命令控制各自的效果。

（一）市場激勵與命令控制的效果比較

在北京市PM2.5 的治理中，市場激勵型政策效果最好，主要原因在于企業作為利益相關者，可以根據自身排污成本和收益選擇生產技術和排污量。[32]宏觀經濟層面，市場激勵型政策如排放稅有助于實現經濟增長，而總量控制有助于保持經濟穩定。[33]對于區域工業綠色全要素生產率的激勵效應，市場型工具的功能好于命令控制型工具，其中排污收費制度具有積極的正向效應。[34]對于企業績效而言，命令控制型的“三同時”制度會產生顯著的負影響，排污收費制度能夠產生正向影響，初始權無償分配的可交易排污許可證更有利于企業績效的提高。[35]因此，為更好地實現環境政策效果，建議為激勵型政策工具提供完善的市場機制，為命令控制型政策工具設計健全的監管機制，各種治理政策工具協同減排。

（二）環境稅與排污權交易的效果比較

如果將研究的時間維度延長，就會發現政策工具效果因經濟發展階段而異：在經濟發展的初期，側重價格管理的庇古稅效果更明顯；當經濟持續發展到一定階段，特別是跨越環境庫茲涅茨曲線的拐點之后，側重數量管理的排污交易權將更有利于減排，這種政策實踐效果還會伴隨經濟增長而趨于強化。[36]可見環境政策不僅需要因地制宜，也需要因時制宜，符合經濟發展階段的特征與要求。

（三）協同減排的效果

排放稅與補貼相結合、命令控制與市場激勵相結合以及其它政策工具組合方式均會有助于實現環境政策的效果。通過構建政府間減排演化博弈模型可以發現，實施協同減排時，如果協同收益大于交易成本就可以提高減排意愿。[37]如前所述，環境政策將導致污染產業跨區轉移，而中國各地區之間經濟發展水平差距明顯，跨區域協同減排難度較大，需要探索跨區域協同減排的合作與創新機制。[38]協同減排已成為共識，部門之間、地區之間深化合作的具體細節以及協同效應的效果評價等問題仍需要真正落實。

三、環境政策強度與實踐

環境政策的嚴格程度會影響政策效果，包括執行力度和環境稅率等因素。多數研究認同環境政策的嚴格程度會正向影響政策效果，然而環境政策也會出現效果不明顯甚至為負的情況，當具體到特定領域時還會出現U 型關系，比如環境政策強度與產業轉移之間就呈現U 型特征。[39]

（一）環境政策強度與減排效果正相關

研究證實，同時將資源稅率和排污費率提高20%，能夠有效地實現節能減排，對就業和居民收入的負面沖擊也不大。[40]地方政府在環境政策實踐中發揮著不容忽視的作用，提高政策執行力度和環境稅率有助于企業減排，倘若監管機制不夠健全，即使提高環境稅率，污染企業也不會全部采取減排策略。[41]地方政府在環境稅費征收力度的選擇上存在明顯的策略模仿，而污染外溢效應會使地方產生放寬征管的動機，為此可以加強地區環境監管，如建立外溢性污染物排放檢測共享數據庫。[42]環境政策的效果實現需要地方政府執政能力的配合，充分發揮地區間的政策聯動效應。

（二）環境政策未實現預期效果

部分研究由于選取特定的代理變量等因素，結果顯示環境政策沒有實現預期效果。考慮環境政策與化石能源消耗的關系，由于環保投資增速低于工業化速度，大部分省份仍處在節能悖論時期，環境政策沒有能夠推進產業結構優化。[43]對于提高工業環境生產效率，排污收費制度的效果屬于一般。[44]提升環境稅稅負對主要污染物的影響具有異質性，其中對工業二氧化硫、氮氧化物和工業氨氮存在抑制作用，而對于工業化學需氧量則形成反向“負激勵”。[45]因此，建議強化環境政策執行力，提高部分污染物的環境稅征收標準，對節能減排技術給予財政補貼或政策傾斜。同時，環境稅需要和命令控制政策工具配合使用，因地制宜，完善制度創新，保證環境政策落實。

四、結論與啟示

環境政策實踐在節能減排、污染控制、產業升級和綠色技術創新等方面均已產生一定程度的環境和經濟效益。從實踐來看，激勵政策效果普遍優于命令控制，然而也需要結合具體的經濟發展階段、地區經濟現狀和污染物特征等采取針對性措施。環境政策的制定應當考慮區域和企業的異質性、污染產業的跨區轉移、地方政府監管力度以及各種政策工具的協同作用等問題。歸納起來，可以從以下方面進行完善。

（一）地方政府監管機制

地方政府監管力度和環境政策強度同等重要。環境政策的實踐需要政府特別是地方政府恪盡職守，有效的環境監管和嚴格的環境執法是必備條件，提高執政效率也可以在一定程度上緩解政策效果的時滯問題。強化地方政府監管機制，包括重新構建官員考核體系中的環境指標與權重系數、落實目標責任制、加強監察執法力度以及建立環境保護問責制等措施。為培養地方政府的契約精神，不僅要進一步嚴格規定約束性指標的獎懲措施，也應關注政策的執行和落實，制定環境政策推進時間表，實時監管相關部門的實踐情況，建立和完善環境政策從設計、實施、評估到反饋的完整機制。

（二）環境政策協調機制

不同環境政策工具的適用范圍具有專門性，為實現每種政策工具的功能，環境政策協同減排需要進一步細化，針對不同的污染物采取環境稅、排污交易和減排補貼等組合方式，激發企業的減排動機，充分發揮各種政策工具的優勢。實踐中，環境政策宜設定多重目標，根據各種政策工具的設計特征、執行力度以及應用情境等進行政策工具組合，平衡經濟增長與環境污染的關系。環境政策工具的協同主要體現于不同政策目標的兼容，不同經濟發達程度的地區之間的協調，以及不同政策工具之間的配合。科學的環境政策工具協同不是各種政策工具之間的簡單搭配和組合，而是在深入了解具體實踐之后的有的放矢。

（三）配套政策支撐機制

為更好地實現環境政策的效果，需要其它政策的配套支撐。實踐中，存在環境政策與其它經濟政策脫節的現象。在減排方面，環境政策在減排中會出現“負激勵”，若使環境政策工具的影響力度與當地經濟發展水平和生態環境相適應，需要配套政策聯合發力，給予中西部和偏遠地區更多的財政優惠與資金支持，助力其實現綠色發展。在環境技術創新方面，應注重綠色技術的市場價值轉化，將環境政策和科技創新政策相結合，體現綠色技術創新的經濟和社會價值。環境政策實踐是一個復雜的系統工程，多方合力有助于實現共同的目標。

上述分析對后續研究的啟示為：（1）大量研究證實，差異化的環境政策能夠有效減緩污染企業跨區轉移的現象，協調區域經濟發展。因此，如何選取符合實際的環境政策強度，設計針對不同污染程度企業和地區的環境政策指標，弱化企業的遵循成本，其中的機理、標準和模式等需要深入研究。（2）各種環境政策工具之間存在效果差異。盡管多數研究結果揭示，激勵型工具效果優于命令控制型，然而總量控制等手段也能發揮減排作用。環境稅、專項補貼和排污許可證交易之間也存在類似的問題，選擇哪一種政策工具，需要依據真實的企業污染狀況和經濟發展階段，當然也可以優化組合。因此，設計合理的制度以更好地實現激勵相容，深度挖掘環境政策內部結構運作機制以及政策工具之間的協調搭配也需要持續關注。（3）隨著社會和經濟發展日益多元化，環境政策也需要多樣化設計，自愿參與或勸說鼓勵工具在環境政策體系中的作用會更為積極，這方面的研究有必要得到豐富和深化。