環境行政公益訴訟的邏輯、功能與限度

肖妮娜

（廣西大學 法學院，廣西 南寧 530004）

一、引言：風險社會下的環境治理

20世紀五六十年代，環境問題帶來的市民運動成為社會運動的主流，反核與倡導環境保護成為公眾的主要訴求，1986年發生的切爾諾貝利核電站泄漏事故，造成了地區性災難，給歐洲人們留下了極大的恐懼。①參見永井清彥「解説」ウルリヒ·ベック『危険社會』東廉監訳〔二期出版、1988年〕8-17 頁，轉引自王貴松：《風險社會與作為學習過程的法——讀貝克的＜風險社會＞》，《交大法學》2013年第4 期。在此背景下，以貝克和吉登斯為代表的一些社會學者開始關注和反思工業化與技術進步可能帶來的社會風險問題，如何應對工業化和現代化帶來的環境污染、食品安全、勞工權益等不確定的風險，即成為現代社會發展中難以繞開的主題。[1]其中，環境治理問題則成為風險治理的主要內容，各國交織出現的生態危機也促使政府開始轉變職能，由以推動和促進經濟增長為主的傳統發展觀，轉為兼顧社會風險的控制、生態環境維護、非經濟性社會公共利益以及弱勢群體權益的保護的新發展觀。[2]在我國，由生態資源破壞和環境污染問題所引發的公共事件頻發，以康菲石油渤海灣污染案②2011年6月，美國康菲石油和中海油合作開發的蓬萊19-3 油田發生溢油事故，漏油污染面積達5500 平方公里，事故發生后，康菲公司及其合作方簽訂了賠償補償協議，但是，山東部分漁民因處于“索賠盲區”委托律師又提起了訴訟要求康菲公司繼續賠償。參見蔡先鳳：《“康菲溢油案”首啟環境公益訴訟的法律焦點問題解析》，《環境保護》2016年Z1 期；李想、李豪：《康菲溢油案一審宣判原告獲賠 168 萬元》，《法制日報》2015年 10月 31日，第8 版。、祁連山系列環境污染案③祁連山系列環境污染案是指近年來在祁連山保護區內，因為違規審批、未批先建，導致局部生態環境遭到嚴重破壞的系列案件。2017年1月至10月，甘肅省檢察機關經審查，共批準逮捕祁連山破壞環境資源犯罪案件8 件16 人；建議行政執法機關移送破壞環境資源犯罪案件23 件30 人，監督公安機關立案偵查破壞環境資源犯罪案件14 件15 人。參見徐日丹：《最高檢派員督導甘肅祁連山系列環境污染案》，《監察日報》2017年 11月 21日，第1 版。等為代表的一系列大案要案都將環境治理問題推向了社會輿論的中心，而環境問題本身所具有的多樣性、系統性、復雜性等特點，都使得作為環境治理中心的環境行政部門承受了空前的壓力，其既要面對現有監管手段無力和監管資源緊張的難題，還要面對地方政府以保障經濟發展為由所提出的各種無理要求。所以，作為環境治理首要主體的環境行政部門，只能在環境壓力和經濟發展的壓力的夾縫中踟躕前行，這樣的尷尬境地導致了環保部門既是生態環境的守護者，也可能在地方政府的政治壓力下成為環境污染的幫兇。今年年初，生態環境部在檢查中就發現了臨汾市6 個國控空氣自動監測站部分監測數據異常的情況，事后查明為臨汾市環保局原局長張文清授意局辦公室主任張燁和監測站聘用人員張永鵬，組織指使人員通過堵塞采樣頭、向監測設備灑水等方式，對國控空氣自動監測站實施干擾，導致監測數據嚴重失真。[3]由此，可以看出當前我國的環境監管機制還存在著不少的漏洞和盲區，需要反思的不僅僅是如何解決污染個案的問題，而是如何完善環境治理體制的問題，尤其是如何監督環境行政部門積極作為的問題。各地環保部門不斷出現的包庇和縱容污染的現象，表明其已經存在了嚴重自我規制失靈的問題，必須引入外部監督和制衡機制來恢復失范的權力運行方式，以防止環境公共利益成為經濟發展的工具和犧牲品，促進整個社會生態文明建設的發展。在此前提下，由檢察機關所提起的環境公益訴訟即成為未來環境治理的一個可能途徑，值得我們認真研究。

二、環境行政公益訴訟的法治邏輯

（一）從單中心到多中心的環境治理格局

環境治理是現代國家治理的重要組成部分，任何國家的發展都離不開良好的環境質量和豐富的生態資源的支撐[4]，而我國經濟社會發展恰好面臨著環境資源被嚴重破壞的現實難題，根據生態環境部發布的數據顯示，2017年全國338 個地級及以上的城市中，環境空氣質量達標的僅占29%，全國2591 個縣域中，生態環境治理在“良”以下的占比58%[5]，環境治理形式極其嚴峻。對此，黨和政府高度重視環境治理工作，十八大報告就明確指出，“要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”，十九大報告又進一步強調要加快生態文明體制改革，提出了“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，“實行最嚴格的生態環境保護制度”，以及“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”等主張，再次明確了環境治理的重要地位和未來環境治理的基本方向。

從十九大報告提出的環境治理體系內容來看，未來的環境治理工作將由政府、企業、社會組織和公眾共同參與，當然，需要注意的是，此處“政府”應該做擴大理解，不僅包括行政機關，還要包括與之相關的行使公權力的諸多主體，如提起環境公益訴訟的檢察機關，審理環境案件的審判機關，以及履行監察監督職責的紀檢監察機關等。而之所以要將以上主體都納入環境治理體系，主要是為了解決以往環境行政單中心模式下環保部門獨立性和權威性不足，容易被地方經濟發展這一所謂“大局”目標吸附，從而出現嚴重的角色錯位，使環境利益和生態利益成為地方發展的犧牲品。[6]當生態環境淪為了經濟社會發展的工具，而非發展目標時，就會帶來嚴重的環境秩序失衡的問題，而構建多元主體共同參與的環境治理體系正是為了從根本上解決單中心治理模式下利益代表性不足的問題，在政治多元主義的理論中，非政府主體（企業、社會組織和公民）加入環境治理過程，將加強公私主體之間的聯系和互動，優化環境治理責任分擔形式，使得更多的社會力量能溝通助力于環境問題的解決。對此，有國外學者就認為社會環境治理是非政府主體為彌補政府在環境治理方面的不足，從而對環境進行的自發自律性的治理行為[7]，多元主體的互動性的提升將有助于培育新的環境治理形式[8]。當然，參與性和互動性的提升并非一定會帶來環境治理績效的提升，但無論如何，提高我國環境治理過程的民主性，促進多元主體的協力與合作，仍然是環境治理的重要方向。

（二）從私益到公益的行政訴訟制度

從各國行政訴訟制度產生和發展的歷程來看，設置行政訴訟的初衷并不完全是出于保障公民私權的目的，而首先是出于其所擁有的維護客觀法秩序之價值，正如有學者指出的那樣，“行政訴訟肇始于客觀之訴，即最初目的主要不在于保護行政相對人的權益，而在于監督和維護行政機關依法行政，這在大陸法系與英美法系國家都是如此”。[9]例如，在有“行政法母國”之稱的法國，行政法院的建立就在于避免普通法院對行政體系的干擾[10]，以保障行政權的有序、充分行使。不僅在大陸法系，在英國，司法審查制度誕生之初的主要目的也是為了控制行政權在議會立法授權范圍內行使。[11]總之，各國行政訴訟制度設置的初始目的基本為權力之間的監督與制衡，對個人利益的保護只是其附帶價值，但隨著行政訴訟案件增多，各國法院的主要精力轉向了對私益的保護，當然，在加強公民個人權利保護的同時，不應忽視對公共利益的關注，以及行政訴訟所的權力制衡功能。

與域外行政訴訟制度的發展略有不同，我國行政訴訟制度在建立之初，就確立了權利保護與權力制約的雙重目的，《行政訴訟法》修改前后都規定了“保護公民、法人和其他組織的合法權益”和“監督行政機關依法行使行政職權”兩項基本目的。但在實踐中，無論是學界還是實務界，對行政訴訟權利保障之功能關注較多，甚至不少學者還提出了行政訴訟目的單元論的看法，即主張行政訴訟的唯一目的就是保護行政相對人之合法權益[12]，并認為多元的立法目的會失去對各項目的主次之分，反而使得立法目的的設定缺乏針對性，還有學者認為“由于法規之維持與權利之保護不易以獨立之目的并存，因此，即使欲并存兩者于同一制度，亦必須有主從之別，并使訴訟制度產生不同之結構及要求”。[13]由此可以看出，私益保護目的在當前行政訴訟制度運行中具有核心地位，受此影響，在2017年《行政訴訟法》再次修改之前①2017年6月27日，全國人大常委會第二十八次會議通過了關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，在第二十五條增加了第三款關于“行政公益訴訟”的規定。，我國行政訴訟制度之構建中也存在原告資格限制嚴格和受案范圍較窄的問題，使得環境公益訴訟等保障公共利益的訴訟請求難以被制度所保護。所以，在當前我國已經邁入風險社會的情況下，為了解決環境、國土資源、國有資產等公共問題，司法機關在重視公民私益保護的同時，有必要更新傳統單一化的立法目的和理念，為公共利益的保護打開通道，以適應現代社會對行政訴訟制度的功能需求。

三、環境行政公益訴訟的功能定位

（一）監督環境行政部門權力行使

環境行政具有明顯的風險行政特征，這既體現在其處理的行政事務為非常典型的現代公共問題，也反映在其權力行使過程的科技化、復雜化和系統化，同時，環境行政在環境治理過程中的重要性不容忽視，環境行政部門的監管失靈或者權力濫用就會對生態環境產生不可逆的損害和破壞。政府基于科學不確定性的風險行政，如轉基因生物安全、氣候變化等方面的決策，以及基于科學確定性的風險行政，如核泄漏、PX 等化學品污染等方面的決策，都是典型的現代環境行政內容，當然，除此之外，環境行政還涉及到傳統的消極行政和給付行政，如在修復受損的生態環境、治理被污染的河流等過程中，即涉及到公權力不為不法行為和解決環境損害的義務，而為受污染者提供經濟補償、進行環評、頒發許可證等方式則為積極的給付行政。[14]環境行政的形式和內容雖有不同，但是，環境行政部門濫用職權、失職或者瀆職所造成的危害后果是同等嚴重的，即使在給付行政行為中，環保部門的權力濫用也會造成本應得到救濟的權利未得到解決，或者本應避免的損害不能得到避免的問題。故而，對環境行政部門的公權力行使過程進行有效監督是非常必要，只有通過外部監督力量的加強，才能避免環境監管的失靈，矯正環境監管的問題，提升生態環境保護效益。

從當前的監督體系來看，能夠對環境行政部門產生監督和制約作用的公權力主體有權力機關的監督、內部監督、監察部門的監督、檢察機關的法律監督以及審判機關通過行政訴訟的個案監督。總體而言，對環境行政部門的監督同對其他行政權的監督一樣，方式和手段都是多種多樣的，但是其基本處于“一種未經整合的狀態”[15]，各類監督手段既未能有效組織、形成體系，亦未能在各自領域產出監督的實效，所以，導致對環境行政的監督長期停留在消極被動的事后監管上，只有等污染爆發和事故形成之后，相關主體才會有效行動起來。所以，如何盤活現有的外部監督資源，成為監督環境行政部門全力行使的主要任務。具體而言，人大監督因其精力有限以及開會時間的限制，無法對環境行政部門進行長時間的專門監督，而監察機關的監督形式主要是針對公職人員的監督，重點是對行使公權力的公職人員廉潔性的監督，而不能對整個環保部門的權力行使行為進行監督。所以，在制度化了的權力監督體系內，檢察機關和審判機關的監督反而成為了能夠常態運用的主要監督手段，就檢察機關而言，作為國家的法律監督機關，其對環境行政部門行政權的監督是法律監督的應有之義，但以往檢察機關并無直接的法律授權，無法以提起公益訴訟的方式展開監督。而審判機關雖一直有受理對環保部門行政訴訟的權力，但是，礙于行政訴訟制度中對原告資格的限制，進入訴訟過程的環境訴訟就是普通的私益訴訟，無法體現公共利益，也無法在更大范圍內矯正環保部門權力的濫用和監管的失靈。故而，直到中央決定開展環境公益訴訟試點和相關制度確立之后，監察機關和審判機關其在此領域權力監督功能才被真正地激活，并由此帶來了檢察制度和行政訴訟制度的進一步發展和完善，下文將分別進行論述。

（二）激活檢察機關的法律監督功能

根據我國憲法規定，“人民檢察院是國家的法律監督機關”，享有廣泛的監督職能，同時，作為公共利益的代表，檢察機關還要擔當起保護各種利益包括國家利益、集體利益的任務，可見，法律監督職責與維護公共利益職責在性質上是一致的，其共同統一于我國的檢察制度之中。[16]在我國檢察實踐中，提起公訴是檢察機關履行法律監督職責的主要方式，但是公訴的手段只能解決已經涉及到犯罪的案件，對于現實生活中大量存在的行政違法行為，檢察機關目前還尚無相應的監督權力和手段，雖然其在履職過程中發現特定問題也可以向涉案單位、行業主管部門提出檢察建議，但是檢察建議的剛性和效果都相對較差，這就導致了監察機關的法律監督職能在實際上主要體現為偵查、批捕、審查起訴以及訴訟監督等具體監督職權，憲法上賦予其的廣泛的法律監督職能則因相關制度的缺失而無從實現。所以，在實際生活中，人們往往將檢察機關作為了刑事司法機關，并將“公檢法”一起置于了社會控制和秩序維護的職能范疇之中，反而忽視了其原有的法律監督機關的憲法定位。對此，很早就有學者提出應當在理念上“將檢察機關的功能由單一的社會控制調整為以權力制衡為主、兼顧社會控制”[17]，通過加強其對公權力行使過程尤其是行政權行使過程的監督，實現權力的制衡和公共利益的維護，并且有不少學者已經對檢察機關提起行政公訴制度進行系統研究，認為檢察機關提起行政訴訟制度，可以加強對行政行為的監督，完善對行政行為的司法審查，從而實現行政訴訟制度和檢察制度在權力監督功能上整合，促進對行政權行使的有效監督。[16]

作為行政公訴制度的破冰之舉，檢察機關提起環境行政公益訴訟，可強化對行政違法行為的監督，促進行政機關依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。從環境公益訴訟的制度發展與演進過程來看，在社會各界的呼吁之下，全國人大常委會做出了授權檢察機關在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域開展公益訴訟試點的決定，并明確對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟為試點工作的重點①參見2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。。這一特別授權事實上豐富了檢察機關進行法律監督的方式和手段，加強了司法機關對行政權的監督和制約，有利于政府依法行政和積極履責，從而解決了在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為得不到有效監督，公共利益得不到有效維護的情況。[18]

（三）完善行政訴訟制度架構

長期以來，我國行政訴訟制度多注重對私人權益之保護，在公共利益維護的制度設計上則略顯不足，行政訴訟原告資格限制過嚴，訴因和訴訟范圍也設置較窄，從而導致司法機關在此類案件的審查上始終處于非常克制和謹慎的狀態，對環境行政部門的監督也力不從心。但是，隨著當前環境領域、國土資源領域和國有資產保護領域的問題頻發，司法機關有權力也有義務加入環境治理的過程中來，以往消極被動的狀態已經不能適應社會對其履責行為的需求，加之，中央對于環境公益訴訟改革的重視和支持，環境行政公益訴訟制度的構建已經成為當下行政訴訟制度完善與發展的重要內容。

從性質來看，行政公益訴訟是典型的客觀訴訟，其與普通的私益訴訟案件有很大不同，也因此會在諸多領域實現對環境訴訟制度架構的完善。首先，從訴訟主體的角度來看，傳統行政訴訟以“法律上的利害關系”為中心，規定只有行政相對人或法律利害關系人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，具有可訴之利益，才有具備提起行政訴訟的原告主體資格。在環境公益訴訟中，法院事實上已經擺脫了以“法律上的利害關系”作為原告是否適格的判斷標準，允許無直接利害關系人對環境行政部門侵害公共利益或者不作為的行為提起行政訴訟。而從世界范圍來看，原告資格的擴展也是當代行政訴訟發展的重要趨勢，只有放松起訴主體的限制，才會使更多的行政爭議獲得訴諸司法解決的機會[19]，“倘若限制公民只有在權利受到侵害時才能起訴，不僅會混淆公法關系和私法關系的性質，還會過分束縛法院對公共機構違法行為的監督”[20]，不利于訴訟制度功能的實現。

其次，從受案范圍的角度來看，我國《行政訴訟法》第十二條所確立的能夠為人民法院所受理的訴訟內容基本限制在行政相對人認為侵犯了自己合法權益的行政行為，而對于受害人為不特定多數、涉及公共利益的行為則很難被法院接受和認可。另外，傳統行政訴訟針對的都是已經發生了的違法事實和違法損害，而鑒于生態環境領域破壞的不可逆性以及高修復成本，環境公益訴訟不僅要包含已經發生的損害，還要將行政機關的違法行為可能對環境公益造成的潛在損害也納入其中，由此，當前被嚴格限制在具體的、非國家性的、私益的，且已經對直接利害關系人權益產生了現實損害的受案范圍，已經與當代訴訟制度的發展格格不入，正如有學者所言，“衡量一國訴訟制度是否科學，一個重要的方面就是看它能否將具有訴的利益的案件都有效地納入司法保障的視野”[21]，如果我們將環境公益拒之門外，就意味著我們對社會公共利益所遭遇的危險和損失熟視無睹，這顯然不應是現代行政訴訟制度的選擇和追求。所以，檢察機關提起環境公益訴訟的試點和改革，事實上為我國行政訴訟制度受案范圍的擴張提供了制度途徑，使得影響國家和社會發展大局的公共利益能夠被作為訴的標的進入到訴訟過程中，而這一改革也正回應了韋德所提出的重要主張，即“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，防止政府內部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為”，而擴大公共利益的保護范圍，則毫無疑問地成為了現代行政訴訟制度發展的內在規律和永恒追求。

四、環境行政公益訴訟的適用限度

隨著環境公益訴訟試點改革的推進，司法機關正在積極地推動環境公益訴訟，從檢察機關披露的數據來看，經過一年多的試點，檢察機關共發現公益案件線索數2982 件，其中生態環境和資源保護領域的案件為2221 件；提起訴訟42 件，其中提起行政公益訴訟案件28 件。①參見2016年11月5日，最高人民檢察院曹建明檢察長第十二屆全國人大常委會第二十四次會議《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。這些數據表明我國環境公益訴訟試點事實上已經在各方力量的支持和推動之下，取得了較好的開局和實踐效果，但我們仍需理性和謹慎，因為改革的成效在很大程度上來自于外部力量的支持，尤其是試點地區黨委和政府的協調和督促，沒有這些非制度因素的介入，公益訴訟試點的推進也依然會步履維艱。此外，我們還需要認識到一個本原性的問題，即司法機關對于環境行政公益訴訟案件的介入集中體現在審理程序中，審理程序設置的合理與否直接決定著司法權實施的效果。[22]司法機關在環境公益訴訟中到底應當承擔怎樣的角色，以及其應當在多大程度上介入到環境行政過程之中？

我們必須要承認的是不管現在還是未來，行政機關依然是不可替代的環境治理主體，“行政，依其性質及作用，最適于防治危險”[23]，只有行政機關才能站在環境公益保護的前端，在復雜的狀況中找出效益最高的行動計劃，以應對和避免生態環境風險的發生。所以，在環境行政部門和司法機關的關系上，雖然司法機關應當不斷加強對行政部門的監督，但也必須承認和尊重其在環境治理中的優先地位，如果相關爭議和問題能夠在行政部門的權限范圍之內解決，司法機關就不宜參與其中，只有當行政機關錯誤履行其職權或者不履行其法定職責時，司法機關才有權介入和監督。[24]此外，與環境行政相比，環境公益訴訟制度還存在很多自身難以解決的問題，如專業性不足的問題，無法對環境治理領域的專業問題作出事實判斷，即使在環境公益訴訟非常發達的英美等國，因相關專家及服務的缺乏導致的環境糾紛懸而未決，或者只能部分解決的情況也十分普遍[25]；再如環境公益訴訟過程中所產生的高昂鑒定費用和訴訟費用問題，成為了環境行政公益訴訟要常態化開展的現實阻礙；最后，從環境公益訴訟的實際效果來看，判決的效力只能局限在特定地區的個案之中，無法對全國的生態保護產生普遍的示范作用，而較長的訴訟周期也事實上不利于相關問題的快速解決。

所以，司法機關開展環境公益訴訟必須設好介入行政權的限度，在程序設計中實現對行政權優勢和專業的尊重，其中，訴前程序和審查標準是把握限度的主要途徑：

從訴前程序來看，作為行政公益訴訟的前置程序，檢察機關通過發出檢察建議的方式事實起到了督促行政機關盡快履職的效果，如果行政機關能夠及時糾正違法行為，訴訟目的其實已經實現，此時司法機關已經沒有了要進行公益訴訟的必要，可徑直尊重行政自制的結果，讓環境行政部門自行解決問題。從試點成效來看，截至2016年9月，在2355 件行政公益訴訟案件線索中，辦理訴前程序的有1591 件，占到了案件線索數的67.56%，而最后提起行政公益訴訟的案件只有28 件①參見2016年11月5日，最高人民檢察院曹建明檢察長第十二屆全國人大常委會第二十四次會議《最高人民檢察院關于檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》。，由此可以看出訴前程序已經成為了環境行政公益訴訟案件線索辦結的主要方式，由于避免了直接“對簿公堂”的尷尬，涉訴行政機關在接到檢察機關的檢察建議后，往往都能按期糾正違法行為、履行法定職責[26]，收到了節約司法資源、快速解決問題、尊重行政自制等多方面的良好效果。

與訴前程序在實踐中的巨大成效相比，目前司法機關對進入訴訟程序的環境公益案件采取何種審查標準的問題，還存在不小的理論困境和現實難題。一般而言，我國行政訴訟只對行政機關行為的合法性進行審查，但隨著《行政訴訟法》的修改，“明顯不當”也成為了撤銷判決作出的理由，明顯不當的行政行為也構成了違法行為，從而拓寬了我國合法性審查的范圍和深度，實現了從形式合法性審查到實質合法性審查的轉變。[27]但是，在環境公益訴訟中，司法機關是否也要依照實質合法性審查的標準對環境行政部門的行為進行審查呢？對此，應當區分來看，在形式合法性的審查過程中，司法機關應對被訴環境行政部門行為進行全面審查，以確保其行為符合基本的法治要求，而在實質合法或者合理性的審查過程中，司法機關應重點對行政行為作出的程序進行審查，如行政機關頒發生產許可，進行環境評價是否經過了法定的程序等，而對于行政機關的裁量是否合理的判斷，則應更多地尊重行政機關的自制和專業性，除非出現了違反立法目的、違反基本原則的情形，司法機關才可進行司法審查和判斷，如果只是裁量輕重差異和方式不當，環境行政部門的決定不應被輕易推翻。總之，在司法機關積極參與環境治理的過程中，還是有必要恪守司法審查的底線，控制司法審查的程度、重點和方向，避免權力之間的緊張和沖突，以最大程度地實現環境公益為原則和宗旨，并由此促進環境生態治理效果的整體提高。