邁向兒童投資型國家：中國兒童福利制度的時代轉向
——兼論民政部兒童福利司的建設方略

萬國威，裴婷昊

（南開大學周恩來政府管理學院，天津，300350）

近年來，相繼爆發的畢節留守兒童集體自殺事件、溫州“狼爸”虐童事件、南京餓死女童事件、北京中關村二小霸凌事件和上海攜程親子園事件在引起社會軒然大波的同時，也突顯了中國兒童福利制度的脆弱。中國政府及時意識到了這一問題，并針對兒童福利政策進行了積極部署。2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中將“幼有所育”作為中國共產黨下一階段的重要民生保障項目。[1]2018年10月31日，民政部部長黃樹賢在《學習時報》上的發文指出，“兒童福利保障對象將由孤殘兒童、農村留守兒童、困境兒童向全體兒童擴展”。[2]2018年12月31日，民政部又在新一輪黨和國家機構改革中增設了“兒童福利司”作為兒童福利的主管部門。[3]這預示著中國未來的兒童福利制度將迎來新的建設高潮。那么，中國當前的兒童福利制度緣何如此？是否具有歷史局限性？在實踐中存在哪些經驗與困境？未來應當如何迎合時代發展而轉向？本研究將基于理論解析與經驗總結來回答上述問題。

一、中國兒童福利制度的歷史局限

從世界范圍來看，基于“兒童利益最大化”原則的兒童保護業已成為各國社會政策的普遍共識。聯合國1986年頒布的《關于兒童保護和兒童福利、特別是國內和國際寄養和收養辦法的社會和法律原則宣言》就明確指出“每個國家均應給予家庭和兒童福利高度優先地位”；1990年通過的《兒童權利公約》再次提出“締約國應保護兒童免遭有損兒童福利的任意方面的一切其他形式的剝削之害”。[4-5]與此同時，各國也相繼出臺了專門性的兒童法案來保障其合法權益，如新西蘭的《兒童與青少年法》(1974)、澳大利亞的《家庭法》(1975)、英國的《兒童法》(1989)、德國的《兒童與青少年福利法》(1990)、韓國的《兒童福利法》(2000)和中國的《未成年人保護法》(2006)。這些法案都為有效提升各國兒童福祉提供了法律依據，并在實踐中發揮著不可替代的作用。

然而，如果細致對比中西方法案即可發現，中國多采取“兒童保護”的概念，而西方各國多運用“兒童福利”的詞匯。兩種概念表述的差別來自于中西方行政機構對于“兒童福利”的理解不同。其中，中國所堅持的狹義兒童福利僅被界定為“由特定形態的機構向特殊的兒童群體提供的一種特定服務”[6]；而西方各國所推崇的廣義概念則將其界定為“一切針對全體兒童的，促進和保障兒童生理、心理以及社會潛能得到最佳發展的各種方式和設計”[7]。中西方兩種概念衍生出的制度，事實上反映出兒童福利制度是補缺型還是普惠型，二者存在著三個顯著的區別。一是狹義兒童福利的保障對象傳統上僅為孤殘兒童、遺棄兒童、流浪兒童等極少數失依人群，近年來雖然在范圍上有所擴大，但也僅僅是將家庭困境兒童、個體困境兒童和家庭監護困境兒童等三類兒童含納其中，[8]而廣義兒童福利則面向包括困境兒童在內的所有兒童。二是狹義概念的福利提供類型往往比較單一，多為針對困境兒童的養育補貼和基本的照顧服務、醫療服務和教育服務，而廣義兒童福利則包含豐沛的養育津貼、健康津貼、基本生活服務、健康服務、家庭生活服務、教育服務、休閑娛樂服務、社會融入服務、心理發展服務和免予剝削服務。[9]三是狹義兒童福利的提供主體主要為機構或機構委托的寄養家庭，“院內養育”的痕跡較為濃厚，而廣義兒童福利則直接面向兒童、家庭或家庭所在的社區。因此可以說，中西方兒童福利是以狹義概念和廣義概念為理論表象、以補缺型福利和普惠型福利為內在邏輯的制度區分。這種典型的差異決定了中西方兒童福利在理念設計、投資規模、建設重點和發展脈絡上均表現出了巨大的分化。

中國之所以選擇并長期堅持補缺型兒童福利制度，與改革開放以來的特定歷史條件有關。首先，經濟發展水平的有限性使得補缺型兒童福利成為一種必然。從社會支出來看，面向人群更為廣泛且更加重視收入與服務平衡的普惠型制度在財政上更為奢侈，對于各國經濟發展水平及其財政收入具有更高的要求，故即使英國、丹麥、瑞典等西歐發達國家也普遍是在人均GDP達到1 412美元至2 316美元時才建立普惠型兒童福利；而日本與韓國等東亞國家的“兒童福利元年”，其人均GDP甚至分別達到了3 470美元和8 134美元。[10]考慮到中國購買力水平不高及2000年人均GDP不到1 000美元的國情，中國難以在21世紀以前就建立普惠型兒童福利。[11]其次，補缺型兒童福利制度符合基于轉型成本的政治考量。中國自建國以來就建設了一套基于計劃經濟而形成的“國家—單位/集體—家庭”的福利傳輸機制。盡管在職業身份與城鄉戶籍方面呈現出福利提供上的差異，但這種廣泛依靠家庭互濟來降低國家育兒成本的手段仍然保證了絕大多數兒童的基本福祉，國家只需要為“漏網”的孤棄兒童建立院內養育制度即可。改革開放開始后，受困于經濟為中心的建設目標，社會保障制度的轉型也需要充分降低財政負擔，優先發展與勞動人口工資水平相掛鉤的社會保險制度，有策略地降低花費較高的社會福利服務項目在單位制改革中也被優先考慮；加之21世紀以前家庭物資的普遍匱乏，還未能充分轉化為育兒能力的差異，故保持補缺型兒童福利的低投資性質對于經濟建設極為有利。最后，補缺型兒童福利制度符合東亞各國長期遵循的福利文化。東亞各國在社會福利建設過程中，重生產屬性而輕保障屬性、重家庭養育而輕機構養育，以及重集體意識而輕個體意識的福利特征在育兒領域表現得淋漓盡致。在“自力更生”的儒教觀念的影響下，兒童既被普遍視為家庭福利的傳遞終端也被視為是家庭的“附屬品”。在此基礎上，東亞各國在社會福利投資領域，尤其是兒童、老人等可由家庭私領域替代照料的投資領域中，同比西方各國其投資更為謹慎。一個典型的例證就是亞洲國家社會福利的開支往往僅在GDP的5%以內，給予弱勢人群的財政支持水平僅為聯合國規定水平的35%。[12]

這一歷史局限性不但決定了中國兒童福利制度在現行社會保障框架中的邊緣位置，也使得兒童福利的財政投資規模極為有限。2017年，財政部公布的一般公共預算支出中“社會保障與就業”的支出總額為24 611.68億元，約占總體財政支出的12.12%，這一比例不但同比2011年的10.17%有所提升，而且在各類統計項目中也僅次于教育投資的30 153.18億元而位列第二位；[13]如果加上計入其他項目中的“財政對基本醫療保險基金的補助”(5 024.08億元)、“醫療救助支出”(320.91億元)、“保障性安居工程支出”(3 791.56億元)及“住房公積金及住房補貼”(2 494.98億元)，[13]中國與西方相對應的廣義社會福利的投資規模已經達到了36 243.21億元，大致占據總體財政支出的17.85%。該比例與美國的16.20%、加拿大的16.86%、日本的18.70%和英國的20.54%大致類似，同比德國的26.16%、瑞典的27.30%和法國的28.40%略為偏低，[14]未顯示出宏觀投資規模的巨大落差。真正的癥結來自于財政投資結構。2017年我國行政事業單位離退休人員花費為7 578.95億元，行政事業費花費達1 763.38億元，養老補貼與醫療保險補貼分別為7 448.66億元和5 024.08億元，四者累計占據廣義社會福利的六成左右。而中國的兒童福利投資規模僅為57.17億元，約為狹義社會福利(民政福利)投資額的8.38%，約為社會保障和就業投資的0.23%，約為廣義社會福利的0.16%，約為全國財政支出的0.28‰。[13]這與西方各國近年來從“老年人的福利國家”轉向“兒童的福利國家”的社會投資規律嚴重不符[15]，并顯示中國兒童福利制度囿于特定歷史條件而生成的邊緣性政策定位已經成為嚴重威脅兒童福利制度有效運轉及兒童健康成長的痼疾。

二、中國兒童福利制度的地方實踐

近十余年來，中國政府逐步認識到了轉型社會的潛在風險，并對既有政策進行了有力的改革。2007年，民政部提出了“適度普惠型”社會福利的建設目標，試圖擴展兒童、老年人和殘疾人的保障邊界。2008年開始，民政部連續頒布《兒童社會福利機構基本規范》《關于制定福利機構兒童最低養育標準的指導意見》《關于開展孤殘兒童護理員職業技能培訓和鑒定工作的意見》，為兒童福利服務的標準化提供了基本規范。2010年，民政部啟動了“中國兒童福利示范區項目”，在山西運城、河南洛陽、河南駐馬店、四川涼山、云南德宏和新疆伊犁的120個村進行了兒童福利的試點，兒童福利從院內安置轉向院外安置。[16]2016年，國務院先后頒布《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》和《關于加強困境兒童保障工作的意見》，在民政部社會事務司新增未成年人(留守兒童)保護處，農村留守兒童關愛保護工作聯席會議也在各地普遍建立。2018年底，民政部兒童福利司的成立進一步宣告我國兒童福利工作進入到了新的階段。

在中央政策的影響下，地方政府也在兒童福利領域進行了積極的探索①，并取得了寶貴的進步。首先，兒童福利的輻射對象正在穩步擴大。目前，兒童福利院仍然承擔孤棄兒童的主要養育工作，其中輕度殘疾兒童多由機構委托的家庭寄養，重度殘疾兒童則由兒童福利院或院內的“類家庭”養育。社會救助機構的兒童保護工作原為收治流浪乞討兒童，但是隨著流浪人口的減少，其實際養育的兒童數量已經非常有限。除了院內養育以外，部分地區的保護對象已經開始輻射到院外困境兒童，以殘疾兒童、貧困兒童、艾滋病兒童、單親兒童、服刑人員子女、流動兒童、留守兒童為重點的困境兒童群體被逐步納入到福利服務范圍之內。其次，兒童福利的項目正變得愈加豐沛。目前，兒童福利院中所涉及的殘疾兒童多享受兒童津貼、護理服務、康復服務、疾病診療服務、教育服務、心理疏導服務及就業安置服務，院外散居孤兒或殘疾兒童可享受一定的兒童津貼及費用減免。社會救助機構的兒童往往能享受看護服務、醫療服務、臨時監護服務和遣送服務。社區中的困境兒童服務則以心理疏導服務為主，但是由于其資金保障缺乏長效穩定機制，因而福利項目的多少與各地政府的支持力度有關。最后，政府購買服務在兒童福利中的作用逐步增強。目前，越來越多的政府部門鼓勵和引導社會工作組織或專業志愿組織參與到兒童福利的建設中，在天津、鄭州、南京及沈陽等市兒童福利院都有專門的社會工作機構對接部門，與本地和境外社會工作機構進行了深入的合作，并形成了院內人員及院外社會工作組織人員共同從事一線服務的合作體系。同時，社區中的政府購買服務也在逐步增強，除了天津市、江蘇省等東部發達地區的購買服務較為健全以外，以河南省、陜西省等為代表的中西部地區也出現了形式多樣的社區購買服務。

為了進一步增強兒童福利的有效運行，一系列常態化的制度安排在地方實踐中得到了普遍的堅持。首先，部分地區用于兒童福利事務的財政投資開始顯著增長。根據筆者的調研，江蘇省財政每年拿出2 000萬元用于購買兒童服務，張家港市每年也會配備2 000萬元的兒童服務專項資金；河南省洛寧市在兒童福利駐村建設方面每年也投入數百萬資金。同時，各個地區用于困境兒童的財政補貼也大幅增長，江蘇省已經實現了150元個人繳費和480元政府補助相結合的困難兒童補償標準，在兒童醫療保障及意外傷害、低齡殘疾兒童的康復保障、困境兒童家庭支持等方面都進行了財政支持；內蒙古自治區給予孤兒4萬元用于攻讀大學，并建立相關助學基金來支持所有困境兒童入學。②其次，兒童福利的協調議事機制在部分地區開始常態化。東部地區相關部門之間的協調配合度較高，如南京市形成了以市長牽頭的未成年人保護委員會(未保委)為主導、與民政局、教育局、人社局等多個部門定期會商的溝通協調制度；河南省洛寧市等地區對不同部門的責任進行了細致劃分，兒童福利院、社會救助機構承擔特殊困難兒童的報告和轉介工作，社區承擔臨時監護職能，社會組織進行專業的兒童介入服務。最后，專項兒童福利制度在部分地區開始常態化。其中，監護權剝離制度在各地實踐中雖未大規模出現，但在南京市等地已有典型案例；兒童熱線制度目前在陜西部分地區廣泛開展，使得家庭成員、教師和陌生人的虐待風險有所降低；兒童轉介制度在各地實踐中也逐步涌現，江蘇省南通市等地區已經利用大數據信息系統為困境兒童的轉介提供了技術支持；臨時托管制度多以“四點半課堂”形式出現，天津市、江蘇省的部分城市社區廣泛開展了兒童課后看護與假期照顧服務；而“留守兒童之家”在云南省等農村地區比較常見，并和“童伴媽媽”“愛心媽媽”等計劃一起取得了較好的效果。

當然，從目前的地方實踐來看，九個典型問題仍然深刻困擾著兒童福利制度的有效運行。一是立法層次問題。目前兒童福利的立法層次整體偏低，缺乏法律層次的《兒童福利法》及行政法規層次的《兒童福利條例》，僅僅依靠民政部門的規章制度難以獲得充足的地方財政支持。二是部門權責問題。由于兒童福利事務的管理存在著“九龍治水”的特點，目前兒童福利管理部門之間的權責仍然具有部分重疊，各個部門之間的重復規劃和重復建設問題較為突出。三是協調機制問題。目前的協調議事機構在地方實踐過程中以未保委和婦兒工委為主，但是在實際執行過程中部分地區在領導不重視的前提下難以做出有效銜接；同時，各個部門之間的數據也缺乏對接和共享，民政、教育和公安等部門的各類數據無法有效擬合。四是基層機構轉型問題。目前多數未成年人保護中心面臨空置及職能轉型的問題，兒童福利院等機構對專業兒童服務的支持角色較弱，而社區兒童服務則在缺乏場地、人員與技術的條件下發展緩慢。五是困境兒童分類問題。由于困境兒童的概念認定不清晰、分層標準不統一，導致針對不同類型困境兒童的政策保障措施缺乏專業性和針對性，進而使得兒童福利服務的效果大打折扣。六是家庭教育問題。當前各地的家庭教育普遍不足，部分家庭對于政府福利責任要求過高，但是自身育兒的能力和意愿嚴重不足，缺乏懲罰性的責任追究條款也使得兒童虐待、校園欺凌等問題較為嚴重。七是社會工作建設問題。當前我國中西部地區的社會組織發展緩慢，購買服務的連續性較差，本土性兒童社會工作組織較為匱乏，從事兒童服務的一線社會工作者非常有限。八是兒童福利設施問題。與老人設施相比較，當前兒童活動場所及所屬設施不但非常有限而且友好性較低，這大大限制了兒童福利服務的開展。九是區域平衡問題。由于地區發展差異過大，東部地區與中西部地區在兒童福利建設的理念與能力方面存在著巨大的差距，資金、人才、技術和管理體制都大大限制了中西部偏遠地區兒童福利制度的有效運行。

三、中國兒童福利制度的時代轉向

隨著時代的變遷，中國補缺型的兒童福利制度已經越來越難以適應改革開放40年至今的巨大經濟社會變革。尤其是當重法律懲治而輕服務干預、重事后保護而輕前期預防、重資源賦予而輕資源鏈接的現行兒童福利制度逐步將家庭“照顧赤字”轉化為兒童“照顧危機”之時，[17]其歷史局限性在現代社會已經表現得淋漓盡致。一方面，經濟增長未能給普通家庭帶來育兒領域的廣泛福祉，導致中國的人口出生率出現了顯著的下滑。客觀而言，中國狹義兒童福利制度能夠有效降低財政成本，是以減少國家育兒范圍及增加家庭育兒負擔為代價的，但由于現代家庭在兒童照料、醫療、教育等養育過程中需要花費更多的資金和精力，且新生代父母對于稅收支出條件下的育兒補償更為敏感，因此近年來中國家庭的生育意愿大幅降低。盡管不能排除代際結構的影響，但2018年中國全年出生人口僅為1 523萬，人口出生率僅為10.94‰，還是凸顯出兒童福利不足對普通家庭構成的強大挑戰。[18]另一方面，現行兒童福利制度未能有效割裂家庭風險與兒童風險的關聯，導致困境家庭兒童面臨著更為艱難的成長處境。國家在兒童福利領域的責任缺位，是通過將部分育兒責任讓渡給家庭來完成的。這使得家庭育兒能力的不平等能夠很容易轉化為兒童成長的不平等，并給事實孤兒、受虐兒童、流動兒童、留守兒童、單親兒童等困境家庭兒童造成了直接傷害。以兒童虐待為例，近年來連續爆發的兒童虐待案例的背后，是中國自2010年以來每年1 031億美元以上的長期損失，這一數據與美國2007年1 240億美元的損失已經基本相當。[19-20]

從地方實踐來看，盡管中國近年來的兒童福利制度日臻完善，但是九個典型問題依然昭示著既有制度仍有廣闊的成長空間。特別是考慮到困境兒童巨大的人口體量以及新生兒的增長乏力，通過優化兒童福利投資理念來為中國減少未來的不可控風險是極為必要的。民政部兒童福利司的成立恰恰顯示出我國政府著力推動兒童福利制度轉型并強化兒童投資的雄心，而其深刻的政策意涵在于適應現代社會的兩場思想變革。其一，社會福利的新共識對“婢女型”社會政策的強烈沖擊。由于經濟發展所需，中國社會政策長期被經濟政策所邊緣化，即使在社會政策內部，就業等偏生產主義的社會政策也備受重視，這使得中國社會政策的保障效能在體感溫度上較低。網絡時代的到來使得中國民眾能夠快速了解國外社會福利制度并表達個人意愿，范圍廣泛且種類多樣的普惠型制度在使中國民眾產生極強“羨慕感”之時也在重塑著民眾的福利預期。2014年針對四城市的調查顯示，中國民眾對于政府10項基本社會福利項目的支持度已經達到了87.4%，同比韓國(83.1%)、日本(69.4%)、美國(73.6%)、德國(80.4%)和瑞典(80.3%)等國的支持度具有顯著提升，[21]這在體現我國政府得到廣泛公眾信賴的同時，也展現出中國社會福利的建設需要更具使命感。其二，家庭性別分工的新共識對傳統育兒模式的強烈沖擊。受到女性主義和性別平等意識的影響，自20世紀中后期以來女性在育兒過程中長期隱匿的價值得到了普遍重視，這使得西方福利國家要么通過福利津貼(Neo-familism模式)來對女性退出勞動力市場予以補償，要么采取稅收減免(Gender Sameness模式)或居家福利服務(Gender Egalitarianism模式)來降低在職女性的育兒壓力，以實現人口的有序增長。在僅采取二胎政策放寬卻未進行大規模兒童福利投資的前提下，中國女性群體長期承擔的隱性育兒責任與現代家庭中男女平等意識發生了激烈沖突，原有的女性為主的家庭育兒模式面臨解構。中國家庭，尤其是城市中接受男女平權思想的精英家庭，可能會以延遲生育或減少生育數量的方式來變相抗爭，這對于中國維持良好的家庭育兒文化和良性的人口增長極為不利。

近年來中國政府事實上已經為兒童投資型國家的構建做好了前期準備。首先，財政支出規模的快速提升為兒童福利投資奠定了經濟基礎。自2000年以來，中國的GDP總量從10.03萬億元增長到2018年的90.03萬億元，人均GDP從7 942元增長到64 644元。[22]與此相伴隨的是，中國有關民生領域的財政支出也大幅增長，其中2018年度的“教育支出”、“社會保障與就業支出”和“醫療衛生與計劃生育支出”分別達到了3.22萬億元、2.71萬億元和1.57萬億元[23]，同比2009年三者的0.198 1萬億元、0.329 7萬億元和0.127 7萬億元[24]分別增長了15.25倍、7.22倍和11.29倍。這種快速的經濟發展勢頭及顯性的財政投入增長為兒童福利制度的轉型提供了物質保障。其次，黨和國家機構改革后的民政工作新格局為兒童福利投資奠定了組織基礎。本輪機構改革中，民政部出現了較大規模的機構調整，救災、優撫安置、醫療救助等傳統核心業務被剝離出民政系統，而養老服務、兒童福利、社會工作等業務職能則得到了加強。作為此次機構改革中變動較大的領域，兒童福利既是下一階段民政工作新的業務增長點，也是檢驗民政系統建設成效的重要考核標準；既承載著民眾的孜孜期待也肩負著黨中央、國務院的堅定囑托。這顯然為中國兒童福利制度的快速躍升及增強兒童福利投資的效率做好了組織準備。最后，中國陸續開展的兒童福利試點方案為兒童福利投資奠定了經驗基礎。近年來，民政部等部門通過“中國兒童福利示范區項目”(2010年)、“嬰兒安全島試點”(2013年)、“適度普惠型兒童福利制度建設試點”(2014年)、“農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障示范活動”(2018年)等試點行動及“藍天計劃”(2007年)、“重生行動”(2008年)、“孤兒助學工程”(2011年)、“福康工程”(2014年)、“家庭暴力受害人庇護”(2015年)、“留守兒童關愛保護”(2016年)等專項行動為兒童福利的理念轉變、物資投送、人才培育、機制建設、過程監管和效果評估積累了寶貴的經驗。這為下一階段兒童福利投資的擴大做好了經驗的準備。

從未來來看，中國兒童福利制度需要重點實現四個方面的轉向。

第一，通過擴大兒童福利投資來實現從“家庭為主”到“家庭為本”育兒理念的轉向。中國兒童福利政策的有效部署，首先需要明確國家與家庭在育兒過程中的權利義務關系。當前，國家在兒童福利領域基本上承擔事后干預責任[25]，這種補缺型的福利類型雖然與中國傳統的家庭育兒文化相一致，但是卻與三大兒童保護運動之后世界范圍內兒童福利的發展潮流相違背，并極大程度的放大了由于家庭不平等而形成的兒童不平等。因此，國家在重塑家庭教育理念、培育親子文化及強化家庭教育技巧的同時，更需要做出四點調整：一是各級政府應當將兒童福利事務納入到國民經濟和社會發展規劃，相關經費納入政府的年度財政預算中，并建立常態化的督查考核機制和穩定的經費保障機制；二是要妥善安排民生領域的財政投入結構，在穩定離退休人員經費及行政經費的前提下，提升兒童福利在財政投資中的占比和中央財政在兒童福利投資中的占比；三是提高兒童福利的覆蓋范圍和補貼標準，推動兒童福利的目標人群從“標準的小眾”向“精準的大眾”進行轉型[26]；四是國家應投資支持兒童服務專業基地與專業人才的建設，增強崗位設置和政府購買，逐步提高本領域從業人員的勞動報酬和社會地位。

第二，通過捋順工作機制來實現從“權責模糊”到“權責清晰”育兒職能的轉向。為了保障兒童福利投資的效率，中國政府還需要明確各個部門及各層級部門在兒童福利事務中的權利義務關系。尤其是隨著補缺型兒童福利向普惠型兒童福利的轉型，中國兒童福利制度勢必要突破原有的民政福利框架而成為涉及多部門的新福利組合，民政部兒童福利司、衛健委婦幼健康司、教育部基礎教育司、全國婦聯家庭和兒童工作部等職能交叉機構需要形成部門管理權限的再平衡，全國性的協調議事機構也面臨著重組問題。從未來的建設方向來看，應當遵循四點原則：一是在短期未能出臺《兒童福利法》的前提下，應當在新修訂的《未成年人保護法》中增加“兒童福利”專章，國務院也應當盡快擬定《兒童福利條例》來規范不同部門和不同層級部門之間的權責邊界；二是應當積極整合未成年人保護委員會、婦女兒童工作委員會和留守兒童聯席會議等聯席制度而形成綜合性的協調議事機制，同時建立多部門聯動的數據分享與定期會商制度；三是應當以新成立的兒童福利司為核心，以相關業務司局為輔助來制定更為清晰的“十四五”兒童福利發展規劃，協調涉及兒童的政府購買服務計劃，避免重復建設與資源浪費；四是以縣級救助機構和兒童福利機構為轉介支持中心，以街道/鄉鎮兒童福利工作站為骨干，以社區兒童福利督導員為輻射，實現兒童福利事務的專人管理。

第三，通過家庭福利補償來實現從“女性為主”到“男女平等”育兒模式的轉向。受到傳統父權制的生產方式和性別觀念的影響，中國直到今天仍然保留了東亞儒教主義的家庭觀，即母親依然在家庭內部承擔了大部分的照顧責任。照顧責任女性化有利于填補兒童照顧的社會福利赤字，但卻是以犧牲或部分犧牲女性權益及可能造成不婚主義、婚姻延遲及離婚率升高等為代價的。考慮到現代家庭觀念變化及家庭育兒的可持續性，未來政府應當積極推動四個轉變：一是兒童福利主管部門在政策設計過程中應積極承認兒童照顧者的貢獻，為兒童照顧者提供適當補償以抵御社會變遷帶來的家庭風險；二是加強對多子女家庭的經濟補貼，對于普通家庭而言應盡快提升在學兒童家庭的稅收減免或稅收抵扣力度，對困境兒童及困境家庭兒童而言應當保障其基礎的生活、醫療、住房、教育及康復護理資金；三是依法保障女性的法定育兒假期，適當延長男性的育兒假期，積極探索重新就業居家女性的就業渠道以降低母職懲罰；四是積極拓展兒童福利場地與設施，在人口密集區域應當依循常住人口標準而非戶籍人口標準配備資源，依法為兒童提供年齡導向而非身高導向的公共福利優惠，引導兒童友好型社會的建設。

第四，通過福利服務的合理安排來實現從“服務普及”到“專業服務”育兒支持的轉向。目前，我國雖然已經初步具備了向兒童提供專業服務的經濟基礎和人力資源，[27]但兒童福利服務工作仍然處于數量擴張階段，福利服務的專業性及其背后的項目設計、過程管理和審核評估依舊缺乏有效監管。[28]該問題既與地方政府對兒童福利服務的重視度不高有關，也與我國兒童福利服務的普及面過寬有關。在此基礎上，國家應當通過四方面的措施來優化：一是需要進行兒童福利服務的優先性研判，應當優先加強針對嬰幼兒群體及困境兒童的福利服務，優先發展民眾普遍關心且亟須解決的公共托育服務、早期康復服務和困境家庭支持服務，并隨著財政投入力度的加強拓展服務的邊界；二是不應將兒童福利服務全部寄托于國家力量，對于非困境家庭應當引入市場購買機制，廣泛建立社區為基礎的有償與無償相結合的兒童服務體系；三是需要各級兒童福利主管部門積極向財政部門爭取更多資金用于購買實務型兒童福利服務并建立持續穩定的資金增長機制，在制度轉型過程中應當對區域碎片化、城鄉碎片化予以部分寬容，允許部分發達省市或發達城區嘗試建立更高水平的兒童福利制度；四是建立兒童福利服務機構的準入機制和信用評價體系，各級政府應積極在場所、信息、技術、管理和項目合作方面為本土社會組織的孵化和培育提供更大的支持，著力加強社會組織間、社會組織與高校間、社會組織與基層職能部門間的良性互動。

注釋

①② 為了更好地開展相關研究，本研究在民政部社會事務司的支持下，自2017年8月至2018年10月，先后對江蘇、河南、云南、陜西、天津、遼寧、內蒙古和河北8個省市的兒童福利院、社會救助機構、社區、社會工作組織和家庭進行了全面的實證調研，并總結出了相關經驗。