基于制度比較基礎上的中國兒童福利政策轉向

黃曉燕，張恒茜

（南開大學周恩來政府管理學院，天津，300350）

改革開放四十多年來，中國堅持以經濟建設為中心，基本實現了經濟現代化。2010年中國的GDP超越日本，成為僅次于美國的世界第二大經濟體，至今仍是世界經濟增長的最大貢獻者。經濟結構變遷帶來了社會結構的深刻變化，隨之產生的社會風險也影響著家庭中的兒童。少子化、老齡化危機出現，人口紅利逐漸消失，勞動力市場風險防范的需求增加，作為國家人力資本儲備的重要部分，兒童的培育和發展理應受到制度重視；受到人口流動、家庭小型化、女性廣泛就業和外部風險增加的影響，家庭在兒童保護、兒童教育和兒童照顧等方面出現“失靈”現象，市場及其他社會部門供給服務的規模、質量和可及性不足；在從工業社會邁向后工業社會的進程中，兒童面對的社會“新”風險增加，其中還包括兒童福利制度本身不完善帶來的制度性風險。促進兒童利益最大化，最根本的途徑是建立完善的制度保障。中國兒童福利作為保障兒童生存發展的制度性安排，近年來在發展戰略、政策法規體系、福利服務及相關組織、人才隊伍建設等方面快速發展，但總體上仍相對滯后，與國家發展形勢和成果不匹配。[1]20世紀90年代中后期，為了應對已經顯現出的經濟社會發展不平衡、不協調的問題，中國兒童福利開始探索社會化之路。在社會化探索過程中出現的“家庭失靈”和“市場失靈”問題又重新呼吁國家在兒童福利制度中的主導責任。中國兒童福利制度開始轉向更加廣泛深刻的變革，逐漸由補缺型的兒童福利制度轉向適度普惠型的兒童福利制度，并在“十二五”期間明確了2049年在全國范圍內建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系的戰略目標。在這一背景下，厘清中西方兒童福利制度發展的歷史脈絡、兒童福利制度轉向的動力和趨勢，對構建中國現代兒童福利體系、促進兒童福利最大化有重要意義。

一、兒童福利概念的厘清

中國兒童福利制度框架設計與福利服務體系建設應解決的首要問題是兒童福利概念的界定。[2]兒童福利概念的內涵和外延常因不同國家經濟社會發展水平的不同而存在差異。發達國家和福利國家的經濟實力為建立面向國家全體兒童的福利制度提供了基礎。而大部分發展中國家還是采取補償性的兒童福利制度。兒童福利概念的內涵通常涉及到福利對象覆蓋面、福利內容、保障水平、參與主體等方面，外延包括覆蓋的具體人群、具體目標和內容、實施方式和專業人員等方面。

立足于中國的社會結構、文化傳統和經濟結構等獨特國情，國內學界通常認為兒童福利的概念界定有廣義和狹義之分。狹義的兒童福利是指特定形態的機構向孤兒、處于不幸境地的兒童等特殊兒童群體提供的救助、矯治、扶助等特定服務。[3]廣義的兒童福利在內涵和外延上涵蓋的范圍更廣，一般認同1959年聯合國《兒童權利宣言》中所指出的“凡是以促進兒童身心健全發展與正常活動為目的的各種努力、事業及制度等均稱之為兒童福利。”[4]從制度實施運行角度看，我國初期的兒童福利主要面向失依兒童，由城市的兒童福利院和農村“五保”制度提供救助和幫扶，覆蓋范圍和保障水平都十分有限，單位和集體在兒童福利中發揮出重要作用，但具有明顯的城鄉二元性。隨著多年探索和實踐，制度的覆蓋范圍已由失依兒童逐漸拓展到農村留守兒童和困境兒童；在福利內容方面逐漸考慮兒童的全面性照顧和發展；在福利服務標準化、專業化、規范化、信息化和科學化做出了有益探索；社會組織和社會力量等更多主體參與到兒童福利事業發展進程中。我國兒童福利制度正逐漸由補缺型兒童福利向適度普惠型兒童福利轉變。

由此可見，我國當前的制度設計理念實際上是基于廣義兒童福利的內涵，但囿于國情、政策和實踐基礎，需要逐漸探索和拓展兒童福利的外延，分類、分層次地推進普惠型兒童福利制度的建立。2011年，國務院印發的《中國兒童發展綱要(2011—2020年)》專門列出了“兒童與福利”部分，這部分內容與健康、教育、社會環境和兒童保護等其他部分的內容有所交叉，同時在這一階段的發展目標中仍然強調的是基本需求和基本公共服務的滿足。[5]“兒童福利”這一概念在政策層面尚沒有明確地表述，與其他政策領域存在重合，且建立在初期救助性服務的基礎上，這與福利國家廣義的“兒童福利”概念存在差異。

官方概念的明確度和清晰度影響著民眾的兒童福利認知，民眾對推進兒童福利的訴求也會影響官方對兒童福利的界定。政府和民眾對兒童福利概念的共識在一定程度上能夠反映出兒童福利制度的發展階段以及未來制度的轉向動力。官方和民眾形成對兒童福利的“社會共識”注定是一個漫長的過程，需要政府更多地明確界定和引領“兒童福利”概念的內涵。隨著社會經濟基礎的提升，未來中國要逐步以廣義的“兒童福利”作為制度設計的核心概念，在兒童福利制度的價值選擇、保障對象、保障內容、實現方式等方面有新的轉向和突破。這也是本文展開分析所基于的概念范疇。

二、兒童福利制度發展中的國家動力

國際上兒童福利的發展有三個重要節點：《貝弗里奇報告》(1942年)標志著現代福利國家的開端，其中兒童福利也開始得到重視；20世紀70年代，絕大部分西方國家開始大力發展兒童福利制度，兒童福利走向適度普惠；到20世紀90年代，大多數西方國家的福利政策更趨完善，開始建設普惠型兒童福利。[6]有學者還將福利國家的普惠福利細分為“底線普惠”和“高級普惠”來評價政府承擔福利責任的范圍和水平，并指出當前的福利國家開始向福利社會轉型，可能發展到了一個強調多元參與的新階段。[7]對比來看，中國兒童福利制度的發展是以改革開放為節點。1949年至1978年是兒童福利的探索期和停滯期；改革開放初期開始制度重建，直到20世紀90年代加入聯合國《兒童權利公約》，開始與國際兒童福利理念接軌，在隨后的制度實踐中逐漸納入國際規則和慣例。

(一) 20世紀30年代到70年代：國家干預與“政府有限負責”

20世紀30年代至70年代初期，國家干預主義強調的大政府權威、積極有為的政府，開始介入傳統理念上屬于“私人領域”的家庭來保障弱勢兒童權益，這是西方國家在這一時期的主流指導理論。1889年英國頒布實施的兒童法案賦予了法庭剝奪忽視、虐待兒童的父母監護權的權力，是人類歷史上第一次從法律上粉碎了孩子是父母私有財產的神話，為國家干預兒童撫育事務提供了充分的法律基礎。[8]這一兒童法案也為《貝弗里奇報告》的發表和實施奠定了重要的制度基礎。《貝弗里奇報告》是當時正在興起的凱恩斯主義經濟學所主張的國家干預主義在社會福利政策方面的具體化，后成為整個西方福利國家的典型模式。[9]以英國為例，這一時期英國政府圍繞兒童義務教育、家庭補助、托兒服務、早期教育和融合教育頒布了一系列政策法規，促進兒童福利；這些政策法規擴大了福利范圍和保障對象、提高了福利標準。1948年，英國宣稱建成了“從搖籃到墳墓”的福利國家。之后德國、法國等歐洲國家也相繼宣布建成福利國家。國家干預主義在帶來了西方國家高水平的兒童福利制度的同時，也由于國家過度干預家庭帶來的弊端、財政負擔及福利依賴問題受到質疑。

這個時期由于意識形態的原因，西方兒童福利思想和傳統民間慈善思想對我國兒童福利事業影響極其有限，取而代之的是社會主義福利意識和單位福利思想。[10]64與西方建基于公民權利基礎上的制度不同，這些思想的主要傾向是集體主義、奉獻精神和以單位、集體為基礎的福利架構，兒童福利被囊括在集體福利中。計劃體制下，我國通過城市單位制和農村集體制(公社+生產隊)的組織形式覆蓋了絕大多數居民的福利，在這兩種形式之外，由民政系統負責向極少數未被覆蓋的特殊社會成員提供福利。[11]民政救助的主要對象之一是孤殘兒童，除依靠家庭和親友網絡之外，國家全額撥款的兒童福利機構一般只收養城市地區的兒童，農村則依靠村集體和“五保”供養制度的保護。我國20世紀50年代末和六七十年代兒童福利服務進入停滯期。

從總體上看，這一時期我國的兒童福利主要是國家福利而不是社會福利，帶有“普惠制”特征，兒童福利是政府統包統攬的社會福利的一部分，但以院內收養和物質救助為主，并且具有非社會化、單一性、低水平、城鄉二元分裂的特征。兒童能夠滿足基本生存需要，但無法獲得更高層次的福利服務。政府并不是全面發展兒童福利，只是對特殊的兒童群體履行托底責任，是一種“政府有限負責”。有學者指出，西方社會福利制度的發展是建立在社會資源總量富足這一堅固基礎上的；而我國建國后驅動社會現代化的社會資源總量并沒有達到那種富足的程度，因而必須重新構建一種嶄新的方式以滿足社會現代化的邏輯要求。[12]

兒童福利制度建設的初衷在于應對工業化和現代化發展給兒童和家庭帶來的社會風險，在制度完善的過程中，又受到政治、經濟、社會和文化多重因素的影響，而對制度轉向產生頂層影響的因素是政府制定政策來推動轉向的內在動機或對兒童福利制度設計的觀念。

(二) 20世紀70年代到90年代：政府購買與“隱性家庭化”

20世紀70年代經濟危機促使西方高福利國家政策改革。凱恩斯主義在經濟滯脹和“新”自由主義的雙面夾擊下逐漸喪失了自己的主流地位，而“新”自由主義經濟理論和經濟政策主張開始重新抬頭。[13]有學者提出，20世紀70年代以后，在一個國家的經濟政策選擇中，其指導思想已經融合了多個學派的精華，在兼收并蓄中發展，各國使用的經濟理論與政策既有自由主義成分，又包含有凱恩斯主義的某些主張，實際上是一種雜糅綜合性的選擇。[14]兒童福利作為社會福利中的特殊內容，在控制社會福利、緊縮福利開支的背景下，很多國家并沒有減少在兒童福利上的投入，而是不降反增。[15]為了避免把兒童福利服務完全交給私營機構或實行市場化帶來的問題，同時克服政府直接提供服務所存在的缺陷，政府購買服務作為一種過渡手段被提出來，這是兒童福利服務方式的一個重大轉變。[16]這說明兒童福利的供給朝民營化的方向轉變，政府仍然承擔福利投資監管主體和制定兒童福利法律政策的角色，但通過出資購買由個人、民營組織或者非政府組織民間力量等來提供兒童福利服務。[10]15

而這一時段正是我國兒童福利制度的恢復重建期。受改革開放初期以經濟建設為中心的發展戰略和西方福利國家改革等內外因素的影響，計劃經濟體制下城市“單位辦社會”和農村“大鍋飯”的模式不再適應市場效率的要求。企業改制導致的下崗失業波及到家庭中的兒童，家庭聯產承包責任制的實施將經濟重心從集體轉移到家庭，原有的單位制和集體經濟庇護下的兒童福利逐漸瓦解。岳經綸等對這一時期兒童照顧政策的觀察認為其有著明顯的“隱性家庭化”取向，使得兒童照顧的主要責任重新回到家庭。[17]在這一背景下，20世紀80年代，我國民政部門開始“社會福利社會化”的改革探索。一方面減輕政府財政負擔，另一方面，動員政府和家庭之外的社區、市場等主體加入福利供給，兒童福利也走向社會化的道路。但這一階段仍然以政府管理為主，社會力量參與的規模和程度都十分有限，對政府的依賴性較高。

(三) 20世紀90年代至今：兒童權利視角的建立

20世紀90年代以來，西方福利國家的兒童福利政策取向更加積極，也更加注意防范現代化、全球化進程中出現的新風險。1990年，聯合國《兒童權利公約》正式生效，確立了兒童福利發展的兒童權利視角，并指出家庭環境對兒童成長的重要作用，在家庭功能無法正常發揮時，要給予必要的保護和協助。[18]在西方兒童福利發展的歷史進程中，兒童權利視角下出現了三種主要的取向：傳統的家庭保護取向，國家干預和社會保護取向，以及強調兒童青少年相對獨立性的自由主義取向。[19]20世紀90年代之后，在兒童權利保護的基礎上，更強調國家對家庭的支持角色和有界限的干預，在強調兒童福利的同時強調家庭福利供給對兒童的重要性。“兒童保護導向”的國家如美國、英國，兒童保護權力會在家庭中的父母無法達到兒童照顧的最低標準時采取介入措施；“家庭服務導向”的國家如法國、瑞典則采取對家庭的支持服務，協助家庭滿足兒童營養、照顧、教育、醫療等需要；這兩種導向有融合并重的趨勢。[20]

從20世紀90年代之后，隨著與國際兒童福利理念接軌，中國政府也越來越多地從兒童權利和兒童發展的視角來考慮兒童福利制度的發展，對于兒童福利領域的介入也逐漸與西方其他國家同步，努力推進中國現代兒童福利制度的建立。一個轉折點是，1992年，我國加入聯合國《兒童權利公約》，并于20世紀90年代和21世紀初先后制定兩個“中國兒童發展十年綱要”。有學者認為這兩個綱要將國家保護和關愛兒童福利的意志上升為國家政策和發展規劃，標志著新型福利模式的誕生。[21]這一時期，中國開始從計劃經濟向市場經濟轉軌。兒童福利國際交流的增加促進了院舍照顧觀念和方式的轉變，兒童照顧開始強調滿足兒童多層次的生活需求并開始重視社會融入和家庭導向的理念。其中院內家庭式照料、家庭寄養、家庭收養、社會助養等新的方式成為兒童福利社會化的發展方向。[10]99同時，在公辦兒童福利機構供給不足的情況下，民辦兒童福利機構逐漸開始發展，以承接不斷增加的有需求的兒童。中央政府從2012年開始每年拿出2億元購買社會組織服務，其中購買兒童類社會組織服務成為重要組成部分。[22]21世紀初，我國相繼建立了流浪兒童救助制度和孤兒基本生活保障制度，在兒童保護方面更加尊重兒童的個體權利和多元化的福利需求。在院內照顧之外，院外的困境兒童福利范圍也逐漸擴展。殘疾兒童的醫療康復、教育保障，受艾滋病影響兒童的救助保護和貧困家庭的兒童福利也提上議程。

縱觀中西方兒童福利的歷史發展，可以發現兩者有著一定的差異。西方國家在兒童福利領域一直有全面的兒童福利理念和較強的國家干預和介入，從兒童權利和兒童發展的視角出發對兒童福利做出制度安排。在國家干預方面從制定兒童福利相關的法規政策延伸到政府提供和購買各類兒童福利服務。而中國的兒童福利政策安排最初聚焦在保障兒童的基本生存權，且政府對于特殊兒童群體承擔的是有限照顧責任，政府在介入的范圍廣度和深入方面有所欠缺，兒童福利呈現出“隱性家庭化”的特征。

三、中國兒童福利制度的轉向特征

中國當前的兒童福利正在從補缺型向適度普惠型轉變，未來將邁向普惠型的兒童福利制度。從以上對中西方兒童福利制度發展脈絡的梳理和比較中，可以獲得我國兒童福利制度轉向的四個特征。

(一) 逐漸建立以兒童權利視角為基礎的兒童福利制度理念

《兒童權利公約》中兒童的基本權利可概括為四項：生存權、受保護權、發展權和參與權。[18]兒童權利視角承認兒童的脆弱性，同時也主張兒童的相對獨立性，這涉及到對兒童個體身份的認知。兒童應該受到來自非自身力量的保護以及與之相匹配的制度安排保障，以促進兒童權利的最大化。中國和西方福利國家一樣經歷了兒童與成年人等同、兒童是家庭私有財產等兒童福利觀念的存在階段。不過在福利國家普遍建立兒童權利原則之后，我國才開始基于這一理念開展制度設計和實踐，并嘗試建立相應的兒童福利服務遞送體系。比如我國在加入《兒童權利公約》二十多年來制定了比較完善的兒童福利法規和政策，建立了比較完善的兒童福利行政體系；由失依兒童的照顧和保護逐漸擴展到留守兒童和困境兒童；照顧水平也開始兼顧兒童生存和發展兩個層面。

(二) 從政府有限負責到家庭化再到推進兒童福利社會化

20世紀三四十年代以來，西方國家的兒童福利制度發展大體上經歷了自由放任到國家干預再到福利社會化的軌跡。目前，我國民政部門也在積極推進兒童福利的社會化發展。但應該認識到，我國從計劃經濟向市場經濟轉型、促進城市化發展、彌合城鄉二元體制、社會力量較為薄弱的經濟社會基礎，與西方國家的制度建設基礎存在差異。我國未來的兒童福利制度應該在國情的基礎上借鑒國際慣例和規則，找出適合本土的國家、家庭和社會的角色分工。

由此看到，西方國家也是基于自身的經濟社會發展狀況來進行兒童福利的制度安排。在以社會目標為依據的福利中，美國人更傾向于“殘補模式”和有限政府干預，歐洲人則更傾向于制度模式和全面政府干預。[23]美國政府在兒童福利政策中的價值取向也經歷了由自由放任到積極干預，再到回歸尊重家庭權利與穩定的轉變，并成為推動兒童福利事業發展的主導力量。[24]基于對隱私的高度重視，美國政府對涉及家庭個人私密的干涉通常被視為不受歡迎的入侵。受此影響，美國并沒有形成正式的家庭政策。取而代之的便是聯邦、州及地方層面對處理不同家庭關系的法律層出不窮。[25]英國兒童福利具有立法完善、政府作為責任主體，面向全體兒童同時向貧困家庭傾斜、各種力量廣泛參與、形成服務網等特點。[26]日本的兒童福利發展首先通過《兒童福利法》(1947)明確國家責任和對象的普遍性，隨著一系列兒童福利法律的出臺，日本兒童福利經歷了由補救型向普惠型、由家庭育兒到“社會育兒”、由“保護型”到“自立支援型”的轉變，形成了成熟完善、適應社會發展的兒童福利制度。[27]

計劃經濟時期，我國傳統兒童福利制度中，民政部門負責的是在單位體制和集體經濟之外的特殊兒童，實質上還是依賴于家庭的兒童福利制度；而在普惠型兒童福利制度中，國家承擔起的是所有兒童的福利責任。傳統兒童福利制度中，兒童福利機構通常是官辦機構，民間機構或組織幾乎沒有發展空間；而普惠型兒童福利制度下社會組織作為國家和家庭福利功能的補充得到充分發展。中國傳統的家庭或家族觀念深厚，家庭與兒童的聯結緊密，國家在進入家庭領域時，應該考慮到家庭自身的抗逆力，對于不同功能和類型的家庭采取不同性質的福利措施。有學者指出應該根據不同的家庭類型分別采用替代性兒童福利、補充性兒童福利和支持性兒童福利。無法回到原生家庭的兒童選擇替代性兒童福利；生活在“問題家庭”的兒童可以探索實施監護權的轉移；對生活在部分功能家庭中的兒童，應當通過補充性兒童福利來補足其家庭功能；對于生活在正常家庭中的兒童，則應通過支持性兒童福利來改善其家庭功能；[10]207-208同時在兒童福利社會化的過程中，也要重視非營利組織在兒童福利服務供給方面的作用，在家庭功能失靈時，可以在一定程度上彌補家庭功能的不足，并促進政府社會職能的轉變。

(三) 普惠型兒童福利是新制度的聚焦點和最終目標

2013年，民政部選取五個城市為試點地區，拉開了我國適度普惠型兒童社會福利制度建設的序幕。補缺取向的兒童福利制度無法適應經濟發展伴生性的兒童問題，也無法使得所有兒童共享經濟社會發展成果。這一制度轉向意味著我國更多地朝向現代兒童福利制度發展，在家庭保障功能的基礎上，更加強調國家責任。“適度”一方面考慮經濟與社會的協調發展，另一方面考慮到國家對兒童家庭已有的介入基礎。而制度發展的最終目標是建立普惠型的兒童福利制度，適度普惠兒童福利制度是一種過渡形式。

普惠型的兒童福利制度具有自身的新特點，與計劃經濟時期“政府包辦”的兒童福利存在差異。除了在兒童福利理念上與國際趨勢接軌之外，還存在著社會經濟基礎以及福利發展標準和水平的差異。計劃經濟體制下有城市單位制和農村集體經濟作為兒童福利的屏障。普惠型兒童福利處于快速變化的市場經濟背景下，原有的屏障逐漸解體，少子老齡化和人口流動性增加，家庭規模小型化，減弱了家庭應對社會風險的能力，需要國家協助兒童及其家庭增能，建立起新的保護屏障。戶籍制度未放松之前，兒童福利被分割在城鄉二元結構中；普惠型兒童福利在于最大限度地增進城鄉兒童福利的一體化，凸顯公平性。在福利標準和水平方面，以往的兒童福利更多是應對社會風險，而普惠型兒童福利是建立在更高層次的生活質量水準之上，更多從兒童全面保護和潛能發展的角度來著手制度建設。

在一些領域，普惠性的兒童福利政策已經出現和發展，如九年義務教育制度、兒童國家免疫計劃、兒童營養午餐項目、困境兒童福利保障范圍的擴展、兒童票價減免政策等。但在制度設計層面還存在一些不足，包括覆蓋對象有限、福利水平不高、財政支持不足、管理不統一、兒童福利社會化程度低等。[28]

(四) 兒童福利制度建設多層次全方位地推進

在適度普惠型兒童福利理念的指引下，近年來中國兒童福利在保障對象、覆蓋范圍、立法和行政架構方面都取得了重大進展。2011年，民政部提出中國兒童福利保障對象的范圍是隨著經濟發展、社會文明進步而逐步拓展的，從孤兒到困境兒童，最終目標是所有兒童。困境兒童概念在覆蓋范圍上已經超過了傳統孤殘兒童，實際上是介于殘補型和普惠型兒童福利制度的一種中間狀態。[10]191-1922013年，是中國建設適度普惠型兒童福利制度的重要年份。在中央和地方各級政府的推動下，全國各地紛紛建立或規劃困境兒童保障制度，但制度的覆蓋面和保障范圍還需要進一步拓展。2014年《民政部關于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，總目標是擴大兒童福利范圍，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉變，建立健全城鄉一體化、保障制度化、組織網絡化、服務專業化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務體系……為有需求的兒童及其家庭提供教育輔導、心理疏導、監護指導、政策咨詢、能力培訓、幫扶轉介、定期探訪兒童等服務。[29]2018年，民政部部長黃樹賢在《開創新時代民政工作新局面》的講話中，指出要深刻認識以人民為中心的發展思想，賦予新時代民政工作的新使命，機構改革后，兒童福利保障對象由孤殘兒童、農村留守兒童、困境兒童向全體兒童擴展。[30]2019年，民政部首次設立兒童福利司，這是兒童福利行政管理級別首次升格為“司”，獨立的兒童福利管理部門的設立是社會發展和機構改革的趨勢，也是學界呼吁多年的夙愿；同時也與已經建立相對健全的兒童福利體系的發達國家的發展趨勢保持了一致性，對于未來統籌設計兒童福利制度具有重大意義。

除了對獨立的兒童福利管理機構的重視，各界還十分重視兒童福利的立法工作，主要是為了改善當前兒童福利立法碎片化、福利成分少、兒童福利權觀念不合時宜、回應社會需求等問題，認為由國家立法機構制定綜合性的兒童福利法是國家兒童福利制度化建設的最高指向。但2014年，民政部有關領導明確表示，目前我國進行兒童福利立法的時機依然不成熟，因為各地兒童福利服務的實踐探索還在過程，甚至是起步過程之中，人們的認識還有分歧。[31]因此，在探索綜合立法的過程中，不僅要強調法律體系的完善，同時也要關注法律的實踐土壤、法律執行過程的效率和質量，真正做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。

四、分析與結論

綜觀西方福利國家的發展趨勢和我國兒童福利制度發展的歷史軌跡，在20世紀90年代逐漸與國際兒童福利發展接軌之前，我國的兒童福利發展更多基于蘇聯模式，這在建國初期百業待興的背景下具有積極的歷史意義；而隨著市場化改革的深入和社會風險的增加以及對國際契約的承諾，國家不得不調整自己在兒童福利制度建設中的責任定位，在接受國際經驗的同時，探索適合本國國情的兒童福利制度。雖然建設現代兒童福利制度的起步晚于西方福利國家，但中國已有的制度基礎、社會基礎和經濟基礎都與西方有所差異，因此在追隨現代化兒童福利制度建設國際趨勢的同時，要綜合考慮本土的適應性和現有資源的有效利用。

在我國兒童福利制度從補缺型向普惠型轉變的過渡期，可以借鑒和吸收西方國家的一些成功經驗。一是推動兒童福利觀念和兒童權利意識的普及。前文提到國家和社會之間對兒童福利概念的共識可以促進二者在兒童問題上的良性互動，減少侵害兒童權利的不良事件。國家層面的兒童福利立法是推動觀念普及的強有力措施，目前我國還尚未制定相應的綜合法律。同時，傳統文化中兒童是家庭所有物的觀念破除仍然需要時間，當社會意識到兒童也是國家財富的一部分時，相應的福利訴求就會出現。二是厘清國家、家庭和社會在兒童福利制度中的角色和責任。兒童福利制度建設是一項國家為主導，全社會共同參與的系統工程。但需要認識到家庭既是兒童福利的供給方，也是福利的需求方。國家需要促使家庭福利功能的正常發揮，同時監督、引導社會力量增加兒童福利的供給。三是政府應該繼續在分類救助的基礎上，提高識別兒童個性化需求的能力，在現有的資源框架下，優先解決具有緊迫性和重要性的需求。四是完善兒童福利制度落實所需要的配套措施。這些措施包括與中央政府機構設置對應的地方政府層面相應的職能部門、兒童社會工作專業人才隊伍的建設、部門運作資金配套和明確的操作規程等。