三社聯動在外國人社會管理和社會服務中的應用：廣州經驗

柳玉臻，楊 杰

（廣東外語外貿大學社會工作系，廣東 廣州， 510006）

一、問題提出

隨著中國經濟和社會對外開放程度的提高，暫居和常住在中國的外國人數量不斷增長。[1]作為對外開放的前沿城市，廣州市吸引了大量的外國人居住，包括商務、就業、學習、定居和探親等。根據廣州市公安局公布的數據，截至2018年6月25日，在廣州市居住的外國人有8.2萬人，其中在廣州市居住6個月以上的常住外國人有5.14萬人。[2]由于語言和文化的差異，以及對中國社會制度、社會組織和社會運作方式的不熟悉，外國人在中國常常會面臨諸多工作和生活上的困難，并與本地居民和社會管理要求發生沖突。[3]

2015年10月，中共十八屆五中全會提出，要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。[4]外國人社會管理和社會服務是廣州市社會治理精細化的重要一環，也是廣州市朝向國際化都市建設的重要內容。以“底數清、管得住、服務好、涉案少”為工作目標，廣州市、區各級政府在外國人管理方面有很多的經驗，其中以越秀區購買社會工作服務最具創新性。由于廣州市越秀區外國人相對集中，該區通過政府購買社會工作專項服務項目，以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作人才隊伍為骨干，建立了良好的“三社聯動”機制來提供外國人社會管理和社會服務。

本文擬在考察全國各地外國人社會管理模式和管理困境基礎上，介紹廣州市越秀區的經驗，討論三社聯動在廣州市實踐中的經驗和不足，希望為各地區更好地進行外國人社會管理和社會服務提供參考。在研究方法上，本文主要基于廣州市越秀區涉外社會工作專業服務項目的涉外服務實踐，采用外國人個案服務、小組活動和社區外展，以及對基層政府社會管理部門、物業公司、居委會等工作人員進行的深度訪談、和在外國人聚居社區開展問卷調查等方法。①

二、在華外國人社會管理模式與管理困境

按照《中華人民共和國出境入境管理法》(2012)的規定，在華外國人停留和居留管理由縣級以上地方人民政府公安機關及其出入境管理機構負責。按照規定，外國人在進入中國后，在旅館以外的其他場所居住或者住宿，需要在入住后24小時內進行入住登記；常住人員需要按照簽證要求在入境三十日內辦理居留證件。外國人需要持相應類別的簽證(例如工作簽證、學習簽證、貿易簽證)才能進行相應的活動。另外，外國人需要按照簽證登記的停留期限進行簽證續簽或者離開中國。[5]由于公安機關和出入境管理機構負責在華外國人的治安管理，公安機關和其基層派出所對外國人停留和居留的管理往往側重對外國人“三非”(非法入境、非法居留和非法就業)人員、社區群體事件和外國人違法犯罪等問題的管理。[6]這種以社會治安為側重點的管理方式視外國人為“潛在非法人員”，加上管理規則比較細和嚴厲，外國人往往不會主動申報和積極配合公安部門的管理，因此出現管理效率低和管理失靈的問題。[7]

除公安部門在外國人社會管理上發揮主導作用外，地方各級政府和其行政管理部門也有責任做好外國人社會管理和社會服務。地方政府職能部門，包括公安、教育、工商、人力資源和社會保障、衛生、住房和城鄉建設等，需要針對外國人在本地的房屋租賃、就業、經商、教育等承擔協調、指導、監管責任。[8]按照“誰邀請，誰負責；誰接待，誰負責”的原則，聘用、邀請和接待外國人的單位需要向地方政府行政管理部門主動報告外國人的簽證、居住和就業信息。隨著來華外國人數量的不斷增長，特別是因私入境外國人的增加，這種依靠聘用和接待單位報告的管理方式不可能覆蓋到全體外國人，出現了大量的管理盲區。[9]隨著外國人居住日益社區化，越來越多的管理職責需要依靠物業公司、房地產中介等商業性機構的配合，而這些機構的營利取向往往與政府的行政管理目標不一致，進一步造成了基層外國人管理和服務的困難。

針對涉外社會管理在基層管理失靈和管理盲區的問題，近幾年公安部門和地方政府紛紛進行了社會管理創新，逐漸由剛性的治安管理向彈性的服務管理轉變。以浙江省義烏市為例，2005年作為縣級市開始辦理外國人簽證和居留許可，公安部門本著“出入有境、服務無境”的原則，開設多語種110接警服務，并在主城區多個社區設立外國人申報點；另外，義烏市在外國人聚集的社區設立了外國人“外管員”和“洋居委”，通過“以外管外”的方式有效地促進了外國人社會管理。[10]而廣州市2007年為轄內居住超過200名外國人的近60個街道建立了外國人管理服務工作站(簡稱“外管站”)，主要進行外國人臨時住宿登記，另外也有中文學習和法規咨詢等服務，[11]這種社區外國人管理服務工作站模式很快在北京、上海、成都等地推行。[12]這些社區服務使外國人的住宿登記和法律咨詢更為便利，有效地提高了外國人主動登記的意愿和能力。但因為在華外國人流動性大，加上外管站工作人員人手有限、管理權限有限，故而很難及時和準確地了解外國人的居住動態和多樣化服務需求。另外，外管站依據外國人居住的密度設立，并非在每個街道普及，無法完全覆蓋到在不同社區散居的外國人。

從目前涉外社會管理在各地的實踐、困境和創新來看，“三社聯動”是一種有效的管理模式。三社聯動指在政府主導下，社區、社會組織和專業社會工作者參與社會治理的聯動服務機制。雖然“三社聯動”在概念和內涵上目前還沒有一致的認識，特別是聯動主體的界定和相互關系在理論上還需要歸納，但是作為實踐先行的一種社會治理創新，“三社聯動”已在多地推行，并在服務社區居民和促進社區發展方面產生了很好的效果。[13-15]隨著涉外社會管理進入社區，社會組織和社會工作者在涉外社會管理中的作用也逐漸顯現出來。2015年，上海市公安管理部門和街道政府聯合率先聘請專業社工進駐“境外人員服務站”，為外國人提供住宿登記申報、法律法規咨詢、協助調處糾紛、開展社區活動等服務項目。[16]2015年初，廣州市越秀區政府在外國人聚集的登峰街設立了“外國人綜合服務中心”，除進行外國人居住登記外，還免費向外國人提供中文學習和咨詢服務，并積極開展了社區外展和外國人融入服務。[17]這些項目可以作為“三社聯動”在涉外社會管理中的嘗試。本文以2016年10月開始的廣州市越秀區“外國人社會工作專項服務采購項目”為個案，通過考察項目一年服務周期內的社工實踐，來介紹和討論三社聯動在涉外社會管理中的聯動主體、聯動機制和聯動效果。

三、廣州越秀區涉外管理“三社聯動”實踐

2016年8月，廣州市越秀區以政府購買公共服務方式，投入資金100萬元，向社會組織購買涉外社會工作專項服務。②經過投標和競標環節，社工機構SW承接服務，從2016年10月開始運行。按照合同要求，SW需要在越秀區5條外國人集中的街道(擬名為街道A、B、C、D、E)開展外國人快速適應計劃、友善社區營造計劃和信息研究發展計劃，具體活動包括外國人建檔、個案管理與服務、8小時融合課堂、多元文化交流、中外聯合義工隊培育和網絡信息平臺建設等。在實踐中，社工機構建立了與基層政府管理部門、社區服務部門、物業公司、外國人社會組織的溝通和聯動。

(一) 社工機構與基層政府管理部門的聯動

外國人基層管理主要指外國人住宿登記和租房管理，對應的基層政府管理部門為外國人管理服務工作站(簡稱“外管站”)和出租屋管理服務中心(簡稱“出管中心”)。在開展服務的五個街道中，兩個街道(街道A、C)設有外管站，五個街道都有出管中心。外管站由廣州市公安部門授權，屬基層政府管理部門，工作人員屬于編外人員，一般都會外語，處理外國人的臨時住宿登記。出管中心由廣州市來穗人員服務管理局授權，屬于基層社會服務部門，受國土房管、公安、計劃生育、稅務等行政部門委托，辦理轄區范圍內房屋租賃合同登記備案、戶口或暫住證登記、計劃生育管理、稅收征管相關工作。在未設立外管站的街道，出管中心代為辦理外國人臨時住宿登記。出管中心的工作人員也屬于編外人員，外語水平一般不高。

按照國家和廣東省出入境管理規定，來穗外國人需要在確定住房和變更住房時進行住宿登記。然而，由于登記辦理流程較為麻煩，出于經濟利益或少惹麻煩的心理，外國人逾期或不辦理臨時住宿登記和租賃備案的情況時有發生。對于違規行為，外管站有權進行處罰。例如，街道A外管站于2014年設立，據工作人員反映，外管站成立前外國人不辦住宿登記的很多(以前外國人住宿登記率為60%—70%)，現在進行處罰后，住宿登記人數達到95%。在街道A，對情況較嚴重未進行登記的外國人，最高處罰金額為2 000元，一般擇限3天內完成處理。③雖然在街道A外國人的臨時住宿登記率有提升，但依然存在改變住址后的外國人不及時進行登記、管理滯后的問題。在街道B、D、E，外國人住宿登記由出管中心負責。對于違規行為，出管中心有監督權，可以向公安或房管部門報告，但沒有處罰權。

外國人的流動性太大，情況變動很大；經常出差，身邊的翻譯還隨意更換，無法及時聯系。外國人還有持多護照的現象，但在登記的過程中以入境護照為主，出管人員很難辨別外國人護照的真偽，而且對其沒有執法權。(出管中心工作人員)

在SW機構承接涉外社會工作服務后，機構建立了5個街道外管站和出管中心的聯動，內容主要包括信息共享、聯合社區走訪以及共同舉辦社區活動。外管站和出管中心向社工機構提供了轄區內外國人的數量、構成和分布。從調研數據來看，在服務覆蓋的5條街道，常住外國人有2 680—2 920人，來源國家和地區包括中東、非洲、俄羅斯、印度、日本、韓國等。④在這5條街道，社工與外管和出管工作人員平均每周走訪一次外國人聚集社區。對于接受訪問的外國人和外國人家庭，社工會在外管和出管人員登記后，介紹社工機構并未其建檔。相比于外管和出管的基本信息登記(包括姓名、國籍、護照號和簽證信息)，社工在建檔中還會登記外國人在廣州的居住歷史、語言能力、婚姻狀況、教育水平、來穗原因和服務需求等。

(二) 社工機構與居委會和街道家庭綜合服務中心的聯動

隨著散居社區外國人的增多，外國人的服務需求和外國人與本地居民社會融合的重要性也顯現出來。在街道層面，負責滿足居民公共服務需求和解決社區矛盾的服務部門是片區居委會和街道家庭綜合服務中心(簡稱“家綜”)。按照廣州市居住區(社區)公共服務設施設置標準(2015)，每2 000戶住戶設置一處社區居委會。⑤居委會作為基層居民自治組織，負責組織居民開展社區建設，并協助基層政府職能部門開展社會管理。另外，廣州市自2010年起開始推行街道家庭綜合服務中心項目，通過市、區民政部門出資購買社會服務，由民辦社會工作服務機構承接運營，面向社區居民提供專業和綜合的社會服務。家綜的工作人員主體是專業社會工作者，服務方式包括個案、小組、社區活動，服務板塊包括家庭、長者、青少年、殘疾人和義工等。[18-19]由于居委會和家綜的服務需要覆蓋全體社區居民，重點服務對象是生活困難家庭和個人，外國人服務往往不是家綜和居委會的服務重點。一處例外是在外國人特別集中的越秀區登峰街，外國人服務是承接家綜的社工機構的特色服務版塊。⑥

為開展在社區的涉外社會工作服務，社工機構積極建立了與居委會和家綜的聯動，內容包括聯合進行外國人需求調查、外國人社會融入調查和開展跨文化體驗活動。通過開展調查和咨詢服務，社工發現社區外國人的服務需求包括語言提升、交通出行、政務咨詢和社會支持等。外國人常常反映因為中文讀寫和聽說能力不夠，他們的日常生活(包括出行、購物和水電賬單支付等方面)常常出現困難；盡管他們喜歡廣州，但他們常常感覺在社區被隔離，中國朋友很少，對廣州的社區文化了解很少。另外，通過對外國人聚集社區居民的問卷調查，一些社區居民反映外國人影響了小區衛生情況，特別是生活垃圾亂堆放，用客梯搬運貨物；外國人與中國人作息時間不同，帶來了生活吵鬧問題；外國居民小孩不夠禮貌、亂扔垃圾、不愛護小動物，等等。針對雙方的需求和反映，社工機構與家綜和居委會聯動，由家綜和居委會提供場地和人員支持，在社區舉辦了多場社區融合和多元文化體驗活動。例如，2017年2月，社工機構在街道D組織了外國人和社區老年人的包餃子活動，體驗中國新年文化；2017年5月，在街道A組織了社區“樂融微笑行”活動，征集中外居民微笑圖片來倡導友善社區；2017年8月，在街道B組織了中外兒童環球童趣樂活動，通過文字、手工和體育游戲讓中外參加者相互交流和合作。

(三) 社工機構與物業公司和商業服務機構的聯動

廣州市的商業小區多為封閉式小區，由物業公司進行管理。在小區層面，物業公司發揮著服務業主和社區安全監管的重要作用。在外國人聚集小區，物業公司反映外國業主或租客不及時繳納管理費問題較為突出。街道E一個小區的物業管理員表示，“外國人一般都不會準時交管理費，拖個幾天、幾個月都有”；街道B小區的物業同樣表示，“外國人不繳納物業管理費，不繳納相應的稅款，直接逃走，而且從地下車庫逃走，難以監控”。而高空拋物也是物業管理過程中面臨的普遍性問題，物業部門經常收到居民對于外國兒童高空拋物的埋怨與投訴，但多次向兒童進行勸說都未能很好地得到解決。此外，用電方面“外國人很不注重安全，使用大功率電器”，尤其是冬天容易出現這類現象與問題。

由于物業公司是商業性服務機構，因此逐利目標較明顯，服務意識相對較弱。具體表現在對于不交管理費的住戶，物業會采取停水、停電的措施；為了規范租賃行為，物業根據派出所的要求，事先告知新入住的外國人入住規定，是否入住的選擇權交給外國人；對于影響本地居民的情況，物業會先以電話進行溝通，再則上門約談，對于屢教不改者，物業則報警處理；出現亂扔垃圾的情況采取問責制，如果外國人不配合，物業則通知街道工作人員或警察上門處理。對于物業公司的做法，外國租客常常表示很難與物業公司溝通，更不愿意有警察介入。大多數外國人并非有意違反規定，有時因為出差或者短期回國很難及時繳費。另外，物業公司會監管外國人在社區的表現，比如對經常有訪客出入的住戶，物業公司會重點對這部分租客進行監視，情況嚴重時物業會報告派出所上門查問。物業公司在監督社區安全與保護業主或租客的隱私權上，存在較大爭議。

社工機構與外管站和出管中心人員在社區的聯合走訪必須征得物業公司的同意，因而也建立了與物業公司的聯動。針對物業公司反映的涉外安全問題，社工機構在社區進行了安全和文明行為倡導。例如，在街道A的兩個小區，物業公司推行了實名制門禁系統，在門禁處裝設了攝像頭對出入樓棟人員進行24小時監控。進入樓棟者必須刷門禁卡，門禁卡的有效期與外國人所持的中國簽證進行了實名制綁定。一旦簽證過期，門禁卡則失效，外國人需要續簽后再憑有效證件去物業處進行門禁卡時間更新。該實名制門禁系統還與當地派出所相關內網進行了關聯，外國人刷卡進出樓棟的記錄均能共享到派出所的內部系統中。這種門禁系統在實行初期，外國租客不配合，大多請房東或租房中介代為辦理。社工在社區倡導中介紹了門禁系統對于社區安全的作用，提高了外國人主動辦理門禁卡的意愿。由于文化差異，很多外國人對中國物業公司扮演的職能不了解，導致兩者之間的沖突時常發生。社工向外國人介紹物業公司的職能，幫助外國人了解到他們有需求時也可以尋求物業公司的幫助，大大增進了外國業主/租客與小區物業工作人員的融洽度。

除與物業公司的聯動外，社工機構在居民小區還積極建立了與社區會所和其他商業性服務機構的聯系。這些機構常駐社區，對居民比較熟悉，也愿意開放場地或者提供公益服務。例如，在街道E的一個外國人集中小區，小區會所作為社工機構的合作伙伴，每周一、三下午免費提供場地給社工在社區開設外國人融合課堂。相對于邀請服務對象到社工機構，這種在社區的服務受到了外國人、特別是由于語言不通或者有小孩不便出門的外國家庭主婦的很大歡迎，課堂的參與率高，服務效果非常好。來自印度的婦女P是這個社區中文課堂的積極參與者，在8小時的融合課堂中，她的中文水平提高很快，并且認識了另外幾個來自印度和尼泊爾的婦女。在社工的協助下，P帶領這些外國婦女成立了一個“HEPLING HANDS VOICE OF WOMEN”(婦女互助小組)的志愿者平臺，曾在社區發動外國人捐獻衣物的活動，幫助社區外國人將無法帶回國的物資完成社區捐贈。

(四) 社工機構與外國人社會組織和民間團體的聯動

社工機構開展社會服務除了與社區基層管理和服務機構聯動外，還需要建立與外國人社會組織和民間團體的聯動。根據社工機構對外國人的調查，外國人在廣州市居住，一方面是由于廣州市有良好的經貿環境，另一方面是廣州市有來自世界各地的外國人，很容易找到來自本國或者從事本職業的外國人，建立社會支持網絡。初到廣州的外國人常常有開設公司、招聘人員、搜尋貨源、咨詢物流等與工作相關的需求，因此，各國商會很受外國人的歡迎。另外，為構建社交網絡，并與本地管理、服務部門溝通以及與本地居民互動，來華外國人也會自發建立一些社團組織。[20]

社工機構的專業社工能夠用英語、法語、西班牙語與服務對象溝通，也常常受邀請去參加在廣州的外國人商會和開放性宗教團體的活動。借此，社工機構介紹了社工服務項目，招募了服務對象，并且發展了外國人義工。例如，通過參加外國人商業晚會，社工認識了來自埃及的T，他熱切地表達了想到服務點學習中文的意愿。他曾經付費6 000元報名一個培訓機構的中文班，但由于他的時間與上課時間經常沖突，他僅僅上過兩次課，來廣州七年多中文依然很差，與其公司中國雇員溝通常常出現誤會。經過評估，機構安排了社工對他進行一對一的中文學習。再有，社工機構與廣東英國商會建立了聯系，在一次參觀活動中認識了在廣州從事服裝貿易的英國人H，他在參加機構的融合課堂服務后成為了機構的義工，幫助社工建立了外國人羽毛球隊和籃球隊。

四、“三社聯動”的經驗和困難

從承接廣州市越秀區“外國人社會工作專項服務”的社工機構的實踐來看，三社聯動的內涵可以表述為以政府購買社會服務為牽引，以社區為平臺，社工機構聯合基層政府管理部門、社區服務部門、物業公司以及其他社會組織，以社工和社區工作者為骨干，以管理和服務外國人為導向，通過專業化和針對性的服務，促進社區建設、社區管理和社區服務的機制和行動。在這個實踐中，聯動主體包括了參與基層社會管理的多個部門、機構和社會組織，其中包括街道出租屋管理中心、外國人管理和服務中心、社區居委會、家庭綜合服務中心、物業公司、社工機構、外國人社會組織等。在聯動機制上，地方政府在政策和資金上發揮引導、支持和監管作用，基層部門和社會組織發揮社會管理和社會服務職責，聯動內容包括信息共享、場地共享、工作人員聯動、社區居民參與、安全社區倡導等。在聯動成效上，這些聯動促進了在社區層面各管理和服務部門的溝通和交流，相互功能增進，在提升外國人社會適應能力的同時，引導外國人有序地參與了社區活動，共建共享和諧社區。

從經驗來談，以三社聯動的方式，外國人社會管理和社會服務可以更好地落實到基層社區，實現“多元主體共治”的社會治理模式。由于外國人行政管理涉及政府部門較多，包括公安、工商、宗教、人社、稅務等，下沉到社區的管理部門往往各自為政，同時又存在管理和服務權限有限的問題，加上對外國人語言和文化的不熟悉，單靠外管、出管、居委會和物業很難全面和準確地實現對外國人的管理。加入了家綜和社工機構等專業社會服務機構，以及外國人義工和社會組織后，在面向外國人的管理和服務方面，三社聯動可以將政府的行政化管理向社會化服務轉變，進而更加吸引外國人的主動參與，根據外國人的社會需求和本地居民反映的社區問題，更加有效地進行外國人社會管理和社會服務。

從社工機構和專業社工的角度，三社聯動是一種必須和有效的途徑來進行外國人社會管理和社會服務，但也存在一些限制和困難。在實踐中，各聯動主體對于外國人社會管理和社會服務的目標并不統一，行動方式也差別很大?；鶎诱芾聿块T的目標是外國人及時進行住宿和租房登記，對違規行為可以進行處罰和舉報。但對于社工機構和專業社工，外國人生活適應和友善社區營造是其首要服務目標，社工在服務過程中不采用獎懲措施，主要以行為意識引導為主。社工不具備查驗外國人的身份信息和處罰外國人違規行為的權利。從社工職業倫理道德的要求，在不危機社區安全和服務對象安全的情形下，社工格外注重外國人隱私權的保護。[21]另外，由于涉外活動的敏感性，社工機構在公共場所進行項目宣傳和組織外國人活動，常常會引起相關管理部門的關注和限制。因此，社工需要與基層政府管理部門聯動進入社區開展活動，而與管理部門的聯動經常會限制服務的場域、時間及內容的多樣性，服務廣度和深度都受到影響。

五、結束語

廣州市越秀區引入社會工作者和社會工作機構開展外國人社會管理和社會服務是一項服務創新。對于開展服務的社會工作者而言，由于他們的工作需要從零開始，需要借助已存在管理部門和各種資源來建立與服務對象的聯系和開展工作，因而，三社聯動是在服務開展中是必須的。從社工機構的角度，三社聯動包括了與基層政府管理部門、社區服務部門、物業公司和外國人社會組織的聯動，聯動機制包括共享信息和共同行動等。三社聯動增加了各管理部門的功能，促進了政府部門的服務職能轉移，起到了服務外國人和促進社區建設的成效。

從外國人社會管理和社會服務的角度，三社聯動是整合社會資源和維護社會秩序的有效方式，但其中會存在聯動主體角色不清和角色沖突的問題。相比于其他領域的社會工作服務，[22]涉外社會工作開展的背景及發揮的作用非常獨特。由于中國“三非”外國人的存在事實，涉外社會工作促進外國人融入的服務目標與政府維護社會治安的管理目標會存在不一致，這使得社會工作者和社會工作機構在與政府管理部門的協調和聯動時遇到困難。作為一種創新，從“社會治安”向“社會服務”轉變可以更加彈性和全面地了解外國人需要，更加專業化地進行管理和服務，從本質上看，社會服務與社會治安都服務于社會建設和社區和諧。故而為減少和消除兩者在社會實踐中的不一致，需要聯動主體以法規和合同等方式厘清相互的角色和權責，尊重彼此的職業價值和運作方式，進而形成合作關系，實現政府主導、社會協同的精細化社會治理。

注釋

①本研究共完成14份訪談報告，分別為物業人員7份、出管人員5份、外管人員2份；在5條街道的外國人集中居住小區，對居民共發放問卷78份，有效收回75份，有效回收率為96%。

②③④⑥為筆者2018年3月在廣州市越秀區調研獲取的資料。

⑤筆者2018年3月調研獲取資料，資料來源于廣州市居住區(社區)公共服務設施設置標準(https：//wenku.baidu.com/view/13340da6a5e985 6a56126089.html)。