改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展歷程與趨勢

李 丹

（中共中央黨校科社教研部，北京 100091）

1978年以來，在建設(shè)和發(fā)展中國特色社會主義的新征程中，為了不斷順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，突破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，建立起比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，我國政府在改革中持續(xù)推進職能轉(zhuǎn)變，取得了很大的進展。當(dāng)前，認真回顧并梳理40多年來我國政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展歷程及經(jīng)驗，進一步分析持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢，有利于在全面深化改革的進程中找到政府職能轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略突破點，處理好機構(gòu)改革的各項工作，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展歷程

政府職能轉(zhuǎn)變，在狹義上是指政府在原有職能內(nèi)涵、范圍、重點以及職能履行方式基礎(chǔ)上進行的有目的的轉(zhuǎn)移和改變。改革開放以來我國進行的比較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革分別是在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年。政府職能轉(zhuǎn)變正是伴隨著政府機構(gòu)改革不斷推進的，相應(yīng)地呈現(xiàn)出階段性、漸進性特征。經(jīng)過改革，全能型政府、管制型政府的理念被沖破，取而代之的是有限型政府和服務(wù)型政府。具體來說，這40多年來的政府改革可以分為以下幾個階段來看。

（一）圍繞轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能進行初步探索階段

改革開放以前，出于鞏固新生政權(quán)、保證國家環(huán)境安全的需要，政府在履行職能過程中大多以政治職能為主，整個國家的工作都圍繞著階級統(tǒng)治來進行，經(jīng)濟、文化、社會管理職能則被忽視。為了提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平，十一屆三中全會審時度勢地指出要以社會主義現(xiàn)代化建設(shè)為中心，并相應(yīng)地轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟職能。在這一決策的指導(dǎo)下，政府不再重視政治統(tǒng)治職能，將重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟管理職能上來，關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展和人民生活改善。1982年開始了我國第一次大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，通過精簡部門組成機構(gòu)和人員，提高了政府的工作效率。這次改革的貢獻是廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，使干部年輕化。從這次改革來看，政府職能轉(zhuǎn)變還沒有被納入議程。

為了避免在改革中陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的困境，黨的十三大報告正式提出“轉(zhuǎn)變職能”一詞，“這次改革要以轉(zhuǎn)變職能為核心”，明確了政府機構(gòu)改革的核心任務(wù)。1988年則首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，提高了轉(zhuǎn)變政府職能的重要地位。相比于1982年改革，這次改革的重點是一些經(jīng)濟部門，要求政府對企業(yè)進行間接管理，賦予企業(yè)相應(yīng)的自主權(quán)，處理好政府與企業(yè)、中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系，加快突破計劃經(jīng)濟體制。圍繞轉(zhuǎn)變政府職能推進機構(gòu)改革，成為我國以后行政體制改革的一個基本要求和標(biāo)準(zhǔn)。雖然1988年改革明確了轉(zhuǎn)變政府職能的重要性和必要性，也邁開了一定的步子，但要順利實現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變還需要很大的努力。

在這個階段，對于政府的職能定位還不明確，雖然已經(jīng)開始逐步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟職能和經(jīng)濟管理方式，但這種轉(zhuǎn)變重點在于改變“全能政府”帶來的權(quán)力過度集中、效率低下等弊端，嘗試著對地方和企業(yè)放權(quán)讓利，以減少經(jīng)濟體制改革面臨的阻力。在持續(xù)推進的政府改革中，指令性計劃的范圍不斷減少，地方和企業(yè)的自主權(quán)被擴大，生產(chǎn)的積極性逐步提高。但是也不可避免地存在通貨膨脹等問題。可見，這一階段的政府職能轉(zhuǎn)變尚處在初步探索階段。

（二）政府職能定位逐漸明晰下的調(diào)整和加強經(jīng)濟職能階段

1992年，黨的十四大提出要建立社會主義市場經(jīng)濟體制。這個目標(biāo)的確立奠定了很長一段時間內(nèi)我國政府職能轉(zhuǎn)變的總基調(diào)。政府職能轉(zhuǎn)變在實踐中開啟了一個新的階段。在這個階段，政府職能的定位逐漸清晰，繼續(xù)調(diào)整和加強經(jīng)濟職能，并逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府管理架構(gòu)。

按照十四大的戰(zhàn)略部署，1993年政府機構(gòu)改革就緊緊圍繞著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求來推進政府職能轉(zhuǎn)變。這也是首次將“適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要”作為機構(gòu)改革的目的。全國人大八屆一次會議指出：“要按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求…堅決把企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè)；把應(yīng)該由企業(yè)解決的問題，交由企業(yè)自己去解決”，［1］這就明確了轉(zhuǎn)變政府職能的重點任務(wù)。此后，黨的十四屆三中全會再次強調(diào)了轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能的要求。

1997年，黨的十五大報告進一步指出，“轉(zhuǎn)變政府職能要把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)；把大量的服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能轉(zhuǎn)給社會中介組織”。［2］1998年開始的又一輪政府機構(gòu)改革將轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政企分開作為行政體制改革的重要原則。為了與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)，這次改革之后對政府部門職責(zé)權(quán)限進行了調(diào)整，下放政府經(jīng)濟權(quán)力，撤銷工業(yè)經(jīng)濟類部門，國務(wù)院的組成部門減少了11個，在很大程度上消除了政企不分的組織基礎(chǔ)。可見，1998年的改革在政府職能轉(zhuǎn)變方面做出的努力是很大的。

在前一階段對政府職能進行初步探索的基礎(chǔ)上，這個階段的10年時間里主要是圍繞建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府職能體系來加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟環(huán)境。概況說來，這一階段政府職能轉(zhuǎn)變有三個特點：一是進一步調(diào)整和完善政府的經(jīng)濟職能依然是重中之重；二是分權(quán)和放權(quán)相結(jié)合，加大企業(yè)、地方的自主權(quán)，提高企業(yè)和地方政府的積極性；三是政府的管理和服務(wù)職能相對弱化。

（三）政府更加注重社會管理和公共服務(wù)職能階段

適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織后全球經(jīng)濟一體化加速發(fā)展的新形勢，以及適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟的需要，我國的改革進入到了加快推進政府職能轉(zhuǎn)變的新階段。2002年黨的十六大明確地界定了政府職能：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。這就擴展了政府職能的內(nèi)涵，即在注重政府經(jīng)濟職能的同時，也開始強調(diào)政府在社會管理和公共服務(wù)方面的職能。2003年爆發(fā)的“非典”事件暴露出了我國公共服務(wù)不到位、政府公共服務(wù)能力弱化的問題。為此，2003年的政府機構(gòu)改革主要圍繞當(dāng)時我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出問題來推進政府職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)要“完善政府社會管理和公共服務(wù)的職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障”。［3］值得一提的是，在這次改革中我國開始注重深化行政審批制度改革，并成為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。

提升政府的社會管理和公共服務(wù)職能在轉(zhuǎn)變政府職能中的重要性日益突出。十屆全國人大三次會議把“建設(shè)服務(wù)型政府”寫進了《政府工作報告》。2006年《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，再次強調(diào)要“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。黨的十七大報告則明確了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。在這個基礎(chǔ)上，還首次提出了要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。十七屆二中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，要通過改革促使政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義這三個方面轉(zhuǎn)變，從根本上明確了轉(zhuǎn)變政府職能的重要地位和總體方向。同年開始的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革在調(diào)整部門職責(zé)、整合部門功能的同時，更加強調(diào)保障和改善民生。

在內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化壓力作用下，這個階段我國政府職能轉(zhuǎn)變的力度加大，基本確定了建立服務(wù)型政府的目標(biāo)模式，取得了實質(zhì)性的進展。其特點為：一是轉(zhuǎn)變政府職能的地位越來越重要，已經(jīng)明確成為深化行政體制改革的核心任務(wù)；二是對于政府職能的定位越來越清晰，政府職能轉(zhuǎn)變的方向也越來越明確，初步建立起了適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展需要的政府職能體系；三是政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能日益凸顯，在調(diào)整好政府經(jīng)濟職能的同時，重視推進政府與社會分開，維護社會公平和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

（四）全面重塑政府職能，構(gòu)建科學(xué)的政府職能體系階段

在總結(jié)改革開放30多年經(jīng)驗、并結(jié)合我國發(fā)展實際的基礎(chǔ)上，黨的十八大對政府職能轉(zhuǎn)變做出了新的戰(zhàn)略部署，提出要“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。［4］這是對政府職能轉(zhuǎn)變提出的新的更明確的要求。十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，第一次在黨和國家的重要文件中將職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革相并列，直接表明了轉(zhuǎn)變政府職能的重要地位。該方案指出要從更大力度上轉(zhuǎn)變政府職能，理順與市場、企業(yè)等各方面的關(guān)系以及中央和地方的關(guān)系，取消和下放權(quán)力，推進簡政放權(quán)，同時加強事中事后監(jiān)管，提升政府治理水平和能力。

十八屆三中全會強調(diào)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，其通過的決定還專門對轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)和方向進行了明確闡述：“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。［5］這就明確了政府改革的目標(biāo)，即推進政府治理現(xiàn)代化，構(gòu)建服務(wù)+法治的現(xiàn)代政府。十九大報告進一步強調(diào)：要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”［6］隨后，著眼于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，黨的十九屆三中全會又對如何優(yōu)化政府機構(gòu)和職能配置進行了更明確的界定。

黨的十八大以來，我國政府職能轉(zhuǎn)變以深化行政審批制度改革為突破口，取消和下放了權(quán)力，尤其是審批權(quán)，加強市場監(jiān)管，不斷優(yōu)化公共服務(wù)，取得了突破性的進展，推進了政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。較之前幾個階段，這一階段我國政府職能轉(zhuǎn)變的特點主要體現(xiàn)在：一是將政府職能轉(zhuǎn)變作為全面深化改革的重要內(nèi)容，對政府職能進行全面重塑，著力于構(gòu)建科學(xué)的政府職能體系；二是將放管服改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，放權(quán)、管理、服務(wù)齊頭并進；三是將堅持以人民為中心作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要原則，更多地重視民生因素和人民的獲得感，提升人民對服務(wù)型政府的滿意程度。

二、改革開放以來我國政府職能轉(zhuǎn)變的主要舉措及成就

經(jīng)過改革開放40多年的努力探索，我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉玫某删褪桥e世矚目的。政府職能的內(nèi)涵、范圍以及履行職能的方式都得到了很大轉(zhuǎn)變，政府越來越做到了把市場和社會的權(quán)力分出去，管好、管住自己應(yīng)該管的事情，將職能更多地向加強社會管理和提供公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。通過多種改革舉措，我國政府已基本上建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制要求相適應(yīng)的政府職能體系。

（一）逐步調(diào)整政府和市場關(guān)系

政府職能轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，是一項龐雜的工程，涉及到方方面面的權(quán)力和利益關(guān)系，其中最重要的是政府與市場的關(guān)系。這是政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題。40多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與逐步完善，我們黨明確了政府與市場的關(guān)系，逐步調(diào)整政府和市場的關(guān)系，建設(shè)有限政府。

十一屆三中全會就曾提出要尊重價值規(guī)律，這可以說是重視市場作用的開端。直到1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)要求，強調(diào)發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，市場的作用才真正被重視。在以后的多次黨和國家重要文件中，都強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變要圍繞著適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制來進行。2013年黨的十八屆三中全會進一步提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。在這里，從“基礎(chǔ)性”到“決定性”的轉(zhuǎn)變，意味著更加強化市場的作用。這是我們黨對政府與市場關(guān)系的最新認識。

由此可見，調(diào)整政府和市場的關(guān)系一直伴隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程，從改革開放前實行的指令性計劃經(jīng)濟、完全排斥市場機制的作用，到現(xiàn)在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，極大地提高了配置資源的效率和效益。在過去的40年時間里，政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中逐步理順與市場、企業(yè)之間的關(guān)系，由對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)變?yōu)楹暧^管理為主，把市場、企業(yè)應(yīng)有的職責(zé)、權(quán)力堅決交給市場和企業(yè)，推動政府職能為市場主體服務(wù)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。但是，發(fā)揮市場作用、尊重企業(yè)自主權(quán)，并不意味著政府職能減弱，相反，政府要加強市場監(jiān)管，尤其是事中事后監(jiān)管，以保障市場經(jīng)濟有序健康發(fā)展。

（二）持續(xù)推進簡政放權(quán)

簡政放權(quán)一直貫穿在我國政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，并成為政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要舉措。改革開放40年來，我國政府不斷推進簡政放權(quán)，逐漸取消和下放了越來越多的管理權(quán)，并把下放的權(quán)力交由市場、企業(yè)、社會、公民個人進行有序管理，市場活力、社會創(chuàng)造力得到了充分的發(fā)揮；同時，中央政府則逐漸分權(quán)賦予地方政府更多的自主權(quán)，取得了很大的成效，地方政府的積極性不斷提高。

我國各級政府的管理權(quán)大多體現(xiàn)在具有較大的行政審批權(quán)力，因此減少行政審批，取消和下放權(quán)力就成為簡政放權(quán)的一項重要措施。行政審批制度改革的主要內(nèi)容是簡化行政審批程序和手續(xù)、減少審批項目、縮短審批時間，進而達到規(guī)范行政審批權(quán)力，提高辦事效率的目的。改革的核心是合理界定各行政部門的職能，避免出現(xiàn)權(quán)力交叉和相互扯皮現(xiàn)象，從而促進政府職能轉(zhuǎn)變。我國從2001年起開始進行行政審批制度改革，并為此專門設(shè)立了行政審批制度改革辦公室。此后，貫徹落實中央部署，各級政府不斷減少和下放審批事項。“據(jù)統(tǒng)計，2001—2012年，國務(wù)院共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占國務(wù)院各部門當(dāng)時全部行政審批事項的近70%，而地方各級政府取消和調(diào)整的行政審批事項多達數(shù)萬項，占原有項目總數(shù)的一半以上”。［7］

黨的十八大以來，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，針對我國現(xiàn)實發(fā)展情況，新一屆政府持續(xù)向市場、社會和地方政府有序放權(quán)，分期分批減少、下放和取消審批事項，始終將深化簡政放權(quán)、大力減少和取消行政審批事項作為轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”和“先手棋”，取得了很大成效，政府的辦事效率和治理能力明顯提升。2018年政府工作報告顯示，“五年來，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項壓減74%，職業(yè)資格許可和認定大幅度減少”。［8］這足以看出新一屆政府對行政審批制度改革的力度之大。

黨的十八屆三中全會首次從國家層面明確提出了“權(quán)力清單制度”，明確各部門甚至各崗位的職能邊界，使他們在各自明確的范圍內(nèi)履行職責(zé)，并有序公開政府權(quán)力以及運作流程，提高開放性。作為一項制度，權(quán)力清單制度不單是清理政府掌握的各項公共權(quán)力，更是強調(diào)權(quán)力運行過程的公開性和結(jié)果的有效性，對于創(chuàng)新政府管理、推行政務(wù)公開以及正確處理政府和市場的關(guān)系都具有重要的意義。同時，在推進權(quán)力清單制度、保證行政審批制度改革得以落實的過程中，還特別重視加強相關(guān)配套制度的建設(shè)，比如在全國范圍內(nèi)進行工商登記制度改革，重點在于減少前置審批事項。這些改革舉措的實施在一定程度上能夠限制政府的裁量權(quán)，擴大市場的自主權(quán)等。

（三）不斷優(yōu)化公共服務(wù)

向社會提供公共服務(wù)、促進基本公共服務(wù)均等化，不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，也是政府改革的目標(biāo)之一。改革開放以前，在主客觀因素的影響下，我國政府的公共服務(wù)職能相對弱化。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展、財政實力的增長，尤其是人們對公共服務(wù)需求的不斷提升，政府越來越注重履行公共服務(wù)職責(zé)，向社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。與此相適應(yīng)，我國政府履行職能的重點也經(jīng)歷了由管制到管理、再由管理到服務(wù)的發(fā)展歷程。

2006年在黨的十六大報告中，首次將公共服務(wù)作為政府的一項重要職能明確地提出來，黨的十八大報告進一步強調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府。此后的幾次重要會議包括十九大，都重申把“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”作為政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標(biāo)。這就要求政府職能的履行不能過分偏重經(jīng)濟管理和經(jīng)濟發(fā)展，而應(yīng)更多地重視服務(wù)職能，即根據(jù)社會發(fā)展的需要提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，使人民的合理需求得以滿足。貫徹、落實、實踐“服務(wù)型政府”理念，是政府對傳統(tǒng)管理方式的徹底變革，滲透著政府治理現(xiàn)代化的新思路。

根據(jù)十八大以來黨中央對提高和完善政府公共服務(wù)職能的戰(zhàn)略部署，各級政府積極創(chuàng)新公共服務(wù)體制機制，不斷加強對教育、醫(yī)療、社會保障和住房、就業(yè)、環(huán)境等涉及到人民切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域改革，促進了科學(xué)完善的公共服務(wù)體系的建立。一是從方式上對政府購買公共服務(wù)進行創(chuàng)新。2014年8月對《政府采購法》進行了修訂并出臺了《政府采購法實施條例》，將政府向社會提供的公共服務(wù)列入其中，為政府購買公共服務(wù)提供了根本的法律遵循。另外，在購買過程中探索和引入監(jiān)督評估機制、競爭機制，確保政府購買服務(wù)的有效運行。二是加大對公共服務(wù)的財政投入。根據(jù)統(tǒng)計，我國在2011—2016年用于公共服務(wù)領(lǐng)域的國家財政支出逐年增長，所占國家財政總支出的份額越來越大。我國實行財政轉(zhuǎn)移支付制度、不斷調(diào)節(jié)國民利益再分配格局，通過加強財政投入、制定相關(guān)政策等方式加大對農(nóng)村、落后地區(qū)的扶持力度，力求促進基本公共服務(wù)均等化。三是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)。尤其是近年來，中央和各級政府多數(shù)部門都建立了政務(wù)服務(wù)中心，實行“一站式”辦結(jié)服務(wù)，精簡事務(wù)辦結(jié)流程，在保證審批質(zhì)量的前提下提高審批效率。這種綜合服務(wù)平臺的推廣強化了政府的公共服務(wù)理念，是對中央層面強調(diào)“簡政放權(quán)、放管并舉、優(yōu)化服務(wù)”的貫徹和落實。很多政府部門利用大數(shù)據(jù)、云服務(wù)推進網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，讓群眾足不出戶就能享受到政府提供的公共服務(wù)。

（四）不斷創(chuàng)新政府行政管理方式

以往政府履行職能最主要的方式是單一的管制，通過強有力的控制手段來管理社會公共事務(wù)。改革開放以來，政府在轉(zhuǎn)變職能過程中對于行政管理方式也在不斷變革和創(chuàng)新，以此來適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，提高自身的治理能力和水平。

一是改變政府對經(jīng)濟的管理方式。政府對經(jīng)濟的管理由微觀管理轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控，由最初直接組織企業(yè)生產(chǎn)、統(tǒng)一分配生產(chǎn)資料等轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。尤其是十六大以來，我國對糧食、財稅、投資、土地等方面進行改革，使得信貸、稅收、利率等經(jīng)濟和法律手段在經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管中的作用越來越突出。十八大以后，面對經(jīng)濟發(fā)展的下行壓力，我國政府仍然堅持宏觀調(diào)控的基本政策不變，積極創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，實施精準(zhǔn)調(diào)控，把握住了經(jīng)濟發(fā)展的總體方向，維持了經(jīng)濟的總體穩(wěn)定。二是政府履行職能的法治化路徑得到加強。經(jīng)過40多年的努力，政府“依法行政逐步規(guī)范，行政執(zhí)法體制逐步健全，執(zhí)法中存在的諸如多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題正在逐步解決”。［9］尤其是十八大以來，建設(shè)法治政府逐漸成為全面深化改革的重要任務(wù)。三是加強事中事后監(jiān)管。只放不管，必有大亂。改革開放后不久，我國就開始重視政府對市場的監(jiān)管，以彌補市場自身的缺陷，并先后設(shè)立多個政府機構(gòu)。政府將管理由之前的注重事前審批更多地轉(zhuǎn)向加強事中事后監(jiān)管，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式對市場經(jīng)濟運行中的違法違規(guī)現(xiàn)象進行嚴格處罰，確保市場環(huán)境公平公正。

三、當(dāng)前進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變的重點任務(wù)

經(jīng)過40年持續(xù)不斷的改革，我國政府職能定位相對于計劃經(jīng)濟時代已經(jīng)有了根本性的轉(zhuǎn)變。政府與企業(yè)、市場、社會的權(quán)力邊界逐漸被劃清，企業(yè)作為市場主體的地位基本得到確立，政府對經(jīng)濟的微觀管理大為減少，相應(yīng)地社會管理職能尤其是公共服務(wù)能力得到提升。但是也應(yīng)看到，政府職能轉(zhuǎn)變中仍然存在某些問題和不足，這主要包括：政府職能定位還不夠明確，缺位、錯位、越位現(xiàn)象依然存在；法治化程度不高，關(guān)于政府職能的立法不足、體制機制不完善；政府公共服務(wù)水平仍然不高，等等。這些問題導(dǎo)致我國政府職能與不斷發(fā)展完善的社會主義市場經(jīng)濟體制還不完全適應(yīng)，與實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還有一定的差距。在當(dāng)前全面建成小康社會的決勝階段，在全面深化改革的重要進程中，繼續(xù)推進轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府職能轉(zhuǎn)變中的不到位現(xiàn)象顯得尤為重要。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的總體目標(biāo)和思路

把握好我國改革的方向，明確政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，是持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變的前提。2007年黨的十七屆二中全會提出“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，為我國政府職能轉(zhuǎn)變設(shè)定了明確的目標(biāo)。十八大報告更具體地指出要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)來推進政府職能轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會則進一步提出：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。［5］2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出要形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。這些頂層設(shè)計為我國行政體制改革的未來發(fā)展提供了方向指引。作為行政體制改革的核心內(nèi)容，政府職能轉(zhuǎn)變的總體目標(biāo)是要“建設(shè)和完善中國特色社會主義治理體系下的政府職能體系”。［10］這個職能體系與市場共力、與社會共治、與人民共享，有利于提高國家治理能力，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。

結(jié)合我國政府職能轉(zhuǎn)變的總體目標(biāo)和實際，今后一段時期內(nèi)轉(zhuǎn)變政府職能的思路是：圍繞完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，以放管服為重要抓手，以深化行政審批制度改革為突破口，堅持簡政放權(quán)，明確政府、市場、社會各自的職責(zé)權(quán)限，尤其是從制度上保證使市場在資源配置中起決定性作用，保證政府職能為維護市場發(fā)展環(huán)境、促進社會公平正義服務(wù)，最終推進國家治理現(xiàn)代化。

（二）推進政府職能轉(zhuǎn)變的基本遵循

穩(wěn)步推進政府職能轉(zhuǎn)變，要堅持科學(xué)的發(fā)展路徑，堅持漸進性和現(xiàn)實性相結(jié)合，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主體相結(jié)合，堅持法治化和民主化相結(jié)合，堅持戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性相結(jié)合。

1.堅持漸進性和現(xiàn)實性相結(jié)合

改革開放以來，我國政府職能經(jīng)歷了由被動到主動、由單一的經(jīng)濟職能到“五位一體”的職能體系、由單純的行政手段到運用經(jīng)濟、法律、行政手段相結(jié)合的巨大轉(zhuǎn)變。在這個過程中，政府職能的內(nèi)涵、范圍、行使方式不斷豐富和完善，與社會主義市場經(jīng)濟體制的要求不斷契合。政府職能轉(zhuǎn)變是一個不斷發(fā)展和深化的過程，需要長久的努力。因為政府職能轉(zhuǎn)變不僅取決于政府自身，而且受經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、思想文化、社會組織發(fā)育程度、傳統(tǒng)體制等因素的影響。再加上政府職能轉(zhuǎn)變涉及到方方面面的利益關(guān)系和利益調(diào)整，更對政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生影響。因此，在以后的改革中，推進政府職能轉(zhuǎn)變要堅持漸進性和現(xiàn)實性相結(jié)合。從現(xiàn)實出發(fā)，針對政府職能轉(zhuǎn)變中的問題，對政府的理念、原則、組織機構(gòu)、相關(guān)職能配置等進行逐步的改革，使之更加適合市場經(jīng)濟規(guī)律，從而形成科學(xué)的政府職能體系，實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化。

2.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主體相結(jié)合

黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。我國40年的政府職能轉(zhuǎn)變始終是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進的。尤其是黨的十八大以來，在全面深化改革中更加注重黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。政府職能轉(zhuǎn)變也要以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能在轉(zhuǎn)變政府職能中站穩(wěn)政治立場，始終沿著中國特色社會主義的方向前進；才能始終堅持為人民服務(wù)，把增進人民的幸福感、實現(xiàn)人民的利益作為轉(zhuǎn)變職能的根本目的。這也就要求政府在轉(zhuǎn)變職能過程中堅持人民性的原則，堅持人民主體地位，把提高公共服務(wù)職能作為職能轉(zhuǎn)變的主要任務(wù)，把人民滿意與否作為評判轉(zhuǎn)變是否到位的標(biāo)準(zhǔn)，把解決與人民利益相關(guān)的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生問題作為轉(zhuǎn)變的重點內(nèi)容，保證人民都能平等地享受到公共服務(wù)，達到權(quán)利與福利的統(tǒng)一，努力促進人的全面發(fā)展。

3.堅持法治化和民主化相結(jié)合

推進政府職能轉(zhuǎn)變，要堅持法治化和民主化相結(jié)合。首先，政府職能的轉(zhuǎn)變不能只依靠人的主觀力量，更要通過制度、法律的形式將政府職能固定下來。只有通過制度機制完善來推進的政府職能轉(zhuǎn)變，才能更有成效。這就要求堅持法治化原則，即政府在轉(zhuǎn)變職能過程中的職能、程序、行為和責(zé)任都要通過法律、制度的形式固定下來，加大法律法規(guī)工作力度。尤其是用法律來制約和監(jiān)督政府行為，防止權(quán)力濫用。其次，民主職能建設(shè)也是政府職能轉(zhuǎn)變的重點，確保人民群眾依法、平等地參與、管理國家各項事務(wù)，真正實現(xiàn)人民民主，是政府的基本政治職能。因此，政府在履行職能時要充分考慮人民群眾的意見和利益，制定的政策法規(guī)真正代表人民群眾的利益，在程序上要更加注重公開、公正、公平，保障人民對政府工作的知情權(quán)尤其是監(jiān)督權(quán)。

4.堅持戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性相結(jié)合

加快政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)系到發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的大局，在全面深化改革中處于非常重要的位置。因此，要站在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來謀劃政府職能轉(zhuǎn)變，堅持戰(zhàn)略性要求，從“五位一體”的總體布局出發(fā)，對政府的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)職能進行有目的地漸進性改革，以五大發(fā)展理念為內(nèi)在要求，建設(shè)人民“共享”的政府。另外，要堅持系統(tǒng)性原則。在推進政府職能轉(zhuǎn)變中對中央政府與地方政府、黨的機構(gòu)、人大機構(gòu)等進行系統(tǒng)性改革；還要對系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的關(guān)系進行改革，比如要理順中央與地方的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、黨政關(guān)系等。這樣才能增強政府職能轉(zhuǎn)變的協(xié)調(diào)性、提高有效性。

（三）推進政府職能轉(zhuǎn)變的重點任務(wù)

加快政府職能轉(zhuǎn)變，成為今后一段時間內(nèi)政府改革的重要內(nèi)容。要在把握好政府與市場、政府與社會的動態(tài)關(guān)系中合理界定政府職能，建設(shè)有限政府；要繼續(xù)深化簡政放權(quán)，建設(shè)有效政府；要在堅持依法行政中建設(shè)法治政府；更重要的是提高公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

1.合理界定政府職能

在一些公共事務(wù)領(lǐng)域，政府與社會、政府與市場的職責(zé)應(yīng)該怎么界定，怎么明確職責(zé)邊界，是影響我國政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。比如，在經(jīng)濟領(lǐng)域，哪些事情應(yīng)該由政府去做，哪些事情應(yīng)該發(fā)揮市場機制作用由市場主體去完成；在社會領(lǐng)域，哪些事情應(yīng)該由社會、公民去做，哪些事情歸政府管，或者哪些事情是應(yīng)該由政府和社會、公民一同完成的；或者不同層級政府之間、政府部門與部門之間的職責(zé)應(yīng)該怎么劃分，在我國并沒有明確的規(guī)定。另外，過去遺存的“全能政府”和“放任政府”等過時理念也會影響政府職能轉(zhuǎn)變的進程。這就需要明確政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系，合理界定它們的職能權(quán)限。首先，政府要保證市場在資源配置中的決定性作用。同時，政府要做好對市場的監(jiān)督工作，加強事中事后監(jiān)管，減少市場的“失靈”現(xiàn)象；其次，政府要提高社會治理能力，做到還權(quán)于社會，還權(quán)于公民，積極培育多元化的社會組織，營造有利于社會組織產(chǎn)生、成長和發(fā)展的環(huán)境。在這個過程中，要加強對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范社會組織運行秩序，以保證社會組織堅持正確的政治方向，使社會組織更好地自治和提供服務(wù)。

2.繼續(xù)深化簡政放權(quán)

政府要持續(xù)推進簡政放權(quán)，減少管得過多、過細、過死的狀況，通過減少和下放權(quán)力，提高政府辦事效率，建設(shè)有效政府。同時，在簡政放權(quán)過程中要充分調(diào)動地方政府的積極性。繼續(xù)深化行政審批制度改革，進一步減少行政審批項目，簡化審批手續(xù)和流程，對于保留的審批事項則更加重視規(guī)范審批，并及時向社會公開，確保公開透明；要全面清理并取消非行政審批事項，減少各種資質(zhì)資格許可，提高辦事效率。政府要充分發(fā)揮社會組織的積極作用，培育多元的社會組織，降低社會組織成立的門檻，優(yōu)化對社會組織的管理，提高社會治理能力和公民自治能力，增強人民群眾的主人翁意識。此外，要劃清中央和地方、上級和下級的職能權(quán)限，加大對地方、基層政府的放權(quán)力度，中央政府主要負責(zé)對全國以及跨區(qū)域事項的政策制定和統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)管理等，地方基層政府主要負責(zé)本地區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及基本公共服務(wù)提供等。該由地方、基層政府負責(zé)的事項，中央、上級政府堅決不要干涉，使地方、基層政府擁有更多的自主性。

3.堅持依法行政

政府要依法履行職責(zé)。通過立法形式明確政府的職責(zé)，對政府與市場、社會尤其是政府各部門之間的關(guān)系要有明確、全面、詳盡的規(guī)定，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。加強法律建設(shè)，還意味著政府履行職能的方式也要受到法律的制約和規(guī)范，在法律和制度規(guī)定的框架內(nèi)行使權(quán)力，提高政府工作人員的法治思維和法治意識。完善權(quán)力清單制度，向社會公示政府的權(quán)力清單及其他民眾關(guān)注的事項，促進信息公開化。另外，還要改革和完善其他相關(guān)方面的制度。對政府機構(gòu)的編制、人員、部門進行改革，精簡機構(gòu)，提高公職人員的整體素質(zhì)。以政事分開為原則對事業(yè)單位進行改革，明確事業(yè)單位和政府主管部門的職責(zé)關(guān)系，使事業(yè)單位去行政化，建立中國特色的公益服務(wù)體系。此外，還要完善對政府公職人員的考核激勵制度，對其工作定期進行政績考核和量化，使公職人員相對“體面”地生活，以調(diào)動他們正確履行職能的積極性。

4.強化公共服務(wù)職能

向社會提供公共服務(wù)是傳統(tǒng)政府和現(xiàn)代政府的根本區(qū)別。在轉(zhuǎn)變職能過程中，政府要不斷加強自身服務(wù)職能建設(shè)，彌補服務(wù)職能的不足，提高公共服務(wù)供給能力和質(zhì)量，推進基本公共服務(wù)均等化。第一，豐富公共服務(wù)內(nèi)容和方式。在內(nèi)容上，面對不同群體、不同層次的各種需求，政府要向社會提供多元、個性化的公共服務(wù)和產(chǎn)品。另外，人們的需求是不斷變化的，這就要求政府及時“更新”公共服務(wù)產(chǎn)品；在方式上，政府要徹底改變傳統(tǒng)的大包大攬以及行政命令的方式，在合理定位市場和社會職責(zé)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)市場和社會力量逐步參與到提供公共服務(wù)中。第二，加大對公共服務(wù)的財政投入。針對我國目前存在的公共服務(wù)財政投入較少的狀況，要加大對這方面的財政投入，擴大公共服務(wù)的覆蓋范圍，尤其是要增加對教育、醫(yī)療、社會保障、生態(tài)環(huán)境等與民生密切相關(guān)的基本公共服務(wù)的投入力度，尤其是使基本公共服務(wù)更多地向農(nóng)村地區(qū)、落后地區(qū)傾斜，擴大財政支出的公共性和普惠性。