共建共治共享社會治理視角下城市基層黨建網格化問題研究

張 愷

（中共廣州市黃埔區委黨校黨建研究部，廣州 510700）

近年來，在改革創新社會治理過程中，網格化治理方式在提高城市社會治理效率和水平方面發揮了積極作用，日益成為我國城市社會治理的流行模式和發展趨勢。城市基層黨建網格化是網格化社會治理新形勢下城市基層黨建理論和實踐的創新。學界對城市基層黨建網格化問題的研究始于2004年，自2013年黨的十八屆三中全會肯定和推廣了網格化社會治理后，從網格化視角研究城市基層黨建的成果逐年增多?，F有成果對城市基層黨建網格化的內涵、功能作用和實施方式等問題進行了初步探索，形成了具有一定理論創新和實踐指導意義的研究成果。如王芳認為，城市基層黨建網格化是指借鑒網格管理的理念，把城市社區按一定標準劃分成若干網格，以網格為黨建基本單元，以信息化為支撐，創新黨組織設置模式、黨員教育管理方式和黨建工作協調機制，有效整合街道社區各類資源，構建開放式、區域化、全覆蓋的街道社區黨建工作新格局；［1］周敬青認為，城市基層黨建網格化有利于打破條塊分割，發揮社區內各類黨組織和黨員參與社區黨建的積極性，便于實現黨建資源的共享和高效應用。［2］部分城市把基層黨建網格化付諸實踐，探索了諸如舟山的“網格化管理、組團式服務”、寧波的“黨建引領、網格聯動、資源共享”和上海的“網格化黨建引領城區治理”等模式和經驗。當前城市基層黨建網格化還處于摸索階段，尚存在著一些理論困惑和實踐難題。概括起來，目前關于城市基層黨建網格化的理論研究和實踐探索還存在一些不足，如網格劃分差異多，統一規范標準少；實踐經驗介紹多，理論提煉升華少；單純關注黨建多，與社會治理結合少等。筆者在吸收借鑒現有研究成果的基礎上，對城市基層黨建網格化的內涵要素和主要特點等基本理論問題進行了探討分析，從打造共建共治共享社會治理格局視域提出實施城市基層黨建網格化的功能作用，并基于推動打造共建共治共享社會治理格局目標導向，從建立組織基礎和構建領導責任體系、統籌協調機制、黨員作用發揮機制等方面提出了實施城市基層黨建網格化的具體路徑。

一、城市基層黨建網格化基本理論問題分析

城市基層黨建網格化是網格化社會治理新形勢下城市基層黨建工作理論和實踐的創新。網格化社會治理是借用信息網格技術理論而推行的一種新型社會治理模式，即將城市社區管轄地域劃分為若干網格單元，配備網格管理人員開展網格內人、事、物等基本信息采集，進行動態巡查和上報處置，依賴網格化信息系統管理平臺和移動智能終端軟件等現代信息技術，對每一網格單元里的“事件”和“部件”實施綜合化、協同化、主動化、動態化、精細化和智能化的治理，強調整合原有職能部門的服務管理資源，加強橫向協作、資源共享和信息互通，有利于打破“條塊分割”和“信息孤島”，實現變過去傳統、被動、定性、分散和多頭的管理為現代、主動、定量、系統和綜合的治理，既提升了城市社會治理效率和水平，又體現了共建共治共享的社會治理新理念和新要求。把網格化理念從社會治理領域引入城市基層黨建工作，推行城市基層黨建網格化，就是在城市社區轄區，根據黨員的數量和分布情況，按樓宇、住宅小區、街區、企事業單位、商圈、園區等單元劃分若干個網格，成立網格黨組織，把在城市社區居住、工作的黨員納入網格黨組織進行信息化、精細化管理，通過建立共駐共建和互聯互動機制，打破條塊分割，整合各類網格黨組織的資源優勢，探索區域性橫向聯動的城市基層黨建工作機制，實現黨建資源的整合共享和高效應用，發動各類網格黨組織和網格黨員參與社區建設和管理服務，從而整體提升城市建設管理工作水平，進一步鞏固黨在城市的執政基礎。

從城市基層黨建網格化的內涵要素可以得出黨建網格化具有如下四個特點：一是區域化共駐共建共管。城市基層黨建網格化體現了區域化黨建的要求，為建設區域化黨建提供了重要平臺和載體。在網格化社會治理模式下，將社區劃分成若干網格狀的單元，把治安、城管、消防、環保、社區服務等資源整合集中到比社區還精細的網格中，使各種資源在網格中都能夠得到有效利用和發揮作用，以實現網格事務共建共治。對基層黨建工作而言，網格化治理模式的啟示是：把網格內各級各類黨組織有機整合起來，以黨組織為紐帶，把網格內各種社會治理主體凝聚整合起來，把網格內不同身份和類別的黨員組織動員起來，把封閉式的單位黨建變成開放式的區域性黨建，真正實現網格內社會治理的共建共治以及網格內黨建工作的共駐共建共管，從而提升城市基層黨建的工作合力。二是工作協同與資源共享。網格化社會治理圍繞提升社會治理水平這個共同目標，各部門各司其職，各負其責，協同配合，可以有效避免傳統社會治理相互扯皮推諉的問題。把網格化治理的協調性機制應用到城市基層黨建工作中，就要求黨建工作領導方式從封閉的行政管理方式轉變為協調整合和指導服務，工作運行機制從縱向隸屬行政關系轉變為縱橫交錯的協調和合作關系。實施城市基層黨建網格化便于把黨建模塊添加進社會治理網格化信息管理系統，有利于整合黨建、治安、城管、消防、環保、社區服務等各種服務管理資源，加強橫向協作、資源共享和信息互通。實施城市基層黨建網格化既可以實現管理手段和工具的共享，又可以實現管理力量和成果的共享。三是載體工具信息化智能化。提高社會治理智能化水平是黨的十九大提出的新要求。利用智能設備、信息網絡和大數據的手段創新社會治理，逐漸成為提升社會治理效率和服務水平的必然選擇。源自信息網格技術理論的網格化治理模式是社會治理信息化和智能化的生動實踐。信息化和智能化是網格化治理的內在要求和重要技術支撐。實施城市基層黨建網格化的目標之一就要把黨建工作納入社會治理網格化信息管理系統，促使黨建工作和社會治理工作的有機對接，體現了信息化黨建、智慧黨建和“互聯網+”黨建的時代新要求。四是手段方式精準化精細化。把社會治理區域細化到比社區還小的單元網格，網格員“責任田”變小，便于實現巡查和處置的全覆蓋和無縫隙。社會治理網格化信息管理系統可以對網格內的人、地、事、物、組織等對各類數據信息進行智能化匯總和分析，并可以依據分析結果，針對辦理事件的時限和質量等指標進行考核排名，便于形成事事有考核、人人有考核以及責任追究機制。這種精準化精細化的治理模式對黨建工作的啟示是：一是推進黨務工作標準化規范化，推行黨建工作精細管控。二是把網格內各類型、各領域黨組織和黨員的信息錄入社會治理網格化信息管理系統，通過該系統分派工作任務給各個黨組織和黨員，并對各黨組織和黨員的作用發揮情況進行分析統計并排名考核。城市基層黨建網格化是提升黨建工作精準化精細化的有效手段和方式。

二、城市基層黨建網格化促進打造共建共治共享社會治理格局的作用機理

黨的十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，明確了新時代社會治理的目標要求和實現路徑。打造共建共治共享社會治理格局需要多元社會治理主體共同參與構建，但各類社會治理主體難以自發、自覺地主動參與。這就需要黨組織積極發揮其政治優勢和組織優勢，組織動員和協調整合各類主體和力量。城市基層黨建網格化具有的共駐共建共管、工作協同與資源共享、信息化與智能化、精準化與精細化等特點和優勢，與打造共建共治共享社會治理的理念和要求不謀而合。探索實施城市基層黨建網格化，有利于推動黨建工作緊跟社會治理網格化新趨勢和新要求，便于發揮城市基層黨建對打造共建共治共享社會治理格局的引領推動作用。

（一）實施城市基層黨建網格化有利于調動和整合共建共治主體和力量

多元社會治理主體共同參與構建是打造共建共治共享社會治理格局的內在要求。但是，各類社會治理主體具有不同的利益訴求和參與動機，難以自覺有序地參與到共建共治活動中。城市基層黨建網格化是區域化黨建的升級版，其組織架構包括市委、區委、街道黨工委、社區黨組織和網格黨組織五級組織體系，通過建立各級黨建統籌協調機制，有利于調動和統籌共建共治主體和力量。當前的社會治理實踐中存在著政府內部協調不足和社會協同乏力的困擾，治理體系存在部門分割、多頭執法、各自為政等治理碎片化問題。實施城市基層黨建網格化既可以發揮市委和區委兩級地方組織對政府治理體系內部的協調整合功能，又可以發揮街道、社區和網格三級基層黨組織的聯絡和統籌作用，從而有利于更好地促進社會協同，有效組織和匯聚社會資源和力量共同參與社會治理。

（二）實施城市基層黨建網格化有利于推動實現共享社會治理資源和成果

城市基層黨建網格化具有工作協調與資源整合的特點和功能，便于把街道社區黨建、機關黨建、企事業單位黨建以及“兩新”黨建等各種黨建資源整合利用起來，以實現資源共享、信息互通。不同社會主體擁有不同的資源，且社會治理資源具有排他性和不均衡性。推進社會主體間合作協同和資源交換共享可以大大提高社會運行效率。但是由于信息不對稱和集體行動困境，造成資源的閑置和低效率利用。在中國特色的社會治理體系中，由于黨組織具有特殊的組織優勢和政治優勢，其“總攬全局、協調各方”的領導中樞性作用和“立黨為公、執政為民”的執政理念和追求，有利于解決信息不對稱和集體行動困境問題，便于把各種黨建資源和各類社會治理主體可供共享的各種資源整合利用起來，以實現資源共享和信息互通，有利于推動實現共享社會治理資源和社會治理成果。

三、基于打造共建共治共享社會治理格局目標導向實施城市基層黨建網格化的路徑

網格化社會治理方式具有綜合協同、共建共管、合作共治、互通共享和智能精準等特點和優勢，符合共建共治共享的理念和要求。在大力推進網格化社會治理新形勢下，城市基層黨建需要主動適應網格化治理新模式，探索實施城市基層黨建網格化，創新符合共建共治共享社會治理格局目標要求的城市基層黨組織設置形式、工作方式方法以及作用發揮的載體和機制，從而推動黨建工作緊跟社會治理網格化新趨勢和新要求，充分發揮城市基層黨建對打造共建共治共享社會治理格局的引領推動作用。

（一）探索“把支部建在網格上”，建立實施城市基層黨建網格化在網格層面的組織基礎

劃分網格和建立網格黨組織是進行城市基層黨建網格化的基礎和前提。在“屬地化管理”、“區域性黨建”理念的指導下，遵循便于黨組織加強管理、便于調動黨員參加活動的積極性、便于黨員和黨組織發揮作用的原則，按照黨員數量適中、黨建資源分布相對均衡的要求，保持原有的街道社區行政區域劃分格局，把社區居委會轄區劃分為大大小小的網格，成立網格黨組織，把在社區居住、工作的各類黨員統一納入網格黨組織管理。網格劃分要有機銜接，不留空白，真正實現無縫隙、全覆蓋。

網格的具體劃分辦法要根據社區內黨員的數量和分布情況，按住宅小區、街區、商務樓宇、機關企事業單位、商圈市場、經濟園區等劃分出若干個平行的網格。網格的類型主要有三種（見圖1）：一是單元型，即一個相對獨立封閉的居民小區或黨員比較集中的商務樓宇等樓棟形成一個網格；二是街區型，即一個或幾個小街區形成一個網格；三是單位型，一個商圈市場、一個經濟園區、一個大型企業或幾個性質和特征相近的企業、一個機關企事業單位或幾個相鄰的機關企事業單位形成一個網格。

需要特別指出的是，目前很多城市已經推行了城市社區網格化管理。社區網格化管理中的網格基本上是按上述原則和標準來劃分的。在探索實施城市基層黨建網格化工作時，盡量不要“另起爐灶”再劃分黨建網格，直接依托社區管理網格開展黨建網格化工作即可，以避免社區管理網格和黨建網格交叉重疊。社區管理網格在劃分的時候，主要考慮的是人口數量和街區分布，沒有充分考慮到黨員分布和黨建資源配置情況。確有需要單獨劃分黨建網格的，如部分新園區、商圈市場和商務樓宇等黨建新興領域，可以打破原有社區管理網格劃分格局，再重新劃分黨建網格，但不宜過多。在組建網格黨組織時，具備組建條件的，就成立網格黨組織，不具備的可以暫不組建網格黨組織，或幾個網格聯合起來組建網格黨組織亦可。加大在黨員人員少的網格發展黨員工作力度，爭取每個網格都組建黨的基層組織，逐步實現基層黨組織在網格的全覆蓋、無盲區。

圖1 城市基層黨建網格劃分示意圖

（二）完善市、區、街道、社區和網格五級壓力傳導機制，構建實施城市基層黨建網格化的責任聯動體系

城市基層黨建是一項系統工程，需要完善市、區、街道、社區、網格五級責任聯動的組織體系、責任體系、網絡體系和制度體系（見圖2），一級抓一級，層層傳導壓力、層層壓實責任。市委是統籌協調中樞，負總責，要強化頂層設計，作出總體部署，制定全市政策措施，讓全市各區既能統一標準、統一步調開展工作，又能結合實際創新一些有代表性的做法，推動全市城市基層黨建網格化工作水平整體提升。市委牽頭統一開發設計城市基層黨建網格化信息管理系統，并把該系統接入社區網格化信息管理系統端口，實現黨建工作和社會治理工作的有機融合和相互促進。區委是“一線指揮部”，負主體責任，重點圍繞抓全局、管大事、解難題，從統籌指導、帶頭示范、班子建設、工作落實、投入保障、氛圍營造等方面，列出黨建網格化責任清單。街道黨工委是“龍頭”，負第一責任，重點圍繞打基礎、抓落實，從明確黨建目標、建好網格基層組織、推進民主管理、加強網格黨員隊伍建設、組織機關黨員干部入網格服務群眾、加大黨建投入、加強督查考核、培樹推介典型等方面，列出黨建網格化責任清單。社區黨委（總支、支部）是戰斗堡壘，負直接責任，重點圍繞強化統籌協調，抓規范、強班子、重服務，從建強班子、帶好隊伍、規范管理、為民服務、促進和諧、用好陣地等方面列出黨建網格化責任清單。網格黨組織處于戰斗一線，負具體責任，重點圍繞發展黨員、統計黨內信息、擴大組織覆蓋、開展網格巡查、聯系服務網格群眾，從發揮黨員先鋒模范作用、創新社會治理、開展便民利民服務等方面，列出黨建網格化責任清單。

圖2 城市基層黨建五級責任聯動體系示意圖

（三）構建城市基層黨建網格化統籌協調機制，以區域黨建共駐共建共管促進社會治理共建共治共享

目前在同一區域內街道社區黨建、機關黨建和“兩新”黨建等相互封閉、各自為政，尚未形成城市基層黨建和社會治理的整體效應。這就迫切需要構建城市基層黨建統籌協調機制，形成“網格管理、條塊結合、層級負責”的區域化黨建新格局，從而實現以黨建共駐共建共管促進社會治理共建共治共享。

1.構建區、街道、社區和網格四級黨建統籌協調機構

區域化黨建是城市基層黨建網格化的內在要求。為把區域內各級各類黨組織緊密聯系起來，調動各方積極性，發揮各方優勢，實現互聯互動、共駐共建，可以探索構建區、街道、社區和網格四級區域黨建統籌協調機構。在區一級成立基層黨建指導委員會，街道一級成立基層黨建協調委員會，社區一級成立社區黨建聯席會議，網格一級成立網格黨建協商會，分別以區委、街道黨工委、社區黨組組和網格黨組織為牽頭單位，吸收轄區內的機關、企事業單位黨組織和“兩新”組織黨組織參與進來，強化各類黨組織的雙向溝通和良性互動，對區域內需要協調解決的重難點問題，共同研究，現場交辦，明確責任，層層落實，以實現區域內共駐共建。

2.強化街道黨工委的“軸心”和“樞紐”功能

一是推進街道內設工作機構“大部制”改革。借鑒深圳羅湖區的做法，把街道內設的科室站所隊精簡調整為基層黨建部、公共管理部、公共服務部、公共安全辦部等機構，每個街道根據工作需要，可再自主設置2個辦公室。圍繞錯位配置區街職責，街道主要承擔基層黨建、社會治理、公共服務和公共安全等職能。明確黨建部專門負責基層黨建工作，構建“書記+1名副書記+1名委員+1個黨建部”專門抓黨建的工作格局，確保有專門的機構，專業的人士來抓基層黨建。二是探索實行街道“聯合黨工委”領導體制。街道聯合黨工委是統籌協調街道公共單位、“兩新”組織等各類組織共同討論決定轄區重大事務、共同參與和服務社區建設的新型黨組織。賦予街道聯合黨工委委員具有和轄區黨代表、人大代表、政協委員同等的提議權和視察權等權利，可向區委提出工作意見和建議，并履行相應義務。

3.強化社區黨組織的領導核心作用

一是增加社區黨組織的能量和資源。認真落實社區黨組織社區人事安排權、重要事項決定權、領導保障權、管理監督權“四項權力”，突出社區黨組織的領導核心地位，讓其說話有底氣、服務有能力。實行社區事務準入制度，切實為社區減壓減負，確保社區黨組織有足夠精力抓好黨建和領導社區治理。把社會治理資源和力量向社區傾斜，把各職能部門對社區的支持政策捆綁打包下放到社區。二是探索設立社區綜合黨委。將駐社區機關、企事業單位和“兩新”組織黨組織負責人，網格黨組織書記，居住在社區內的黨代表，具有黨員身份的人大代表和政協委員、管段民警、物業小區業主委員會黨員成員，社區服務站，協管站黨員負責人，社區內諸如具有黨員身份的名教師、名醫生、名律師、名企業家等優秀人才和社會精英等吸收進社區綜合黨委任兼職委員。采取實事共辦、大事共議、要事共決、急事共商的“四共工作機制”，發揮社區綜合黨委在社區黨建和社區治理中的領導核心作用。

4.構建網格黨組織互聯互動機制

一是網格內外聯動。建立和完善網格事務共商共議機制，吸納駐網格單位、“兩新”組織黨組織書記代表、網格黨員代表、網格群眾代表等加入網格“黨建協商會”，共商共議共決網格事務，推動形成網格內民事民議民決的和諧局面。社區黨組織統籌調配使用各網格活動場館、服務設施等有限資源。社區黨組織定期（一周或半月，間隔最長不能超過一個月）組織召開網格黨組織書記會議，交流工作，通報情況，并共同商討解決各種難題。二是網格共駐共建共享。各網格黨組織與共駐單位列出雙方“供需清單”，共同研究編制“共建項目協議書”，明確服務內容和項目載體，動員共駐單位將部分黨員活動室等黨建資源以及運動場、停車場、洗手間等公共服務設施向其他單位和社會公眾開放，推動網格內黨建資源和公共服務資源集約利用，緩解公共資源緊張有限問題。

5.健全完善民主協商共治機制

搭建街道、社區、網格三級社區黨員民情議事會，使社區黨組織領導居民和駐區各類社會組織參與社區重大事務的討論、咨詢、協商、聯絡和監督，引導各類組織和社區居民參與公共事務的工作機制，形成街道層面協商辦大事、社區層面為民解難事、網格層面上門常議身邊事的民主協商共治模式。定期要求駐區機關事業單位、人民團體、“兩代表一委員”等共同參與議事、協商共治，既集中反映社情民意，又協商解決有關社區發展、社區建設和民生改善等問題。

（四）構建黨員參與網格治理新機制，充分發揮黨員在打造共建共治共享社會治理格局中的先鋒模范作用

1.設立網格黨員責任田

做到定人定崗定責。定人就是將網格轄區再劃分為若干責任片區，采取“1+X”的模式，確定若干個家庭作為網格內骨干黨員的對口聯系戶，認領“黨員責任田”，對口做好群眾的聯系溝通服務工作。定崗就是將巡查作為責任片區責任人的日常工作，協助網格協管員做好網格巡查工作，確保黨員經常性地沉到“網格”中去。定責就是明確黨員參與網格管理的職責內容，堅持一崗多責，讓黨員在網格中察民情、訪民意、解民憂、促和諧。

2.組建網格黨員服務隊

由街道社區黨組織牽頭，整合駐區單位力量，組成相對固定的網格服務團隊。利用城市基層黨建網格化信息系統，根據各個網格的不同需求，在“黨建資源”庫結合不同黨員的專業、職業、崗位、特長等要素初步確定人選，交由街道向其所在單位黨組織發函或向個人發出邀請，吸納為網格服務管理力量，組建法律咨詢、社區教育、計生、安全生產、民政服務、幫孤助殘、科教文體宣傳以及家電維修等各類黨員義工服務團隊，分派到各網格中參與社區建設和管理服務活動。

3.擴充黨員身份網格員

根據目前城市網格化管理責任體系，網格內的管理員、協管員、督導員和監督員分別由社區專職人員、街道各類聘用人員、街道機關黨員干部和社區志愿者擔任。為有效整合城市管理網格和黨建網格的人力資源和工作力量，按照“一格容多員，一員擔多責”的思路，將黨員干部充實到網格擔任管理員、協管員、督導員和監督員，并對管理員、協管員、督導員和監督員四個崗位分別設置對應的服務內容，賦予相應的責任，讓崗位更加具體細化，驅動黨員干部向網格匯聚，向服務網格集結。