治安防范與緊急應對統合管理機制初探
——以浙江省義烏市公安局為例

石琨

（南京森林警察學院 江蘇南京 210023）

為了維護社會秩序與公共安全，根據中共中央社會治安綜合治理委員會的統一部署，各地公安機關普遍建立了社會治安防控體系，依法對違法犯罪和突發事件進行事前防范、事中處置和事后查處。其中事中處置處于中間環節，旨在把違法犯罪和突發事件的損失及延續性危害降到最低點。但由于傳統工作模式的影響，長期以來公安機關在治安防范與緊急應對工作的銜接、協同和轉換方面，即統合管理機制上仍然存在需要進一步改進的地方。根據研究團隊的調研，結合浙江省義烏市公安局的工作經驗，對這一問題進行初步探討。

一、治安防范與緊急應對統合管理機制的意義

治安防范與緊急應對統合管理機制，是指公安機關常態下的治安防范工作與應急狀態下的緊急應對工作之間，相互銜接、協同、配合、支撐和轉換的工作制度體系。所謂常態，是指事物持續出現或經常發生的狀態，過程比較平穩，持續時間比較長。應急狀態或者稱作非常態，是指事物不經常出現或發生的狀態，突發性、緊急性較強，過程和結果不確定性大，持續時間相對較短[1]。就公安機關社會治安防控體系而言，日常治安行政管理、突發事件預防等工作屬于常態管理工作，處于相對平穩的社會環境和自然環境下，以管控和消除發生違法犯罪和突發事件的必要條件為核心，減少其發生的風險，維系社會治安持續穩定。公安機關非常態緊急應對的情況則比較復雜，由于緊急應對事件的性質、規模、烈度、不確定性的差異，可以分為日?！?10”接處警對一般性警情進行的緊急處置，以及不經常性的針對突發事件的緊急處置兩類。盡管二者在緊急應對運行模式、管理方式、措施手段都有較大差異，然而在實際工作中二者的區分度有時并不明顯，由于劃分標準的原因二者之間的界限是有交叉的。這種交叉是合理的，它反映了緊急處置對象復雜多樣的客觀實際，以及我們根據緊急處置對象客觀實際區別使用和調動處置資源的制度安排。然而兩類緊急應對工作的反向兩極則迥然不同，一端可以接近國家戒嚴法規定的緊急狀態下的應對警務，而另一端則屬于公安機關的日常接處警勤務，近乎于常態下的常規性工作。

公安機關治安防范與緊急應對統合管理機制主要包括兩個層次：一是局內各警種、各業務部門之間涉及防范與應急的統合管理機制；二是基層綜合實戰單位各崗位、民警工作角色涉及防范與應急的統合管理機制。如果擴展到更大范圍，則包括各公安局之間涉及防范與應急的統合管理機制，以及公安機關與相關單位和社會組織之間涉及防范與應急的統合管理機制等，本文不涉及擴展問題的討論。

研究、建立和不斷完善治安防范與緊急應對統合管理機制有重要意義和價值。

（一）有利于社會治安防控體系目標的根本實現，提高社會治安管控的綜合效益

以確保公共安全、提升人民群眾安全感和滿意度為目標的社會治安防控體系，是公安機關從維護社會穩定需要出發，充分發揮職能作用，運用各種手段科學整合現有警力和社會資源，把打擊、防范、管理、控制、建設等多種措施有機結合，實現統一指揮、快速反應、整體聯動，對社會治安實施全方位動態防控的一項系統工程。

從本質上看，社會治安防控體系能否實現目標，能否取得最佳的綜合效益，關鍵取決于兩個方面：一是公安機關各職能部門和警種能不能履職到位，有效完成各自的職能任務；二是各職能部門和警種能不能實現密切協作，發揮整體優勢。前一個問題是實現職能部門和警種履職盡責的“加法”，獲得既定效能的實現；而后者則是實現職能部門和警種履職盡責的“乘法”，獲得既定效能的擴大和倍增。也就是說，社會治安防控體系不僅要實現公安機關警力資源的統一、系統使用，充分發揮每個子系統的獨特作用，而且要通過建立和運行科學有效的機制，使各個子系統之間有效地交叉互補、無縫銜接，從而形成整體效益的擴增，特別是工作交界面警力更加強化、更有優勢，而非弱化和弱勢。所以，中共中央《關于加強社會治安防控體系建設的意見》強調社會治安防控體系建設要“以體制機制創新為動力”[2]，就是根據社會管理的規律和經驗教訓，為有效解決社會治安防控體系建設關鍵問題而明確提出的具體要求。即只有解決好體制和機制問題，才能優化警力配置，協同警務體系，實現其“系統性防控”功能，真正形成“點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化社會治安防控體系”[2]。

（二）有利于加強警隊的社會治安防控能力建設，促進公安隊伍整體素質的提高

公安隊伍的整體素質是公安工作的前提和基礎。回顧歷史，公安隊伍建設歷程可謂歷盡坎坷與艱辛。經過血雨腥風的歲月洗禮，經過改革開放后30多年來的建設，公安隊伍的整體素質有了較大提升，特別是文化素質、法律素質和科技素質較為明顯。然而，相比之下業務素質、協同配合等方面的改善并不盡如人意。例如許多治安民警，特別是公安派出所民警，不會現場勘查、不會使用滅火器、不會心肺復蘇、不會使用設備識別危險、不會使用防毒面具；許多辦案民警不懂社會治理管理、不懂安全防范業務、不懂安防技術與工程、不會安全檢查、不會研判警情、不會調解糾紛、不會群眾工作，等等。雖然我們不能苛求每個民警成為全能型民警，但是，由于公安工作的預防和處置對象是完整的事件和行為過程，包括事前、事中和事后三個階段，一名民警特別是實戰一線的民警，如果只懂只會其中一段而不懂不會其他，顯然是難以勝任的，即使以片段能力應對片段過程，也很難把工作做好。

可以看出，警隊業務能力的強弱，不僅表現在有自己的特長和強項，還體現在具備防、控、打的基本能力和其他業務能力上。特別是身處一線的基層派出所和各種專業隊伍，應該是警隊能力建設的重心所在。盡管各地公安機關有各種各樣職責任務劃分，但是就整體戰斗力和非常規緊急情況下互補性要求而言，警隊沒有較全面的業務基本能力，就存在出現“短板”和“缺位”的重大風險和隱患。加強治安防范與緊急應對統合管理機制的建設，必然會帶動基層警隊的專業能力建設，促進公安隊伍整體素質的提高。

二、治安防范與緊急應對統合管理機制存在的問題與原因

（一）治安防范與緊急應對統合管理機制存在的主要問題

1.各警種、業務部門雖然職能明確，但在非常規狀態緊急應對突發事件時，相互銜接、補位、轉換機制普遍不夠健全，容易形成局部缺位和短板。2008年6月28日發生的貴州省甕安縣群體事件，定性為“因非正常死亡事件（女中學生李樹芬跳河自殺）前期處置不當，引發矛盾沖突，后演變為嚴重打砸搶燒的大規模群體性事件”[3]。就事件全過程來看，事件前因后果在公共場所歷時10天，“經歷了萌芽—醞釀—發生—發展—惡化—結束的過程”[3]。研究總結各階段屬于公安機關法定職責的具體工作環節，實際上只要在前四個階段公安機關把化解矛盾、犯罪預防和前期處置工作做到位，特別是各職能部門、派出所相互配合正確履行公安機關的職責，完全能夠防止和制止惡性群體事件的發生。因此，雖然發生甕安事件的社會深層原因很多很復雜，但是，公安機關內部各職能部門缺乏風險和危機意識、預防與應急銜接配合機制缺失或者失靈，未能盡責履職嚴密控制事態惡化也是其中主要原因之一。由此可見，就公安機關整體系統而言，在常態防范與非常態處置轉換交替過程中，無論哪一方出問題，都會形成影響全局的短板；在危險緊迫、時間緊急、資源困難的非常態下，如果治安防范與緊急應對職能部門之間缺乏有效的銜接轉換機制，不能及時形成有效的補位，就會形成缺位，導致系統管理失效，整體目標難以實現。根據我們的調研，各地公安機關這方面存在問題并不是個別現象。

2.基層實戰單位民警崗位職責雖然明確，但在非常規緊急情勢下，工作角色轉換、補位機制普遍不夠健全，日常治安防范的信息、方法和技術等資源與緊急應對需求難以對接，應對突發事件能力不強?；鶎訉崙饐挝惶貏e是公安派出所，不僅是社會治安防范工作的主力，也應該是社會治安緊急應對工作的主力。一直以來，雖然城鎮政府和公安機關都建立了消防救援、防暴特警、安檢排爆等具有應急反應功能的專業隊伍，并發揮了重要作用。然而，就緊急應對工作的特點來看，在現場先期處置這一事關成敗的重要環節，核心要素是開始實施有效處置的時間，而不是通常意義上到達現場所用的時間。按照屬地責任管理原則，公安機關各派出所的民警遍布社會各個轄區，第一時間到達突發事件現場的概率最大，因而第一時間把突發事件解決在萌芽、初始狀態的概率也最大。然而，目前派出所民警第一時間到達現場后，運用科技方法、使用技術裝備，及時、科學地排除危險、化險為夷的卻屈指可數。還出現過民警到達化學危險品泄露現場不懂防護措施、溺水現場不會游泳、火災現場不會使用滅火器、救援現場不會心肺復蘇術等情況。目前，多數突發事件的應急處置都依賴于專業隊伍，基層綜合實戰單位這方面的建設明顯薄弱，業務不精、技術落后、裝備缺乏，在現場往往只能起維持秩序的作用。實際上，安全防范、應急準備和緊急處置應該是基層綜合實戰單位的基本業務，也是每一個民警應具備的基本業務能力?；鶎討獙ν话l事件的反應速度慢了、處置水平低了，會使公安機關整體應對水平大打折扣。上層專業隊伍水平再高、裝備再先進，也無法解決整體水平的提升問題。

上述兩個方面存在的問題，實際上是治安防范與緊急應對統合管理機制系統深層次矛盾的反映。即在統合管理機制的設計理念、制度結構、主體職權、協調運行、督導反饋、資源保障等各個環節上，還沒有形成與實踐需求相適應的系統、科學體系。管理主體方面，治安防范與緊急應對統合管理機制的實施者，應該實現從單一類型管理向綜合型管理轉變，從危機經驗型管理向風險全過程管理轉變，由單一主體疊加型向多主體交叉互補聯合型轉變；管理運行方面，治安防范要延伸到緊急應對領域，緊急應對要以治安防范和充分的應急準備為基礎，實現二者交叉互補、有效“無縫”銜接，而不是簡單疊加。管理保障方面，要將平日的宣傳教育、監督管理、預案演練、安全防護、技術普及、裝備使用融為一體，實現風險管理全過程系統性的科學保障。

（二）治安防范與緊急應對統合管理機制存在問題的主要原因

機制問題產生的原因固然很復雜，但最主要的，還是機制頂層設計所依據的理念、理論和政策，與警務工作現實情況和所需要解決的問題之間存在著一定的矛盾。有些矛盾存在于統合管理機制本身的設計過程中，有些則存在于統合管理機制以外的相關機制和固有的體制中。

1.公安隊伍專業化分工過細與警務工作綜合性需求之間的矛盾。警務工作的形成有其客觀性和邏輯性基礎，主要是圍繞工作對象及其特點和所要達成的工作目標形成的系統，在時間、空間、過程、行動和信息等資源上具有緊密的關聯性和連貫性，因而，就針對具體對象的警務工作而言，其集預防、控制和打擊于一體，或者集教育、服務和管理于一體的綜合性，是適應工作對象特點、實現全過程管控的必然結果。需要強調的是，警務工作的關聯性、連貫性和綜合性，要求公安機關的具體工作主體越少越好，以減少相互間的協調環節，實現扁平化和快捷化。

然而，鑒于公安工作對象極其復雜，許多對象行為的專業化程度越來越強，公安機關設置了許多專業部門和專業警種。隨著國家經濟社會的快速發展，特別是科學技術的日新月異，公安機關為適應形勢變化的要求而新增內設專業機構和專業警種會越來越多。目前地市級公安機關內設的專業部門和專業警種普遍有十多個。公安機關內設專業部門和專業警種在綜合性警務工作上的作用和投入并不均衡，多數是強化了具體警務工作的專業化偵查能力，其次是應急控制，專業預防則排在最后。大多數專業部門和警種把專業預防工作留給了基層派出所，形成了以治安預防為主要任務的基層派出所與以偵查打擊為主要任務的多頭專業部門和警種之間“以一對多”局面，產生出諸多的“交接地帶”。從派出所來講，在繁重的任務和緊缺的警力條件下，很難保證有充足的專業警力專門負責建設各項業務，因而難以保障“多頭對接”的質量。這種情形下，統合管理機制不完善或者運行不到位，就會帶來整個系統失靈。所以，越來越細的專業分工容易形成多主體各負其責同時又各自為陣的局面，彼此沒有互補性和替代性，必然形成缺位和短板效應。盡管我們有指揮中心統一調度指揮，但隊伍專業化分工過細仍然加大了系統整體運行的難度和成本，增大了部門和警種之間因銜接協調不暢而產生的風險。因而公安隊伍專業化分工過細與警務工作綜合性需求之間的矛盾，是造成治安防范與緊急應對統合管理機制各類問題的主要原因。

2.公安隊伍專業化分工越細，其專業力量越集中，專業工作的基層運用率則越低，離公安派出所等基層綜合實戰部門越遠。毋庸置疑，公安派出所特別是轄區治安情況相對復雜地區的派出所，其職能和任務決定了其最需要具有多方面專業化警務能力，如現場勘查能力、專業處置能力、專業救援能力等。按照傳統工作觀念，公安派出所等基層綜合實戰部門是比較全面的一般性業務工作單位，更加專業的工作需要上級專業隊伍完成。如現在公安派出所仍然普遍沿襲上世紀50年代形成的傳統，現場勘查取證工作仍然由上級機關派技術人員完成，多數派出所甚至連現場勘查裝備也沒有。民警辦案要么根據二手材料，要么僅依賴于言詞證據，辦案與現場勘查和分析相分離。事實上，現場勘查取證是公安民警執法辦案的基本工作和必須具備的基本能力，現在公安派出所民警所受的現場勘查專業教育和所達到的專業能力，遠遠高于上世紀的技術民警，完全能夠勝任工作。緊急應對工作中風險評估、危險識別、危險排除和安全防護等環節所需要的專業知識和技能，也是目前實戰一線基層派出所民警完全能夠掌握的。

專業技術工作過于集中、不能普及到最需要的實戰一線，不僅弱化了實戰一線基層派出所的綜合戰斗能力，也造成了專業隊伍或因任務繁重而不能完全到位，或因任務過于單一而經常待而無警，警力浪費。所以，只有真正建設和發揮公安派出所的一線綜合戰斗實體作用，賦予實戰一線更多的職責和權限、更多的技術和裝備，真正提升實戰一線民警的實戰能力，才能從根本上提升各項業務工作的質量，促進治安防范與緊急應對機制的真正統合。業務下沉、技術下沉、裝備下沉是公安機關“警力下沉”的應有之意，也是“科技強警”戰略的應有之意，更是治安防范與緊急處置“無縫統合”的基礎和前提。

三、治安防范與緊急應對統合管理機制的調試與建設

盡管公安工作實踐層面亟待建立和加強治安防范與緊急應對統合管理機制，以滿足公安工作實戰的需求，但是，就目前情況來看，無論是理論研究論證，還是制度設計創新，以及實踐探索改革，尚沒有形成應有的重視和工作局面。一些公安機關在這方面有過一些實踐探索和嘗試，雖然有些并未明確統合管理機制創新主題，但實質上解決的是同一問題。浙江省義烏市公安局在治安防范與緊急應對統合管理機制創新方面的做法，值得各地公安機關借鑒。

浙江省義烏市是一座以貿易、流通為經濟主業的國際商貿型城市。2017年實現生產總值1155.2億元，小商品市場實現交易額4153.9億元，進出口總額2339.4億元，其中出口總額2304.5億元[4]。義烏市地處“一帶一路”戰略重要支點，是我國開行國際鐵路貨運班列線路最多的城市。2017年義務實有人口200多萬，戶籍人口超過80萬，外來建設者達144萬，有來自199個國家的外國人1.3萬余人和我國54個少數民族的14多萬人[5]。這里有來自100多個國家和地區的1.5萬多名常駐外商，每年進出義烏來采購的外商近50萬人次[6]。可見，義烏市具有城區財流、物流、人流超常集中，境內境外流動人員成分極為復雜，多國籍、民族和宗教人員交往密切，境外人員聚居區和宗教場所特定時段敏感度高、風險大的特點。義烏市社會治安的復雜度遠比其他城市高，發生各類突發事件風險度高，公安機關維護社會治安穩定、處置各類突發事件的任務異常艱巨。義烏市發生刑事案件和治安案件總量一直較大，2016年接處警35.6萬余起，日均975起；應對突發事件啟動三級以上響應99天，其中一級響應16天。在嚴峻的治安形勢下，義烏市公安機關始終盡責履職、勇于創新，努力“控發案、降警情”。2017年警情同比下降10%，打擊處理數同比上升15.8%，各類矛盾糾紛調處成功率達98.4%，實現連續3年命案全破，平安建設群眾滿意率為97.23%，安全感達到98.75%[5]，獲得全國優秀公安局榮譽稱號。

警情多、案件多，處置快、效率高，安全好、秩序好。這是義烏市治安環境和公安工作格局的真實情況。在警務工作創新的經驗中，他們的治安防范與緊急應對統合管理機制的系統創新，值得深入研究和借鑒。

（一）機構改革帶動機制創新，建立以派出所為主的多功能實戰型警隊

為了有效解決公安機關基層派出所以及治安、防暴、偵查等多個職能部門，在預防、處置和打擊具有事前、事中、事后連貫性的違法犯罪活動時容易發生的工作銜接協調不暢的問題，市局圍繞“統一指揮、上下聯動、高校精干、運轉順暢”的工作目標，系統推進機構和工作機制的改革。通過改革，壓縮合并機關機構63%，指揮層精簡優化，警力資源整合下沉，專業技術力量充實到基層。通過制定改革意見、工作規范、協調方案、應急預案，建章立制，建立以派出所為主的多警種、多技術的實戰型警隊，遵循“警力隨著警情走”的原則，建立健全工作協同配合機制，以提高管區“見警率、管事率和現場處置率”為目標，增強對社會治安的全時空有效控制，使治安防范與緊急應對在主體職能、協同互補、責任共擔上形成科學、系統、高效的工作機制。

（二）以警情風險為指向，推行“一體化新勤務模式”

為夯實社會治理基層基礎，全市實行了“網格化管理+信用建設+志愿服務”三位一體社會治理模式。市公安局乘勢強化1065個網格的社會治安防范工作，完成“雪亮工程”視頻監控云平臺一期建設，納入各類監控探頭12014個，進一步加強了社會治安面的控制。2017年全市公安機關網格化管理的治安問題發現率達到91.9%，規定時間內辦結率達到99.5%，基層基礎預防工作更加扎實有效。

在強化穩固基礎預防的基礎上，為了快速、高效處置各類突發事件，義烏市公安局推行“一體化新勤務模式”，重點建設“135應急防暴控制圈”?！?35應急防暴控制圈”即將全市區安保重點部位、場所和區域分為3個應急響應級別，分別為1分鐘、3分鐘和5分鐘內開展處置?！耙惑w化新勤務模式”主要內涵，一是在確定的重點應急響應圈內，整合警力資源，優化配置轄區派出所、武裝巡邏大隊、防暴機動大隊、警犬大隊、交警大隊警力，以警情風險為指向，哪里風險大各路警力就集中到哪里，具體勤務就集中到哪里。二是為加強一線警務工作的統一領導和協調一致，高效開展各項具體工作，在“135應急防暴控制圈”的每個重點安保部位、場所和區域，設立崗長，實行“崗長責任制”，由崗長負責統一組織指揮、協調調動和訓練磨合各路警力。三是推行“點上辦公模式”，即崗長辦公完全在安保重點的備勤點位上，現場實地召開聯勤工作會，部署各路警力勤務工作，現場研究制定具體情景預案，現場開展針對性訓練和演練，查找存在的問題和不足加以解決和完善。這種由具體點位的具體任務集結起來的綜合性警力，在平時治安防范與緊急現場處置的銜接和相互配合上，真正實現了無縫對接和融為一體。

（三）“以練備戰”，提升整體效能，實戰演練養成“習慣動作”

義烏市公安局各警種和部門之間配合協調機制改革取得了真切的實效，突發事件前期處置和一般警情快速處置到場時間都短于規定的時限，到場處置警員專業能力結構合理，處置預案熟悉率、執行率高，重點處置環節警力充足、互補替代能力強，因而整體效能得到了最大程度的發揮。

毫無疑問，高水平整體作戰能力的養成和強化，離不開平時的專門培訓和實戰演練。建立統合管理機制初期，普通民警特別是派出所民警在治安管理和安全防范方面，多年練就了較強的專業能力，但在緊急應對方面特別是需要使用專業裝備辨識危險和排除險情方面，以及現場快速構建組織指揮系統實時指揮方面，能力略有不足。經過系統培訓和訓練，現在的實戰處置警隊不僅進一步充實了先進的專業裝備，而且具備了使用先進裝備高效處置突發事件的能力，特別是有更多的基層民警學習和掌握了這些技能，增強了全局的整體作戰實力和相互協作配合的能力。

在提升能力的同時，義烏市公安局加強“練戰一體化”隊伍管理，以練備戰，最大限度貼近實戰，用實戰演練養成警隊協調配合處置突發事件的“習慣動作”。一是堅持每月至少一次不定時段的緊急集結處置訓練，鍛煉、檢驗和提高各路警員在各種方式下達指揮指令時，規范化著裝、攜帶裝備、乘車、通訊聯絡、控制重點等形成有效處置力量的快速反應能力。二是堅持每年至少2次以上不定期的大型實戰演練，針對群體性事件、恐怖襲擊和火災事故等突發事件的特點，設置具體事件場景，加大處置難度，重點進行指揮協調、警力部署、警隊配合、信息互通、現場封控、重點圍殲、帶離抓捕、群體驅散等處置能力訓練，有效鍛煉和提升了整體團隊力、各任務組和民警個人在處置突發事件時快速反應、臨場應變、協同配合、戰術執行、技術發揮和攻堅克難的能力，養成了在緊急危險狀況下從容不迫完成重大緊急任務的心理素質和“習慣動作”。

治安防范與緊急應對統合管理機制課題，是一個實踐性非常強的大課題。就理論而理論、就機制而機制，不以實踐檢驗驗證為基礎的研究難有生命力。治安防范與緊急應對統合管理機制也是一個復合性難題，受多種因素的復雜影響，許多問題目前也難有定論。例如，110接處警究竟屬于公安機關常態常規工作，還是屬于非常態緊急應對工作？究竟高技術含量的業務工作越集中好，還是越分散普及好？我們在調研中得到的回答也不盡相同。我們關于治安防范與緊急應對統合管理機制的初步研究還有待于進一步深化。