人民政協參與立法協商的法理與實踐分析
——以上海市政協2009-2019年參與立法協商實踐為例

蔡莎莎

（上海交通大學，上海200052）

黨的十九屆四中全會指出要 “發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能，提高政治協商、民主監督、參政議政水平，更好凝聚共識”。同時，全會還要求 “堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率”。人民政協作為 “各方參與”的重要主體之一，提高參與立法協商的水平和能力，即應作為提高人民政協發揮效能、提高水平的一個重要工作方面。黨對人民政協參與立法協商提出了明確的要求，但學界對于人民政協參與立法協商的性質和發展路徑并沒有一致的意見。在實踐中，出于對 “兩院制”等既有概念的顧慮，有關單位對人民政協參與立法協商定位不清，相關工作回避高層次的制度安排，停留在一般性的工作層面。筆者認為，人民政協參與立法協商，是中國制度的實踐創造，是中國特色的制度優勢，難以套用以往現成的立法理論和制度進行闡釋。本文即以2009-2019年上海政協參與立法協商的工作實踐為例，在中國特色制度優勢與社會秩序變動演進的視野下，對人民政協立法協商的法理和實踐進行分析。

一、人民政協參與立法協商的合法性

人民政協參與地方立法協商是政治協商的具體內容，也是立法民主化和科學化的重要手段，還是人民政協發揮效能的重要途徑。其合法性主要體現在下述兩個方面：

（一）歷史合法性

人民政協作為合法性組織，可以追溯至1945年抗戰勝利。1946年1月10日至31日，政治協商會議召開，確定 “和平建國五項原則”［1］。政治協商會議作為鞏固反法西斯勝利成果、凝聚民族命運共同體意識的組織獲得了最高合法性。即便舊政治協商會議失敗，但其合法性并未喪失，相反，當時的中國共產黨人敏銳地爭取共產黨在政治協商中的主導地位［2］。1948年，隨著解放戰爭在全國較大范圍的勝利，中國共產黨在統一戰線斗爭中開始醞釀并推動建立新中國。1948年4月30日，中共中央發表 《紀念 “五一”勞動節口號》，明確提出要召開政治協商會議，討論成立新中國民主聯合政府。1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議順利開幕，由全體會議代行全國人民代表大會的職權選舉產生新一屆中央人民政府。直至1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開之前，人民政協一直代行全國人民代表大會職能。

（二）憲制合法性

改革開放后，人民政協在現行憲制秩序中，繼續擁有憲法賦予的合法地位。人民政協參與立法協商的職權合法性及其內涵，可見于憲法和法律的原則性規定和執政黨法規、政策等 “軟法”規范。

1.憲法和立法法規定

憲法第二條第三款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”立法法第五條則規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第三十六條還規定了全國人民代表大會常務委員會立法過程當中應當聽取各方面意見，規定了常委會工作機構應當將法律草案發送至有關部門征求意見：“法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。”“常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。”在審議法律案的過程中，人大職能部門通常要召開各種座談會、論證會、聽證會，邀請包括人民政協在內有關部門、單位、專家參加，并到基層進行調查，廣泛聽取各方面的意見。

2.關于人民政協參與立法協商的有關規定

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。”2015年6月15日，中共中央辦公廳印發《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，提出：“政府起草一些重要法律法規的過程中，視情可在政協聽取意見。充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體等在立法協商中的作用。”

上述執政黨關于人民政協參與立法協商的文件，正屬于 “軟法”規范。羅豪才先生認為所謂軟法是指：“不依靠國家強制力保證實施的法律規范,它是一種由多元主體經或非經正式的國家立法程序而制定或形成的,并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實施的行為規范。”［3］“軟法”不同于傳統 “硬法”的剛性，能夠補足 “硬法”調解變動社會秩序的不足，適用于當前我國轉型社會當中復雜、漸進、變動的改革發展，有利于社會治理現代化進程的建立與完善，具有中國特色的制度優勢。

二、人民政協參與立法協商的實踐路徑

（一）人民政協參與立法協商的組織架構與范圍

上海市政協是上海市開展立法協商工作的重要平臺之一，政協委員通過政協平臺參與立法協商活動，在立法協商中提出涉法建議。上海市委在立法協商工作中居領導地位，通過制定并發布政策性文件，對市政協參與立法協商工作進行決策部署；市人大及其常委會在立法協商工作中具有主導地位，行使上海市地方性法規立法權和解釋權。市政府在政府規章制定中居于核心地位，同時在地方性法規制定過程中具有基礎作用。

上海市政協參與立法協商的范圍是：市人大常委會地方性法規立法規劃和年度計劃、市政府規章制定規劃和年度計劃、市人大常委會制定的重要地方性法規、市政府起草的地方性法規草案、市政府制定的政府規章。市政協可根據政協委員和政協各參加單位在提案、社情民意中提出的制定、修改、廢除和解釋的地方性法規、政府規章項目的建言，經匯總歸納后向市人大常委會、市政府提出意見建議。

（二）上海市政協開展立法協商的制度化進程

2009年9月，《中共上海市委關于進一步加強人民政協工作的實施意見》發布，明確提出：“涉及人民群眾切身利益的重要地方性法規 （草案）以及其他重大問題，要在政協充分聽取意見。”自此，市政協參與立法協商工作不斷深化，創新了政協協商民主的形式和內容，在制度化、規范化、程序化等方面取得了進展。

1.協商程序制度化

市政府法制辦就法規和政府規章草案發征求意見函至市政協辦公廳。市人大常委會法工委在法規草案經過常委會一審后在二審前，發征求意見函至市政協。市政協收到市人大常委會法工委、市政府法制辦關于法規或規章 （草案）征求意見函后，根據市政協參與立法協商年度工作方案，提出擬辦意見，交政協相關專委會 （指導組）具體承辦。相關專委會 （指導組）接到承辦任務，按照市政協參與立法協商年度工作方案的要求分類辦理，重點項目主要采取專題座談會、網上征求意見和書面征求意見等多種形式，有針對性地聽取意見建議。視情況選擇1－2項開展專題調研和專家論證，深入聽取意見建議，形成比較系統的專項報告。常規項目主要采取網上征求意見和書面材料等形式，廣泛征求委員的意見建議。相關專委會（指導組）匯總整理委員的意見建議，草擬復函，按辦文程序報批，回復市人大常委會法工委或市政府法制辦。

2.協商機制規范化、常態化

開展立法協商工作過程中，市政協社會和法制委員會與市人大、市政府對應職能部門通過簽署《合作備忘錄》的方式，建立了與立法部門的工作合作機制，初步形成了參與立法協商工作的制度框架，促使政協參與立法協商工作開始走向規范化、制度化和常態化。如2010年1月，上海市政協社會和法制委員會與上海市政府法制辦簽署 《關于本市地方性法規案 （草案）在政協聽取意見工作備忘錄》。2013年年初，上海市委辦公廳轉發了 《市政協黨組關于進一步加強市政協協商民主制度建設的意見》，對市政協開展協商民主活動作出了制度性規范，市政協參與立法協商工作進入了制度性安排階段。2013年5月，市政協社會和法制委員會與市人大常委會法制工作委員會簽署 《關于本市地方性法規 （草案）聽取市政協委員意見工作備忘錄》，明確擬聽取市政協委員意見的法規項目的程序，即在市人大常委會對法規 （草案）進行一審后。2014年3月，市人大內司委與市政協社法委經協商，就人大相關立法和監督調研加強合作達成一致建議，雙方共同簽署 《關于在人大立法和監督調研中開展合作的工作備忘錄》，明確在市人大常委會年度立法計劃確定后，雙方協商確定合作開展立法和監督調研項目，并建立定期溝通機制。2016年，市政協根據立法協商工作發展的需要，制定了 《市政協委員參與立法協商工作規程》，對參與立法協商的原則、機制、內容、形式和程序等作出規定。

（三）上海市政協參與立法協商實踐分析

政協開展政治協商，堅持協商在決策之前和決策執行過程中的原則，開展立法協商也不例外。立法協商涵蓋立法規劃擬訂、立法草案建議以及立法后評估等各個方面。如，2011年市政協委員關于針對國際貿易中心建設完善法制環境的建議成為市商務委起草 《上海市推進國際貿易中心建設條例》的重要參考，市政協委員關于世博后健全城市管理長效機制的建議促成市建設交通委、市政府法制辦形成相關工作計劃，確定了一批立法項目［4］。上海市人大、市政府提交上海市政協的相關涉及立法的征求意見案，所覆蓋的范圍不斷向社會、經濟、文化等城市發展的各個領域延伸，其中立法規劃、經濟發展、公共管理與服務三個方面，約占總項目的45%。

2009-2019年，上海市政協參與立法協商在以下四個方面出現了制度意義上的探索：

一是在工作名稱上，實現了從 “在政協聽取意見”到 “參與立法協商”的轉變。2013年，這項工作由最初界定的 “本市地方性法規案 （草案）在政協聽取意見”正式更名為 “市政協參與立法協商工作”［5］。二是在啟動模式上，實現了從 “被動接受”到 “主動參與”的轉變。上海市政協建立了立法協商前調研機制，主動與立法部門溝通聯系，提前了解立法進程，掌握立法難點，組織委員開展前期調研。三是協商運行模式上，實現了從隨機到有計劃的轉變。上海市政協黨組將委員參與立法協商工作納入黨組總體工作部署和重要議事日程，形成了工作模式，將參與立法協商工作與調研、視察、民主監督等工作有機結合起來。四是在意見反饋上，實現了無采納反饋到基本都有反饋的轉變。上海市政協積極爭取立法部門對吸收采納情況進行反饋，同時嘗試在市政協階段加強前端信息反饋工作，委員的參與率有大幅提升。

三、加強人民政協參與地方立法協商工作

（一）加強立法協商理論研究

目前，理論界關于人民政協參與立法協商的基本認識還未達成一致。首先是對黨的文件、政協章程等 “軟法”缺乏權威系統的闡述，耽于 “正統”法律的強制約束力論述，將法治化等同于創制 “硬法”規范，從而難以解釋現實政治生活秩序下社會治理現代化。其次，對于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度理解不足，對政協參與立法協商存在 “兩院制”和 “政協權力機關化”［6］的疑慮，對立法協商制度的研究也比較簡單。理論準備上的不足一定程度上制約了人民政協參與立法協商的規范化、制度化、常態化發展。

（二）完善人民政協立法協商平臺建設

黨的十九屆四中全會提出要 “完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則”，人民政協參與立法協商作為新時代新的協商形式，其發展方向是制度化、規范化和常態化，為此需要加強協商規則提煉設計和協商機構統籌設置。鑒于立法協商工作自身所具備的專業性、創新性特點，人民政協內部應進一步提高政協委員立法能力，做好界別建設和立法專家組建設，完善和增強社法委的組織協調服務作用，保證民主立法和科學立法；各部門之間需要進一步強化綜合協調，人民政協應在黨的領導下，與市人大、市政府加強制度化的立法協商，提升現有的 “備忘錄”等文件的層級，提升相關 “軟法”的約束力，發揮人民政協參與立法協商的實際效能。