我國監察官制度構建的展望
——瑞典監察制度對我國的啟示

楊恩泰，尹淑榕

（1.四川大學 四川成都 610207；2.中國農業銀行梁河縣支行 云南德宏 679200）

中共中央總書記習近平在主持研究深化國家監察體制改革、制定監察法過程中，多次對監察隊伍建設提出明確要求，相關系列重要論述也為構建監察官制度指明了方向[1]。深入推進國家監察體制改革面臨著亟待構建我國監察官制度、完善監察隊伍建設的現實問題。域外監察制度實踐具有成功經驗的國家（尤其是瑞典）普遍重視監察隊伍的建設。基于我國當下現實，瑞典經驗能帶來哪些啟示，我國應從哪些方面構建和完善監察官制度值得進一步探究。

一、我國監察官制度構建的現實背景

（一）構建監察官制度是監察體制改革面臨的重要現實問題

2018年3月20日通過的《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第十四條規定“國家實行監察官制度，依法確定監察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度”，可以說，《監察法》第十四條落實了以習近平為核心的黨中央作出的重要部署，為國家實行監察官制度確立了堅實的法律基礎，提供了法律依據。但是，國家實行什么樣的監察官制度，怎樣實行監察官制度，其具體依據是法律還是其他法規或規范性文件，《監察法》并未明文規定。對此，中紀委和國家監委法規室出臺的《〈中華人民共和國監察法〉釋義》（以下簡稱《〈監察法〉釋義》）表示“這有待進一步研究論證后由有關機關進行決策”。2018年9月7日公布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》中，《監察官法》已被列入立法規劃中的第二類項目，屬于“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”，將由國家監察委員會提請審議或作為牽頭起草單位[2]。構建我國監察官制度是深化國家監察體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是我國全面深化改革進入深水區、攻堅期面臨的重要現實問題。盡快構建國家監察官制度已成為縱深推進我國監察體制改革的重要內容，具有現實性和緊迫性。

（二）構建監察官制度是實現監察隊伍專業化、規范化、職業化的必然要求

第一，監察委員會具備憲法賦予的獨立地位，整合了原行政監察機關、檢察機關的相關職能，監察權力大，監察對象和范圍廣泛，擁有集中統一、權威高效的反腐敗力量。且監察委員會作為政治機關，除了負責監察職務違法和職務犯罪，還承擔著廉政建設、反腐敗工作、懲戒與教育的職能。《監察法》明確我國設立監察委員會的目的是“實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化”，要保障國家監察職能的有效運行，必須建立一支專業化職業化的監察隊伍。

第二，紀委、監委合署辦公要求其工作人員既要熟悉黨內法規制度，又要掌握相關法律知識。在反腐敗工作不斷取得新進展、遇到新問題，監察法規供給不足的當下，傳統紀檢監察隊伍的職業素質、履職保障和隊伍管理等方面難以滿足新時代反腐工作的要求。要提升反腐工作的法治水平，紀檢監察隊伍不僅要有過硬的政治素質，還要有較高的專業職業素養。同時，監察委員會承擔著開展反腐敗國際交流與合作的職能，建立一支專業的監察隊伍，符合世界監察制度的發展潮流。

第三，監察工作人員是具體履行監察職能、行使監察權力的主體，“有權必有責，用權受監督”，構建監察官制度既是對監察官權力運行的保障，也是對其權力行使邊界的明確和規范。同屬于公職人員的法官、檢察官有對應的《法官法》《檢察官法》等組織制度構建對其規范與保障，且隨著司法實踐的發展，上述法律也在不斷修改更新以適應相關職業群體的發展。因此，通過制度層面規定監察官的職責、權利義務、追責獎懲等內容，可以形成對監察官行為的規范、指引、保障與監督，提高監察權運用的公信力和權威性。

第四，構建監察官制度有利于促進監察職業共同體建設。職業共同體是社會分工的產物，包括共同價值觀的認同、身份的認同以及共同體明晰的社會邊界等[3]。類似于構建法官、檢察官、警官等職業共同體，從制度層面明確監察工作人員的職業屬性、任職條件、職業操守、職業保障等有利于監察工作群體對自身職業有清楚的認知和定位，提高其職業歸屬感、榮譽感和幸福感，也有利于促進全社會對監察隊伍的了解，提高社會認同。

（三）構建國家監察官制度需立足國情吸收域外有益經驗

監察官制度構建要立足中國歷史文化傳統，在吸收國（境）外有益經驗的基礎上，形成具有中國特色的監察官制度體系[4]。可以說，“立足國情，吸收外來有益經驗”是《〈監察法〉釋義》對我國監察官制度構建的進一步闡釋，為具體實踐提供了方向指引。

一是立足國情。中國監察制度歷史源遠流長，監察御史制度是國家政治制度的重要組成部分，各朝各代十分重視監察制度建設及其運行的制度化和法律化[5]。在數千年的歷史發展中積累了豐富的經驗，產生了深遠的影響。古代監察官的基本任務是整肅百僚、糾正官邪、彈劾非違、維持綱紀，以確保官僚隊伍的基本素質，通過“彰善癉惡，激濁揚清”，充分實現國家的職能。監察御史制度對于古代政治權力的運行，發揮了積極的規范和制衡作用，無論是國家最高行政機關，還是司法機關都在監察范圍之內[6]。中國古代監察制度雖是專制皇權的產物，但其在監察官稱謂、選拔、等級方面仍具有現實借鑒意義。

二是吸收外來。在新時代監察體制改革的背景下，國家監察委員會從憲法地位和其權力類型來看，屬于“新興事物”，縱觀我國歷史，沒有直接相關經驗可循[7]。監察體制改革以來，我國與時俱進、不斷創新，充分借鑒國（境）外有益經驗，結合中國實際，在監察制度設計和監察職能有效運行等方面取得了重要進展。無論在制度實踐層面還是學術理論層面，國（境）外先進制度經驗如北歐議會監察專員制度、我國香港廉政公署實踐等都對我國產生了重要影響。良好的反腐敗體系，制度是決定性的，但是反腐敗主體的素質也至關重要[8]。進一步完善我國監察體制改革，還需要吸收域外成功經驗，通過打造一支專業的監察隊伍保障反腐敗職能的運行。縱觀域外的反腐敗實踐，都非常重視反腐敗隊伍的專業化建設。各國監察官職責的共通之處都是對公權力行使進行監督，國家為了確保這一職責能嚴格貫徹執行，往往會建立與監察官行使職責相配套的條件和制度，通過監察官的任免條件、任職資格、獎懲制度等保障監察官獨立行使監察職權。特別是1809年起源于瑞典的近代議會監察專員制度，通過兩百余年的發展，經受了時間和空間的檢驗，積累了寶貴經驗，成為世界上最受歡迎和效仿國家最多的監察制度。其監察隊伍建設方面的相關實踐和有益經驗，能為我國構建監察官制度提供寶貴的借鑒意義。

二、瑞典監察官制度的實踐經驗

（一）瑞典監察制度的優越性

瑞典是第一個建立近代監察制度的國家，其議會監察專員制度誕生于1809年，經過兩百余年的發展，取得了良好效果，影響范圍從斯堪迪納維亞半島逐步擴展到歐陸國家，乃至全世界[9]。到21世紀初，已有100多個國家設立監察委員會，甚至涌現出關于監察專員的國際和區域性組織[10]。根據監察貪污腐敗的權威國際非政府組織“透明國際”發布的2017年清廉指數中，瑞典再次名列前四。議會監察專員制度給瑞典本國帶來的變化以及在世界其他國家的成功實踐，證明了制度的生命力和優越性。瑞典成為世界上最清廉的國家之一，制度保障是基礎，關鍵還在于擁有一批素質高、專業強的監察官。瑞典通過完備的監察官制度對監察專員的組織產生、任免資格、權責義務、正常履職等方面進行保障。

（二）瑞典監察官的產生方式及組織體系

瑞典監察官最初稱為“專員（Commissioner）”，后又被稱作“監察專員”（Ombudsman），這也是英語國家對監察官的慣常稱謂。瑞典監察官制度的法律依據主要是《政府組織法》《議會法》和《議會監察專員指令法》[11]，根據《政府組織法》規定，監察專員由議會產生，對議會負責，獨立行使職權，每屆任期4年，最多連任兩屆。

瑞典現共有4名監察官，共同組成監察專員公署，分管不同領域事務。一位是首席監察專員，作為公署的行政負責人負責處理各項日常事務，主管稅收、人事、政府文件向公眾公開和選舉方面的案件[12]，負責頒布規章和分派案件；第二位監察專員主管司法和獄政案件；第三位監察專員主管對事業單位的監督案件；最后一位處理武裝部隊案件以及一切不屬于其他專員管轄的民政事宜和地方政府方面的案件。各專員之間沒有上下級隸屬關系，各司其職，分工協作，彼此互不監督。監察專員公署下設秘書處，又稱監察專員辦公室，主要負責處理公署的日常事務及活動。秘書處共有50余名工作人員輔助監察官工作，并可視情況配置專家、顧問等輔助人員，有效減輕了監察官的工作量。

（三）瑞典監察官的任職條件及職責內容

瑞典監察官的選任十分注重法律素質和道德修養。其一，瑞典《政府組織法》規定，監察專員“由議會從具有杰出法律才能和人格正直的人士”中選舉產生。為保證監察官有能力客觀、公正、高效的履行監察職能，監察官一般從最高法院和最高行政法院中符合標準的成員中產生，通常是精通法律的無黨派人士，具有資深的法律背景和法律素養[13]。監察官離任時，往往會被任命為法院的法官。不僅如此，秘書處的監察輔助工作人員也具備良好的法律素質。據相關學者統計，秘書處成員中約30名（約占總數60%）是法律工作者，來自于法院、行政法院或行政機關，受過良好的法律訓練，能夠客觀公正處理案件[14]。其二，監察官需具備極高的道德修養，要求其社會聲望、學識資歷、個人品格、社會形象都是社會上的佼佼者。瑞典的大學法學本科教育課程囊括了社會科學等各種科目[15]，為培養德才兼備、全面發展、經驗豐富的監察官提供了良好的教育條件。監察官一旦有道德敗壞或違紀違法行為，不僅受到嚴懲，還會遭到社會公眾的輿論譴責，社會形象和公信力遭到嚴厲打擊。

瑞典監察官的職權具有權威性和獨立性。《議會監察專員指令法》第2條規定：“監察機關監督法院、行政機關及地方和區域性政府機構及其公職人員和雇員、工作涉及公權力行使的其他個人、公共企業中的官員和雇員等。”監察官的主要職責是根據憲法和議會的指令，在各自的監督管轄領域內受理一切控告國家機關和企事業單位及其工作人員的申訴案件[16]。監察官的監察對象廣泛，除議會議員、內閣大臣、司法總長、中央銀行董事等少數人員以外，其他人員均納入監察范圍之內；監察職權充分，具體包括：接受投訴權、調查權、做出最終裁決權、批評建議權、提起公訴權、立法建議權。監察官只對議會負責，每年向議會提交年度報告，不受任何行政機關、社會組織和個人的干涉。只有不受議會信任并經法定程序才能被議會罷免，且議會對監察官的干涉僅限于原則性的指示工作，不插手其具體事務。監察官通過行使職權，主動調查與處理投訴相結合，發揮著保障法律、預防腐敗、廉政教育、維護人權的功能。

（四）瑞典監察官的工作效能及履職保障

科學的分工組織體系和高素質的監察隊伍促使瑞典監察工作的高效率。4名監察官和一個秘書處一年要處理將近7000個案子，在國土面積為45萬平方千米、人口約一千萬的瑞典，幾乎每1400人便會產生一個案件[17]。在20世紀初，瑞典監察案件總數不足100件，但到二十世紀末上升到4000余件。根據瑞典監察員1975年發表在《年度報告書》的辦案情況一覽表，瑞典監察官當年辦案2293件，幾乎是同年英國議會監察專員辦案數量的10倍。

辦案效率高、監察隊伍強、反腐收效好不僅僅是因為監察官擁有獨立的職權和權威的地位，還要歸功于瑞典注重保護監察官的正常履職，多方位的保障措施解決了監察官的后顧之憂，激勵了監察官的工作積極性。一是經濟保障。監察官的薪資待遇水平高，有獨立的經費開支，待遇普遍高于最高法院法官。首席監察官每年會向議會提交財政預算，議會審核通過后直接劃撥經費給監察公署自由支配，不受政府的制約。監察官不受經濟壓力的影響，一方面保障了職業的穩定性，另一方面避免了自身因受利益驅使而違法犯罪，侵害公共利益。二是法律保障。瑞典通過憲法及完備的相關專門性法律，明確了監察官的權利義務，有利于指引和規范監察官的行為舉止，專注且正確地行使職權。通過法律賦予監察官獨立的地位，未出現特殊情況不得隨意罷免，這也是一種身份的保障。第三，安全保障。瑞典注重監察官的工作環境和人身財產的安全，有完善的登記拜訪措施。適當的履職豁免權也促進了監察官的工作順利開展。加之監察官注重自身修養，監察工作受到公眾認可和接受，打擊報復現象得到有效遏制。另外，《議會監察專員指令法》規定的不受監察專員監督的對象往往是政要首腦，這使得監察專員的角色“明顯地沒那么危險”[18]。

（五）瑞典監察官的約束與監督

首先，監察官由議會產生，對議會負責，受議會監督。監察官有義務定期向議會提交工作報告，如實報告工作情況，若議會對工作報告不滿意有權經正當程序解除其職務。同時，工作報告向社會公眾公開，公眾有權知悉工作報告情況，并可以對此表達民主意見。其次，監察工作中的監察結果可以通過新聞媒體向社會公布，為公民監督監察職權行使拓展了渠道。再次，首席監察官制定的年度工作方案和經費預算需要制作成年度報告提交議會和審計署，并及時向社會公眾如實公開。最后，瑞典的官員財產申報和公開制度增強了監察官的透明度，官員的財產和納稅情況公開透明，公民有權隨時查詢，對監察官起到較好的制約監督作用。

三、我國監察官制度構建的展望

近代監察制度在瑞典誕生后，逐漸超越地域國別，日益成為全世界認可的政治制度。2012年，140多個國家在國家、州、地區和市的層次上設立了監察專員[19]。根據國際監察協會(IOI)2015年數據統計，全世界已有97個國家和地區的198個監察機關和個人加入了國際監察協會[20]。瑞典反腐敗的成功，不僅得益于議會監察制度的有效運行，關鍵還在于擁有一批素質高、專業強的監察官。通過完備的法律制度、高效的組織分工、高標準的人才選拔、多方位的履職保障等，瑞典為培養優秀監察官制造了條件。瑞典建設監察隊伍的有益經驗能為正在探索建立監察官制度的我國提供借鑒。當然，沒有放之四海皆準的制度，吸收瑞典成功經驗，關鍵要立足國情，結合現實，客觀把握兩國不同背景，在借鑒與反思中找到適合我國的路徑。

（一）健全監察官法律制度體系，細化權責義務范圍

第一，瑞典監察官制度的有效運行，有賴于《政府組織法》《議會法》《議會監察專員指令法》等完備的法律規范作為保障。法律規范是構建監察官制度的基礎保障。我國《監察法》第十四條雖為構建監察官制度提供了法律依據，但僅作了原則性的規定，要進一步指引、規范、保障監察官職業群體的運作，需出臺專門性法律規范。雖然全國人大常委會已將《監察官法》納入立法規劃，但目前尚屬于第二類立法項目，距離出臺還有一定時日，為回應現實需求，《監察官法》的立法起草進程有待加快。法官、檢察官和監察官同屬于機關性質公務人員。但是，前兩者不僅有專門性法律《法官法》、《檢察官法》分別對他們進行職業保障，還有《法院組織法》、《檢察院組織法》對其組織體系進行規范。有鑒于此，為保障國家監察職能高效運行，待條件成熟，還應出臺《監察法實施細則》和《監察委員會組織法》等相關規范作為配套措施。

第二，制定《監察官法》可以參考我國《檢察官法》和《法官法》的立法體例，對監察官的職責、義務、權利、任免、管理、考核、獎懲、保障等八大方面進行細致規定。但應當注意，監察官不是司法工作人員，監察機關不是司法機關，相關法律規范的制定不能照搬照抄司法職業群體。《監察法釋義》也提到“要創制中國特色監察官制度，獨立于法官、檢察官、警官制度，不照搬照抄”。監察官的基本屬性是公務員，其相關法律規范的制定既要符合《公務員法》的基本精神又要結合自身職業特點。同時，在黨政合署背景下，《監察官法》的制定還與黨內法規相關。且《公務員法》近期已被修訂，即將于2019年6月實施，加之《檢察官法》和《法官法》正在修訂階段，《監察官法》的制定應吸取上述法律的先進經驗，加強立法前瞻性。

第三，通過制定《監察官法》，可以在《監察法》的基礎上細化監察官的權責義務，更好地規范和管理監察人員。例如可以注意以下幾個方面：《監察法》詳細規定了九種監察官應受處罰、承擔責任的情形，但卻未明確規定監察官的免除情形及免除程序；《監察法》規定監察官有權提出監察建議，但提出監察建議的方式和程序有待明晰；《監察法》規定了監察人員有監督調查處置的權力，但并未針對監察機關的領導的行政管理職責進行細化；《監察法》規定監察人員有嚴格保密義務，但并未保密的范圍、程度和方式；此外，還包括監察官的等級劃分、禁業范圍、任職回避的情形、如何開展廉政教育等等。

（二）加強監察官綜合能力建設，注重德法兼修

1.提高法律專業素質。瑞典監察官之所以專業和高效，與自身擁有極高的法律素質分不開。與我國監察官相比，瑞典監察官職權相對廣泛，還擁有起訴權和立法建議權，這要求瑞典監察官必須精通法律。結合我國現實背景，提高監察官的法律專業素養現實且有必要。首先，監察官監察的對象包括一切行使公權力的公職人員，必然包含法官、檢察官等司法工作人員。司法工作人員大多精通法律，擁有法律職業資格，且日常工作處處涉及法律運用，要對其進行合法合理的監督，必須具備相應的法律專業知識，正如“監督者要比被監督者更專業”。其次，人員轉隸、黨政合署辦公后，紀檢監察部門整合了紀委、原行政監察和檢察院相關部門的人員，難免會出現監察人員專長不一，素質不齊現象。特別是之前屬于員額檢察官的人員轉隸后，監察隊伍就會出現“有證”（擁有法律職業資格）和“沒證”（沒有法律職業資格）的人共同辦案的現象，且不說辦案效果如何，還會增加社會的質疑，降低公信力。再次，《國家監察委員會管轄規定（試行）》規定監察委具有對88種職務犯罪的調查權，明確將原屬于檢察機關管轄的案件范圍劃歸監察機關，大體囊括了涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊等行為。雖然監察委主要的工作任務屬于“前三種形態”等監督執紀工作，但是涉及處理職務犯罪案件的時候，要做到《監察法》規定的“與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約”，就必須要加強法律修養，提高對實體法和程序法的掌握程度。最后，提高監察官法律素質，有利于促進監察委在反腐敗的同時實現保障人權的功能，實現《監察法》第5條規定的“在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益”。

提高監察官法律素質需結合實際，多措并舉。監察官肩負的職能豐富，且來源多樣，不能機械地將其劃分為單一的法律人才。目前處于改革之初，監察機關很大部分成員是原紀委人員，監察官的準入資格不宜照搬法律職業群體，不適宜要求所有監察人員一律通過國家統一法律職業資格考試，那樣既不實際，也不利于監察隊伍的穩定和團結。2018年出臺的《國家統一法律職業資格考試實施辦法》并未要求監察機關工作人員通過法考，但可以看到的是，越來越多的崗位被納入法律職業資格考試范圍。為保障人員轉隸后的有效融合，監察職能的高效運轉，可以采取“老人老辦法、新人新辦法”的思路，對初任監察官或新進監察人員，要求其具備相應法律職業資格證書，并根據不同地域區分法律資格等級要求，如民族地區、偏遠地區可將法律資格要求適當放寬至“C”等級，待條件成熟時，國家可以根據監察官職業群體特征和要求，適時出臺“監察職業資格考核”辦法。同時，應注重加強對監察人員的黨內法規和法律技能的長期培訓，紀法結合，融會貫通，形成“老人帶新人，新人啟老人”的學習交流模式。特別是針對“老人”，通過案例教學、專題討論，模擬演練等學習方式，能快速提升其專業能力，還能培養其長期學習、提升自我的好習慣。

2.加強道德修養和政治素質。良好的道德素質和個人修養增強了瑞典監察官的權威和公信力，促進了瑞典公民對監察工作的信任，培養了廉政文化。我國在構建監察官制度的同時應注重提高監察官的道德、政治素質。其一，我國《監察法》第55條、第56條規定了對監察人員的政治、道德、素質方面的要求。條文中的“忠誠”“干凈”“擔當”“秉公執法”“保守秘密”要求監察官要忠于黨和國家、忠于人民、法律和事實，有堅定的信念和黨性，愛黨愛國毫不動搖；要正直廉潔，守紀律、講規矩，受得住誘惑，杜絕腐敗；要用好權力，擔好責任，時刻為人民著想。為保證監察官清廉，應效仿《法官法》修訂草案二審稿的精神，不允許“在高校、科研院所兼職從事教學研究工作”。同時，2018年底修訂的《公務員法》中，第7條從舊法的“任人唯賢、德才兼備”修改為“德才兼備，以德為先”，把道德素質置于用人標準最先；在公務員應當具備的條件中增加了“具有良好的政治素質和道德品行”。故監察委應構筑長效的道德培養和道德自律機制，加強道德模范監察官的示范帶頭作用。其二，我國的監察機關是政治機關，政治性是根本屬性。強調我國監察人員的政治素質，是因為中國共產黨的領導是監察工作開展的根本保證。這不同于瑞典監察官制度，瑞典監察官與黨派利益無爭，不隨黨派共進退。而我國監察官肩負著黨風廉政建設和反腐敗的重任，監察工作政治性強，政治素質十分必要，沒有過硬的政治素質將會給從嚴治黨、廉政建設和反腐敗工作埋下隱患。例如北京市在監察試點改革時，對監察人員的挑選特別注重政治素質，從檢察院轉隸到監察委的均是中共黨員[21]。

3.完善監察官綜合職業能力，加強國際反腐敗合作能力建設。（1）監察機關承擔著豐富的職能，而不僅僅是監察職務違法和職務犯罪。隨著監察體制改革的深入發展，監察制度在未來社會諸多領域還有廣闊的空間。比如，隨著我國人權保障事業的發展和人權保障需求的增強，我國監察官也會像瑞典監察官一樣肩負著保護人權的功能。憲法規定保護人權，保護人權就是推進憲法實施。這就要求監察官加強人權理念培訓，提高人權保護能力。（2）加強國際反腐敗交流與合作是《監察法》的重要內容。在中國積極主動參與全球治理、構建人類命運共同體的今天，應加強我國監察官涉外反腐敗能力建設，提升涉外法律能力、涉外組織能力，涉外語言能力。國家監察委要統一領導，統籌協調，利用國際監察教育培訓的方式為監察官提供掌握國外法律制度、監察機制、工作程序的機會，培養監察人員國際反腐敗執法、引渡、司法協助、資產追回、信息交流的能力，打造一批國際化監察隊伍，為國際反腐敗事業貢獻中國智慧，提供中國方案。

（三）健全監察隊伍組織體系，保障監察職能高效運行

瑞典僅有4個監察專員，在秘書處的輔助下每年能處理七千余案件，其效率之高還得益于科學的分工組織體系。機構精簡、分工明確、有效的激勵措施等能保障監察工作高效進行。在看到瑞典先進經驗的同時，更要準確把握我國現實情況。在人員數量和隊伍建設上，瑞典注重打造一支精英化、專業化的監察官隊伍。而我國幅員遼闊，反腐敗工作有其特殊性，監察工作講究整體協作，強調的是整體的專業化，因此不適合實行監察官員額制。不同于司法機關“不告不理”的謙抑性和中立性，監察工作往往需要主動出擊，團隊密切配合，涉及問題很多，所以難以估量特定時間的監察案件數量和需要的監察人力。若推行員額制，一方面會限制監察隊伍的發展，減弱辦案力量，另一方面也會因系統內部的差別待遇影響團結合作的積極性。

我國四級監察委員會共3000多個監察單位，要保證監察職能發揮出實際效果，監察官等級設置要層次合理扁平化，隊伍設計要精簡高效，在任免、考評和晉升制度上科學設立上下進退機制。首先，宜把監察委全員納入監察官序列，可設立業務監察官、綜合事務監察官以及輔助事務官等，其中業務監察官和綜合事務監察官的基本待遇一樣，在辦案津貼和額外補助上體現專崗專薪的特點。為力求管理扁平化，監察官等級不宜設置過細，可將監察官大致分為初級、中級、高級，初級是普及性質的，中級和高級帶有選拔性質的。在強調整體專業化的同時，發揮每個人不同崗位的作用，激發整體反腐敗的動力和活力，建立配套的多元化職位及晉升路徑，克服基層監察單位執行力度不足的現象。其次，建立科學的調動、遴選機制，為監察官提供更大的職業發展空間，暢通與一般公務員的進出交流機制。為保障和激勵監察官的積極性，鑒于目前還在于過渡期間，可以給予轉隸干部在監察委和檢察院之間雙向選擇的機會。再次，可借鑒瑞典經驗，豐富監察崗位，以應對監察工作的復雜性。針對不同崗位性質還可納入審計、通信、外語、金融、新聞等不同專業人才，并邀請外聘專家對監察工作進行指導培訓。最后，不斷優化工作流程，實現執紀審查與依法調查有序銜接，推進紀檢監察工作體系一體化進程，實現內部工作紀法銜接，外部工作法法相通。

（四）完善監察官履職保障體系，增強職業穩定性和安全性

瑞典監察官多方位的職業保障值得學習和借鑒。為保障監察官職業的穩定性、安全性，激發監察工作的積極性，我國應從薪資待遇、人身財產安全、身份、素質提升等方面構建起職業保障體系。第一，建立突出權責對等原則的工資制度，綜合國家財政能力，逐步改革現有工資待遇，適當提高薪酬標準，適薪養廉。工資待遇要符合反腐敗工作開展的現實需要，可以借鑒公安隊伍，對一線辦案人員、偏遠基層地區人員、專業技術人員等適當傾斜照顧，讓監察人員切實增加獲得感、幸福感；可以實行工資普加制與特崗制結合，留有一定的浮動空間，而非論資排輩，或按比例劃分；建立專門的監察官工資待遇財政保障體系，除行政級別影響，監察人員工資差距不應太大，但考慮到監察工作難度大、專業性高，可以采取特殊津貼加績效獎金的方式調動積極性。第二，加強監察職業保障立法，將人身權、財產權、隱私權、豁免權以立法形式納入保護范圍，明確職業尊嚴不受侵犯，在確定監察官身份后，未出現特殊情況不得隨意變換身份；細化侵害監察人員的具體情形，對威脅、報復陷害、暴力傷害監察官及其近親屬的行為從嚴懲治；應采取措施保障監察官人身財產安全不會受到威脅，對監察官的居住場所、個人資料做好嚴格保密措施，提高工作環境和工作內容的安全度，做好辦案場所登記拜訪制度、安全預警制度。第三，建立相應的履職豁免制度，比如在任職或期間退休后，除存在違紀違法犯罪行為外，辦案過程中發表的與案件有關的言論觀點及其他職務行為不受法律追究。最后，應切實完善監察官培訓制度，通過不斷學習新技能、新知識，克服監察工作的新情況、新困難。綜合運用自主學習、案例教學、專題研討、遠程教學等方式，分類型、分階段、分情況對監察官群體進行培訓。