警調銜接：大調解與“楓橋經驗”的融合
——基于杭州地方警調銜接建設的思考

杜宏陽

(中國人民公安大學 管理學院，北京 100038)

一、 警調銜接內涵及時代背景

(一) 警調銜接基本內涵

警調銜接，是以司法機關和公安機關為主導，與人民調解對接的一種地方探索。自2010年起逐步在各地發展推廣起來。從公安主體角度看，警調銜接依托人民調解，將公安機關現場處置受理的非警務類矛盾糾紛、適用刑事和解的輕微刑事案件(如交通肇事案、故意毀壞財物案等)、適用治安調解案件、民事責任事件，由調解員通過說服、疏導等方法，引導當事人雙方協商解決解決。調解結果往往以調解協議書、調解記錄形式出具，調解員或責任民警可建議當事人對協議書進行司法確認。當下常用警調銜接模式主要有駐所制和移送制兩種。

深化完善警調銜接工作機制建設，是對十九大“以人民為中心”發展理念的實踐有效探索，有助于不斷提升基層行政調解和人民調解工作水平，有助于緩解基層公安機關工作壓力，對營造更加和諧的社會治安環境具有十分重要的現實意義。警調銜接建設富有時代價值和實踐意義，作為在“大調解”格局下融合了新時代“楓橋經驗”的實踐探索，作為一種社會治理創新模式，它可以緩解警務資源稀缺壓力、促進警民關系和諧發展、彌補刑事處罰措施漏洞、提升多機關工作效率、推動多部門聯動合成作戰模式發展。

(二) “大調解”格局下的警調銜接

司法部為牽頭構建全國大調解格局，需進一步加強各類調解工作的統籌指導和協調服務。根據中央明確的新“三定”方案，司法部需要著手定職能、定機構、定編制方面的統籌指導工作并完善人民調解、行政調解、行業性專業性調解工作。與此同時，各類調解銜接聯動、合力布好全國性“調解網絡”。推動建立大調解平臺，整合調解資源、借助社會力量，多方聯動化解糾紛。司法部還將進一步完善調解組織網絡，綜合能力、素質、經驗等要素選聘調解員，優化隊伍結構。完善調解制度、方式、方法，盡可能讓民眾滿意。這為警調銜接機制的發展和全國性推廣提供了契機和發展框架，也有利于調解工作室的構建以及調解員的專職化專業化，使得警調銜接機制工作效能大大提升。

在司法機關及行政機關等多部門聯同配合下，“大立案、大服務、大調解”的新工作模式逐步形成。大調解的時代召喚，各地調解工作優秀舉措頻出。最為普遍且有效的有：第一，推動調解平臺創新。矛盾糾紛多元化解在線平臺在各地涌現。線上調解平臺，有兩方面的優勢，首先可以實現當事人“一次都不跑”，節約實地資源，再來經屏幕分隔可以緩解當事人間劍拔弩張的緊張情緒，避免語言或肢體沖突。各地警調銜接大多由司法局、政法委、法院、公安機關聯合牽頭，“警調銜接、訴調銜接”聯動機制與官方調解平臺結合，將糾紛調解由線下擴展轉為線上線下并用，大力推動并進一步推進了人民調解、公安行政調解良性銜接互動局面的形成。第二，推動調解方法創新。警調銜接逐步建立并落實立案登記制度、立案前調解前置程序、立案后的委派、委托調解制度，并進一步推進案件繁簡分流。第三，推動主體多元化。在警調銜接主體職責明細后，公安機關可探索并構建“互聯網+調解”模式，拓寬調解領域和范圍，擴大調解范圍、節約線下資源、為群眾提供便利。

(三) 新時代“楓橋經驗”背景下的警調銜接

浙江是“楓橋經驗”誕生地，56年前諸暨楓橋鎮的“楓橋經驗”，在全國政法戰線掀起了一陣浪潮。時光荏苒，歷經歲月淬煉、久經實踐考驗的“楓橋經驗”宛如種子，在江南大地滿庭綻放。浙江省省長王雙全曾表示，“‘楓橋經驗’來自基層，浙江省公安機關更應該當好堅持和發展新時代‘楓橋經驗’的排頭兵”。開展創建活動，創建更多能力過硬、人民信賴的“楓橋式”公安品牌，堅持理論創新和實踐經驗積累，才能讓新時代“楓橋經驗”煥發生機與活力。警調銜接立足加強、創新社會管理，注重人民內部矛盾調處化解，和新時代“楓橋經驗”著眼基層、依靠群眾、注重調解、就地解決矛盾糾紛的基本精神完美契合。兩者共通點繁多，諸如兩者均體現和諧思想，均簡化工作程序，均崇尚私力救濟，均協商解決矛盾。

現下警調銜接已經成為基層公安機關融合“楓橋經驗”思想，推進基層社會治理創新的有效手段，充分體現著中國傳統“和合”文化、“厭訴”思想。浙江省地方實踐極為典型，公安機關在人民調解的同時將與警務范疇交叉的部分治安調解納入其中，實現“警民合作、官民合作、多機關多主體聯動”模式。以楓橋鎮諸暨“老楊調解中心”為例來看警調銜接機制建設的成功性，該調解中心由“全國人民調解專家”“金牌調解員”楊光照領銜，同黨委、政府建立了三調融合(人民調解、司法調解、行政調)工作機制，實現案件統一受理、會商聯調、專家參與，使得矛盾糾紛發生率逐年下降，基層派出所糾紛化解率更是常達100%。

二、警調銜接機制完善的對策思考

“和諧”是國家經久不衰的境界追求，加強社會各項建設是是改革發展、促民生、保穩定的基礎及前提。司法“大調解格局”建設，新時代“楓橋經驗”的傳承和發展，為解決現下矛盾糾紛多發現狀，推進基層社會多元化治理提供了政策依據和價值遵循。在“大調解”格局下融合“楓橋經驗”，發展完善警調銜接機制便有了新時代的意義。基于警調銜接實踐的思考，可以發現警調銜接在全面建設推廣中依然面臨諸如調解效力、主體缺位、配套保障、基層實踐差異等困境。基于對杭州地方警調銜接成功案例分析，總結得知警調銜接的完善可以從實體建設、制度規范、實效提升等方面著手，并據此提出有效對策。

(一) 強基固本，確保調解工作實體建設

1. 加強調解場地建設。各地派出所根據實際為駐所人民調解工作室落實辦公和調解場所，盡可能開辟獨立區域以體現調解的公正性、獨立性。條件較落后，可以暫設置在就近警務室。調解場所應統一標識、落實設備、優化調解環境，確保“警調銜接”工作順利開展。此外，各地可以主動融入各級黨委政府正在推進的“全科網格”建設，以此為依托，夯實基層，確保調解工作向網格延伸，精確到每家每戶。

2. 加強調解隊伍建設。駐所人民調解工作室由專職和兼職人民調解員組成，由派出所負責日常管理，調解員人數可根據日均有效接警量靈活調整。專職及兼職調解員可以從政法機關退休人員及協輔警、社區(村)治保干部、村(居)委會成員、法律工作者等人員中選聘。同時要注重隊伍能力建設，積極會同社區(村)等基層人民調解組織，通過開展“崗前培訓、跟班見習、以會代訓”等方式，對調解員進行法律規范和調解程序的專業培訓，最大限度提升調解隊伍矛盾糾紛化解的能力和水平。

3. 加強調解經費保障。各派出所要加強與司法所等其他相關部門對接，積極爭取屬地黨委政府支持，按照《中華人民共和國人民調解法》、《財政部、司法部關于進一步加強人民調解經費保障工作的意見》(財行〔2007〕179號)等規定解決人民調解員的保障經費，當下調解員收入包括基本補貼、計件獎勵、績效考核三部分。

(二) 規范運作，理順警調銜接工作機制

1. 明確工作職責。駐所調解室主要負責并受理、調解非警務類矛盾糾紛、適用治安調解或刑事和解案件中的民事責任事項。調解除平息事件外，兼顧宣傳國家相關法律、法規、政策的效果。同時，應當向所屬人民調解委員會、所屬派出所、屬地司法所報告工作，并形成月度糾紛報告。工作中，由司法所、公安機關牽頭，指導調解室完善工作制度、規范工作流程、備齊臺賬資料；定期對專(兼)職調解員進行培訓、履職情況進行考核。

2. 明確工作流程。要積極制定完善矛盾糾紛調處工作流程，明確矛盾糾紛化解“四環節”，即受理、移交、調處、反饋，明確責任民警，責任領導應做好督導核查工作工作流程要做到“五明確”，即一則強化現場處置，二則要全面調查取證，三則要既是移送調解，四則有效組織調解，五則規范歸檔反饋。

3. 明確績效考核。各派出所要強化對人民調解員的日常管理，制定工作績效考核，強化考核引導及結果應用。將駐所調解員、律師或其他調解力量納入榮譽獎勵、先進個人評選范圍，加大表彰力度。同時要緊密與司法部門聯系，確保人民調解中，“以獎代補”政策規定的落實，通過“一案一獎”等方式，進一步激發調解力量的積極性和主動性。

(三) 創新發展，提高警調銜接工作實效

1. 強化矛盾糾紛預警預測能力。加強預警預測，有效預測可能引發矛盾糾紛、甚至影響社會穩定的風險隱患，及時掌握社會熱點，有利于掌握化解矛盾、調解糾紛主動權。一是要加強基礎信息排摸。要以黨委政府推進“基層治理平臺”“全科網格”建設為契機，發動網格員、調解員做好時間苗頭隱患的排查、收集、報告工作，以進行針對性的預警、預防和化解。二是加強信息分析研判。發揮各類大數據應用平臺的“數據池”作用，針對易引起糾紛的“主體人”(重性精神病人、信訪人員、個人極端人員)進行標簽化管理。建立從市局至基層的四級信息互通機制，綜合運用大數據、云計算等手段，整合接處警平臺、投訴舉報平臺、司法行政基層業務管理平臺、基層綜合治理平臺等對矛盾糾紛有所涉獵的平臺，對相關數據進行梳理研判，分析預測熱點隱患，加大動態信息搜集力度。三是引入風險評估機制。將矛盾糾紛按照事態嚴重程度進行分類建檔，制定個性化調解策略，提升化解糾紛矛盾成效。

2. 強化矛盾糾紛聯動聯處能力。要堅持社會治安綜合治理理念，公安機關可聯合政府部門、司法部門、社會團體、新聞媒體、社會群眾等各類主體要素，共同搭建調解平臺，實現多主體多元化聯動矛盾化解格局的形成。當矛盾糾紛超出公安機關職責范圍，應及時對接法檢、政府等相關業務部門，及時移交案件進行調處。職責范圍內難以解決的重大、復雜糾紛矛盾，應逐級上報政府或上級公安機關，積極爭取工作支撐，開展綜合調處。必要時，可以開展重大矛盾定期會商?，F下涉及醫患、勞動、工傷等問題的高發糾紛，駐所調解室可聯動司法、勞動保障部門、社會救助團體進行集體“會診調處”，進一提升糾紛調處的成效。

三、警調銜接機制推廣展望

警調銜接總體發展應符合基層治理大勢潮流，逐漸向“社會化+專業化+法治化+智能化+全域化”方向發展。新時代新命題主要集中在智能化及全域化的角度。從智能化的角度，可以通過互聯網整合調解工作室，推行線上調解及視頻遠程調解；借力現有綜合大數據平臺，實現熱點清查和社情檢測，以對警情進行源頭分流，將問題止于苗頭；將調解協議履行情況加入個人征信體系以保證調解的完成程度，提升調解的威懾力和效力。從全域化的角度，在當前合成作戰為大熱之勢的情況下，建設大勤務平臺，以使多部門互聯互通，提升問題解決效率；打破部門壁壘，區域壁壘，上下一體、全國聯通，以實現全域化調解大勢。杭州經驗豐富有借鑒價值，值得以點帶面、打破壁壘，推行全國。