瀾湄國際河流水權的建構邏輯

鮑家志

（廣西民族大學 法學院，廣西 南寧 530006）

淡水資源是全球稀缺的戰略資源，國際河流的淡水資源是沿岸國經濟強盛之基。瀾湄河全長4880 公里，流域面積約79.5 萬平方公里[1]，是繁衍六國兩岸民眾的母親河。瀾湄國家以瀾湄河為天然紐帶，命運緊相連，瀾湄國際經濟合作走廊是實施“一帶一路”建設戰略的重要組成部分。然而，瀾湄河水資源紛爭一直是制約瀾湄國家政治互信和經濟合作發展的瓶頸。規范瀾湄河水資源的開發與利用，實現水資源的公平分配，構筑完善的瀾湄國際河流水權制度，是瀾湄各國的共同心聲與美好愿望。

一、瀾湄國家水資源的利益博弈

瀾湄河源于世界最高的青藏高原之巔，中上游河在中國境內穿行在橫斷山脈間，河流深切，形成兩岸高山對峙，水能資源豐富；下游低洼與平原之地，可為航運與農業灌溉用水。流域各國地勢有別，國情差異大，水資源的用途不同，水資源矛盾錯綜復雜。湄公河在緬甸國土面積流域內僅占3.6%，而老撾85%的國土面積位于流域內，在該兩國河段主要是以水電、航運、旅游、生物資源開發為主，以山區綜合開發和邊境貿易為輔。瀾湄河流經泰國的東北部地區，占國土面積的三分之一，主要用于灌溉。柬埔寨的絕大部分國土位于流域內，經濟命脈集中在洞里薩湖區。在越南流域為三角洲重要的產糧區，糧食產量占全國的50%。在柬埔寨至越南直至?？诤佣危饕且赞r田灌溉、漁業、防洪為主，以水電、航運、旅游為輔。湄公河潛在的水能源豐富，已建水電站主要在支流上，水電項目（包括規劃建設）70%分布在老撾，10%在柬埔寨，水電開發項目裝機容量總計29760MW[2][3]。基于瀾湄河的地理條件和水文特征，加上瀾湄國家間經濟差異與水資源利益訴求不同，水資源利益矛盾日顯尖銳。泰國、越南指責上游國家的中國以及老撾建立大壩水電站，開采礦產資源以及旅游環境，影響下游水量與生態環境。柬埔寨、越南反對泰國的引水計劃；越南在支流西山河修建水電站，柬埔寨責難其會引發生態環境惡化。近年來，越南在中國南海挑起事端，利用水資源大做文章，大肆鼓噪“中國大壩威脅論”，故意挑撥中國與中下游國家的關系。因此，協調瀾湄國家間水資源的利益沖突，加強溝通，減少矛盾，合作共贏，成為瀾湄國家的重要課題。

瀾湄流域地理位置顯要，資源豐富，經濟潛力大，自20 世紀90年代開始，引來西方國家的覬覦。1992年由亞洲開發銀行發起大湄公河次區域經濟合作（GMS），1993年泰國倡議的“經濟增長四角”開發計劃，1994年湄公河下游四國成立了湄公河委員會（MRC），1995年成立的東盟——湄公河流域開發合作（AMBDC）。近年來，瀾湄流域的多邊制度如春筍般涌現，美、日、韓、印等域外勢力紛紛建立不同的多邊機制，形成不同角力的利益競爭局面。印度2000年發起印度——湄公河——恒河合作倡議，美國2009年組建“湄公河下游之友”，日本2009年提出“建設綠色湄公河的10年倡議”，韓國2011年啟動“韓國——湄公河國家外長機制”。客觀上，這些國際合作機制在一定的程度上推動了瀾湄地區國家的經濟發展，但由于側重點不同，利益交織復雜，出現了負面影響。GMS側重流域各國經濟一體化，GMS 最大的問題是將水資源管理排除在GMS 框架之外，AMBDC 主要涉及基礎設施等領域的合作。MRC 強調對湄公河全流域的水資源制定綜合開發計劃，屬于比較純粹的水資源合作協定，但由于缺乏上游國家中國與緬甸的參與，其作用大打折扣[5]。本質上，這些國際合作機制是西方國家利用地理邊緣，以資金和技術優勢，實行對湄公河地區的政治利益滲透，加劇瀾湄國家之間水資源的矛盾復雜化。域外勢力利用經濟援助為名，以合作機制把和瀾湄國家的關系提高至一個新戰略高度，其背后存在著打破湄公河地區政治平衡，制衡中國的因素。這就是大國之間在瀾湄河流域的博弈，一切表象的背后實際上是力量的較量和利益的交換。

國際河流的自然流動性、系統整體性、水量變化性，是水資源在沿岸國之間存在內在利益沖突的自然性因素。國際實踐證明，在國際河流水資源利益沖突中，沿岸國越多，利益分歧就越大；國情差別越大，利益訴求就越多；域外勢力越多，開發與利用就越復雜；合作機制越多，利益協調難度就越大。瀾湄河流水資源矛盾固然存在地理、水文和氣候等多方面因素，上列的非自然因素加劇了水資源利益的錯綜復雜。本質上，水資源是瀾湄國家最直接的利益資源，瀾湄流域關于水資源開發利用的成功解決成為瀾湄國家政治互信與經濟合作的基礎，也成為影響東南亞政治外交的核心。以探索國際流水權為基點，參照和梳理國際水條約，結合瀾湄河的具體情況，研究瀾湄河國際流水權理論和爭端解決機制，進而推動瀾湄國家的經濟合作和可持續發展，這是解決瀾湄國家水資源開發與利用矛盾與沖突的有效途徑。

二、國際河流水權的理論辯證

（一）國際河流水權學說的評述

國際河流水權制度是確立沿岸國間水資源權利義務的理論基石，是消彌沿岸國內在矛盾的邏輯起點。關于國際河流水權的內涵，學者見解紛呈。早期研究國際河流問題盛愉先生認為，國際水權核心是國家水資源主權，是沿岸國對國際水域的各種權利的總稱。馮彥先生認為，國際河流水權是各國公平合理利用水資源的權利，包括水資源的所有權與使用權，通常與國家主權相關。戴長雷博士主張，國際河流水權的主體為流域各國政府等所有權的擁有者和各開發實體等使用權、經營權的擁有者。[6]有學者提出，國際河流水資源權利的問題，不應稱為水權，而應是主權[7]。學者對國際河流水權的內涵從不同的角度進行闡述，對于界定國際河流水權有著積極意義。

學者圍繞沿岸國對國際河流主權的強弱程度，有四種學說主張，“絕對領土主權論”，“絕對領土完整論”，“有限主權論”和“沿岸國共同體”?！敖^對領土主權論”，“絕對領土完整論”，過于絕對強調沿岸國對國際河流的領土主權，遭到絕大多學者的抨擊，而“沿岸國共同體論”被認為過于理想化而難以諸如實踐，大多數學者贊同“有限主權論”。沿岸國對領土主權是獨立的、完整的，不存在“絕對領土主權”“絕對領土完整”與“有限主權”之說。國際河流水資源的客體應當是水體，水體雖與沿岸國的領土不可分割，但又具有相對獨立性。上述主張顯得比較狹隘，沒有考究國際河流的自然屬性，扭曲了國家主權的內涵，難以客觀地反映國際河流水權的本質特征。

以河岸權與優先占用權詮釋國際河流水權是學界討論最多的論題之一。有學者認為優先利用權與河岸權是沿岸國對水資源在“引取定量之水與存蓄定量之水的權利”的爭奪，例如，埃及與蘇丹1959年關于尼羅河流量之爭，印度與巴基斯坦關于印度河水量之爭[8]。也有學者認為，優先利用權與河岸權是國內水權的使用權理論，因地表水與地下水的不同而呈現出不同的利用權利[9]。優先占用權是上游水資源沿岸者利用自然優勢享有優先使用的權利，河岸權是土地所有權人對附著于其土地的水資源享有的權利。就國際河流水權而言，河岸權是指由于國際河流流經沿岸國，沿岸國依河流沿岸地享有的權利，一般是下游沿岸國主張的水權；優先占用權是指沿岸國利用水資源上游的自然優勢，按占有水資源的時間優先享有利用位序的權利，這是上游沿岸國力求的水權。與其說河岸權是下游沿岸國對水資源享有的權利，不如說是下游沿岸國以此限制上游國水資源的權利，相反，優先占有權亦如此。兩種權利都是從國際河流的領土視角所主張的權利，衍生于沿岸國領土的主權，本質屬于主權的范疇。嚴格來說，都可以主張河岸權，不存在對水資源權利的時間先后問題。河岸權和優先占用權是一對矛盾統一的權利，互相排斥，但河岸權可兼容優先利用權，但優先利用權排斥河岸權，本質上仍然是河流自然屬性決定兩者的權利差別，這與時間、空間及定量、流量沒有多大的聯系。學者提出這二元權利體系，水資源沖突仍未從法理上得以突破，而是人為地制造理論迷霧，模糊了水資源矛盾的本質。

經濟界與環境資源界學者大多以國際河流水資源為沿岸國共同財產權詮釋其權利構造，這是一種重大誤讀。若依此學說邏輯，其是共同共有還是按份共有？共同共有是以存在共同關系為基礎的，由于各沿岸國的主權是獨立的，不存在超然于各沿岸國的實體組織，所謂的共同關系應是以河流為紐帶的沿岸國共同關系。但是，水資源定量與存量的分配需要沿岸國共同參與、共同約定，由于國際河流實情不同，沿岸國利益訴求不同，世界上河流中沿岸國達成水體的分配和利用條約寥寥無幾，除了《哥倫比亞河流協議》外，沒有成功的案例。依按份共有的原理，以沿岸國的確定份額行使權利，應以何依據確定各自權利份額？那么，是以時間在先還是權利在先？抑或是以水體流經國土面積為依據？其法理何在？這些問題均在理論上無法自圓其說。

有學者認為，“國際河流水權并未成為有效解決國際水事爭端的技術、制度或話語工具”；國際河流水權內涵的不確定和其理論基礎的過于超前決定了國際河流水權無法成為有效解決國際水事爭端的話語工具[10]。此觀點以悲情論調聲稱國際河流水權內涵的無用性，實不可取。國際河流水權是破解國際水資源矛盾的調節器，國際河流水權是制定水資源國際條約的理論基石。缺乏國際河流水權理論，談論國際水法也就成為無源之水，制定國際條約無從談起。每一個國際河流的沿岸國都具有相應的國際河流權，承認其國際河流水權，是對沿岸國對水資源享有權利的尊重，是沿岸國對水資源享有權益的重要體現，更是沿岸國話語權的法理依據，有利于達成共識，建立法律協調機制，以解決水資源矛盾。

（二）《國際水道非航行使用法公約》的拷問

當今規范國際河流水資源的是1997年5月聯合國通過的《國際水道非航行使用法公約》（以下簡稱《公約》），它被認為奠定了現代國際河流水法的全球性公約。《公約》確定了“公平合理利用”與“不造成重大損害”“自由航行”的原則，規定了沿岸國的“一般合作義務”“經常交換數據和資料”“事前通知”以及“生態維護”的規則，這對于解決國際河流水資源利益紛爭具有促進作用。國際河流水權是超越各國法律、典章制度的國際性權利，是制定國際河流公約的理論基石。本質上，《公約》是以國際河流水權理論為基礎的，蘊含著沿岸國享有國際河流水權。但是，綜觀《公約》的全部內容，《公約》既不否認沿岸國對水資源的主權，也不肯定其享有財產共有權，都是對沿岸國的義務規則，這屬于權利的逆向推理。換言之，《公約》并沒有明確規定沿岸國對國際水道或水資源享有何種權利性質，只是明確其遵循的義務規則。究其原因，這是由于無論學界還是各國對于沿岸國對國際水道或水資源具體享有的權利性質，是主權，還是國家所有權、占有權，還是財產共有權，抑或優先利用權和河岸權，均難以作出合理的詮釋。為了《公約》獲得在聯大會議通過，無奈之下，只能實行淡化主權，模糊權利屬性的立法策略。由此可見，《公約》沒有明確沿岸國的權利性質，這是認知的法律漏洞，避免作出不成熟、引發爭議的權利規范。嚴格來說，《公約》折射出國際河流水權的理論爭議，因日益尖銳的水資源利益沖突的復雜性而被迫出臺，因而其公平性遭到質疑。

《公約》關于國際河流水權規范內容的含糊性決定了其存在著固有缺陷。最明顯的是《公約》并未界定主權平等、領土完整與公平合理利用原則的關系；而且，《公約》沒有嚴格恪守公平原則，重下游國家的水資源利益輕上游國家的權益。對上游國家實行不公平的待遇，遭到包括中國在內的三個上游國家的反對。雖然《公約》標榜了“主權平等，領土完整”，但規則內容卻沒有明確體現，甚至違反了1952年及1962年的聯大決議關于自由開發自然資源是主權所固有的內容以及國家對其自然資源享有永久主權的規定。國家主權是國際法的首要原則，領土完整是國家主權的根本體現；公平合理利用、不損害重大權益是國家主權在國際利益均衡理念的延伸。沿岸國對國際河流領土享有主權，對水資源利用應當公平合理。《公約》關于沿岸國的權利義務不對等性，主要是不公正地對待上游國家的水資源利益，忽視上游國家固有的水資源權益。例如，《公約》第5 條、第7 條、第10條、第12 條及第21 條的規定，幾乎是針對上游國家權益水資源的限制?！豆s》與其說是確立國際河流公平合理利用、不造成重大損害的原則，不如說是賦予下游國家過多的權利并對上游國家承擔過度的義務。本質上，基于國際河流的自然特性，總是上游國家利用水資源對下游國家造成損害，下游國家的水資源利用難以對上游國家造成損害。依《公約》第7 條的規定，上游國家對水資源的開發利用造成下游國家損害，需要由上游國家作出補償，那么，上游國家因顧及下游國家利益而不能充分利用水資源的損害，《公約》卻沒有規定。另一方面來說，上游國家是河流的發源國，決定其享有自然的優越性，優先滿足國家經濟和人民基本用水的需要，這既是主權體現，也是任何國家本能需求的反映。利用水流自然條件，修筑水電大壩，這在豐水期起到蓄水功能，在旱水期起到引水作用，對下游起到“水塔”的貯藏功能，如果不進行水能開發，這是對水能的極大浪費。世界上所有國際河流的上游國家都是占少數的，而中下游國家都是占多數的，《公約》重在維護中下游國家的權益，基于中下游國家在聯合國成員占多數，為了《公約》以占多數表決通過，草案制定者在規則上存在明顯的偏向性，但上游國家權益受到了不公平的排斥。國際河流水資源矛盾之因，地理、氣候、水文都是自然因素，各國利益訴求不同，或為水量分配，或為水質保護，或為建設水壩，或為農業用水，或為工業需求，或者為生活必需，客觀上加劇了利益協調的復雜性。各國際河流的情況不同，沿岸國政治與經濟的微妙關系，試圖畢功于一役以統一的《公約》能夠協調所有國際河流矛盾，只是烏托邦式主義而已。《公約》的生效僅對國際河流水資源的分配起著宏觀的指導作用，各項原則及規則的確立對各沿岸國水資源談判具有參考作用，但期望有多大的重要作用，這不是切合實際的。國際河流水資源的復雜矛盾滲透著國際河流的自然特殊性和水資源權利的爭議性以及各國綜合實力的博弈，建立綜合的利益分享與責任機制是破解其矛盾的關鍵所在。

三、瀾湄國際河流水權的制度詮釋

國際河流水權是沿岸國對國際河流水資源享有權利的統稱，它是一個抽象性概念，而不是法律概念?！胺筛拍钪浑A是將法律體系化的邏輯基礎。法律概念通常被認為是組成法律規定或整套法律的基本單位”[11]。完整的權利制度應當具有一個權利義務規則，或者說是規范式權利規則，它是評價其制度的效力依據，也正是借助于它方能具有預設假定規則的效力。國際河流水權的現有研究成果缺乏對其權利內涵的深入詮釋。

國際河流水資源與國內水資源本質是一種物，一種財產，財產法的問題應當在財產權視角下得到解釋。權利是財產法的核心概念，國際河流水權理論繞不開國內水權的原理。大多數國家的國內法關于水資源的歸屬都是規定為國家所有權，水資源的用益物權是一個權利束，包括經營權、取水權、開發使用權、水資源環境權、配水權等權利。

國內水權理論關于水資源的所有權與用益物權的理論，為詮釋國際河流水權制度提供了很好的參考作用。國內水資源的國家所有權延伸為國際河流水權的主權原則；水資源的用益物權演繹出國際河流水權的利用權。從國際河流的物理構造來看，它由河床、河岸、流動的水體構成，河床與河岸附著于土地，屬于沿岸國領土的范疇，沿岸國對河床與河岸享有絕對、排他的主權。水體具有自然性、整體性與流動性，沿地勢從高到低從一國流至另一國，沿岸國不能絕對控制。因而，國際河流水權包括兩種權利：水體的主權和水體的利用權?；谒w的自然流動性，沿岸國對水體不能享有完全的主權，這是導致沿岸國對水資源的開發利用存在矛盾的自然性根源。國際河流各國關于水資源之爭實質是上游國家與中下游沿岸各國之間關于水體的主權和利用權的沖突。水體的主權是指沿岸國依據水體附屬于河床與河岸的領土屬性而獲得的權利。由于水體的流動性，造成沿岸國無法對水體進行完全控制與管領，沿岸國對水體的主權是有限性、不完全性的。沿岸國對水體主權的有限性決定了其對水體利用權的有限性。水體的利用權是指沿岸國對于流域水體依據其占有規則而獲得“利用存蓄之水”的權利。沿岸國的水體利用權是集合性權利概念，包括水資源的規劃權、開發利用權、調撥權、分配權等權利。國際河流水權的義務主要包括允許自由航行、公平合理利用水資源、不造成重大損害和防治環境污染的義務?；谥鳈嗍堑谝晃坏?，首要的，但主權是抽象性的、概括性的，沿岸國對水體主權的限制性，難以具體化和標準化，因此沿岸國對水資源所負的義務，應當是對利用權的一種限制，而不是對沿岸國主權的具體限制或負擔。上游國家遵循公平合理利用和不造成重大損害的原則，就是對其利用權的限制，也是下游國家水權的延長。

水資源的矛盾不是瀾湄河所獨有的，而是所有國際性河流普遍性具有的。恒河、尼羅河、兩河流域、約旦河等經過幾十年流域國家的談判，水資源分配問題至今仍懸而未決。由于國際河流水量與定量的復雜性，水資源分配成為世界上沿岸國最具有爭議的國際性問題。不同的國際流域所面對的水資源問題不同，其解決問題的道路和模式也不相同。國際其他河流的多邊法律協調機制只能作為參考，不能簡單機械移植。每個國際河流各有其不同的地理特征與水文氣候，沿岸國在經濟、社會和文化也有著差異，國際河流水權加上國際河流名稱，以確立每個國際河流的法律治理機構。一個國際流域一個制度，這是國際河流的法律特征，也是瀾湄河國際河流水權的證成法理所在。一直以來，瀾湄河水資源開發和利用的問題始終是瀾湄國家矛盾的焦點，地緣政治與民族矛盾、經濟合作、非傳統安全問題摻雜在一起更加劇了水資源爭端的矛盾，使瀾湄流域國家間的關系變得更加微妙。瀾湄國家的水資源矛盾與沖突，與其說表現為瀾湄上游、中游與下游國家的水資源利益分配沖突，不如說根本上表現為瀾湄國際河流水權制度的理念分歧。瀾湄國際河流水權是國際河流水權下的一個類型而已，但不是憑空構造，而是源于瀾湄河的特殊情況，根植于流域各國的國情，其特殊性在于下列因素：地形與水文復雜，流域資源豐富，流域國家多且發展不平衡，國情差別大，利益訴求不同，域外政治勢力深度滲透。瀾湄國際河流水權具有一般國際河流水權的特征，沿岸國對水資源都享有主權，享有開發權與利用權、水量分配權和水情信息知情權、水資源保障權（經濟補償權、救濟權），同時承擔相應的義務。沿岸國對水體的主權受制于國際河流的自然相互依存性，在行使國家主權時，遵循誠實信用和禁止權利濫用原則，行使權利時不得損害他國的利益。本質上，瀾湄國際河流水權的利益沖突是沿岸國對水體的主權和利用權的矛盾問題。瀾湄國際河流水權是一個兼有實踐性與目的性的概念。確立瀾湄國際河流水權制度，不是喧囂上游國家利用自然優勢而對水資源恣意妄為，也不是煽動中下游國家聯合起來抵制上游國家，價值目標在于增強瀾湄河流域國家的制度意識與權利理念，讓沿岸國在互諒互讓的原則下，求同存異，讓沿岸國在統一的水權框架下開展談判、交流與合作，制定統一開發規劃與利用的國際條約。

瀾湄國家的經濟發展依托瀾湄河，國家富強源于瀾湄河。瀾湄水資源的沖突是綜合性矛盾而引發，如果單純以一般國際河流水權的理論，無論主權共有財產權、占有權、所有權，還是優先利用權和河岸權，均難以詮釋瀾湄國家的水資源沖突問題。沿岸國對水體主權和利用權的有限性，決定了單純以瀾湄國際水權理論難以協調其矛盾，以綜合利益均衡論解決其危機，應是明智的選擇。沿岸國共同體論（community of co-riparian states）是指超越國家行政界線和主權要求，將整個國際河流流域作為統一的地理和經濟單元，將沿岸國視為一個利益關系共同體，賦予它們共享國際河流水資源的權利，強調共同合作，采用國際河流共同管理模式[12]。該學說以共同體形式共同管理國際河流，有利于對水資源開發與利用的統一合作，具有創新性?；诓淮嬖诔瑖业墓餐瑢嶓w，也不存在超越各流域國的水資源主權，且沿岸國水資源利益矛盾重重，缺乏實踐操作性，被學界鞭撻為“烏托邦式”主義。雖然如此，但該學說可以為我們研究瀾湄國際河流水權提供開拓視野的探索路徑。世界各國之間的合作趨勢已經從單一性目標到綜合性依托的演變，再從復合型合作發展到最終實現單一性目標的逆向思維發展。瀾湄國際河流水資源利益矛盾的錯綜復雜，以系統綜合論解讀國際水資源的矛盾是一個比較可行的做法。瀾湄國際河流水權制度根植于沿岸國主權，中國可以根據政治、經濟與文化方面的優勢與瀾湄國家進行合作發展，沖淡沿岸國之間水資源矛盾的壓力，以平衡沿岸國水權權益沖突。瀾湄國際河流不僅是具有自然性和生態性，更呈現出社會性和政治性的特征，構成綜合性社會結構的國際社會現象。瀾湄沿岸國關心的是國家利益與經濟利益，通過河流國家在政治、經濟、交通、人文交流、聯合執法、環境治理等方面的合作收益，以綜合收益緩解水資源的矛盾沖突，實現均衡水資源的利益分配。據此，賦予“沿岸國共同體論”學說的新內涵，尊重和維護流域國家水體的主權和利用權，以構建瀾湄國家命運共同體為價值目標，完善瀾湄國際河流水權制度，化解水資源利益矛盾。

四、瀾湄國家命運共同體與瀾湄國際河流水權的建構邏輯

中國與東盟國家已步入起點更高、內涵更廣、合作更深階段，瀾湄流域國家是中國重點發展的地區，構建瀾湄命運共同體是中國外交新思維的戰略決策。2016年中國倡導的瀾湄合作機制以政治安全、經濟和可持續發展、社會人文為三大合作支柱，在互聯互通、產能、跨境經濟、水資源、農業和減貧五個優先合作方向。瀾湄合作機制是東盟合作機制的有益補充，是“一帶一路”思想指導下的區域合作，是踐行習近平主席提出周邊國家“親誠惠容”的外交理念，最終目標是建立互利互惠、合作共贏的瀾湄國家命運共同體。瀾湄河水資源的不可分割性，瀾湄國家是“一榮俱損，一榮俱榮”的關系，瀾湄河水資源合作乃是瀾湄合作機制合作整體框架下的重要牽引，瀾湄國家命運共同體的建構與瀾湄國際河流水權制度是外在互補且內在一致的。瀾湄河既是連結流域國家的天然紐帶，水資源是流域國家引發爭端的核心梗阻。瀾湄河水資源的協調解決是瀾湄命運共同體的重要組成部分，瀾湄河國際水權的理論創新是構建瀾湄命運共同體的重要環節。因此，瀾湄河國際河流水權應當以瀾湄國家命運共同體為理論出發點，瀾湄河水資源的爭端解決應當圍繞瀾湄命運共同體的構建機制進行利益平衡，以合作機制為建構平臺，圍繞沿岸國的不同利益訴求，遵循“政治推動，經濟唱戲，法律協作，文化溝通”的邏輯路徑進行構筑，最終化解水資源利益沖突。

（一）重塑瀾湄國家政治互信，推動水資源合作

政治互信是國家間開展經濟合作的基礎，是解決瀾湄國家的水資源爭端的“潤滑劑”。如果瀾湄國家缺乏政治互信，構建瀾湄國家命運共同體也就步履維艱。但是，瀾湄國家“信任始終沒有發展成國際關系理論中的一個獨立變量”[13]。瀾湄國家在第三波世界民主浪潮和“阿拉伯之春”的政治風暴沖擊下，政局風險橫生，經濟發展遭受阻礙，信息現代化在曲折中發展。東盟國家在南海問題的內部分歧，以及在TPP 與RCEP 談判的分裂，造成域內政治分歧拉大。瀾湄國家從自身利益出發，一方面希望利用境外資金和技術發展經濟，從域外主導合作機制的力量平衡拓展政治空間，但太多的合作機制變成制度過剩而無所適從。另一方面，由于域外勢力在流域地區的利益博弈，危及地區的政治安全。雖然越南與泰國是流域地區的兩個經濟強盛成員國，爭相控制該地區的話語權，加上大國勢力在該地區的挑撥，加劇了國家間政治上的不信任，掣肘水資源合作。

瀾湄水資源利益沖突的化解與瀾湄國家的政治互信與經濟合作是辯證關系。政治互信是經濟合作和解決水資源沖突的基礎；經濟合作的互利共贏可以加速解決水資源開發與利用的矛盾問題，水資源的公平分配推動政治互信與經濟合作。中國作為世界第二大經濟實體，多年來高速的經濟發展，造就中國綜合實力的增強和經濟能量的提升。中國與瀾湄國家具有天然的地緣優勢，有深厚的合作歷史，中國應當發揮在國際重大事務發揮的主導作用，鞏固東盟合作成果，推動“一帶一路”建設的大戰略，深化瀾湄合作機制，以重塑瀾湄國家間的政治互信，最終緩和瀾湄國家的水資源矛盾。具體來說，一是，提升流域國家間的政治互信，消除域外勢力不良的政治滲透和經濟干涉，根據流域內各國特點，積極開展流域內國家之間的綜合協作，增強綜合共同利益，以綜合利益溢，以消彌水資源利益的損害。二是，秉持流域國家對水體的水權和利用權的有限原則，堅持流域國河床的領土主權下，兼顧流域他國的水資源利益，走和平發展、合作共贏的發展理念，努力使水資源合作與治理成為構建瀾湄命運共同體的重要環節。三是，應當堅持地區“自治”原則，瀾湄水資源問題應當通過區域內國家合作解決水資源綜合治理機制，通過建立瀾湄水資源合作中心，達成水資源多邊條約，成立水資源開發與利用的協調機構，定期召開部長級會議，幫助相關國家制定水資源利用和防洪減災規劃，加強水資源開發管理能力建設，將水資源合作打造成瀾湄合作的旗艦領域，從而實現流域水資源的最佳合作與發展。

（二）打造瀾湄國家的經濟合作機制，緩沖水資源矛盾

雖說瀾湄國家的政治互信是關鍵，但經濟合作的成功可以加速解決政治分歧，經濟上的互利共贏可以推動國家間的政治互信，緩解水資源利益矛盾。除越南與泰國屬于發展中國家外，老撾與柬埔寨是世界上最不發達國家之一，科學技術和經濟發展相當滯后。因此，經濟發展是主旋律，減貧與扶貧是合作的主題。實現瀾湄流域國家之間的互聯互通，合理協調瀾湄河的水資源開發與利用，開展能源合作是振興瀾湄次區域經濟的保證。雖然區域內合作機制名目繁多，但均處于低度合作的狀態，跨境商貿合作、旅游、信息共享以及水資源開發與利用等均未有共識，加劇了瀾湄經濟合作的實施難度。打破瀾湄國家經濟合作的壁壘，拓展瀾湄國家經濟的跨境合作空間，激發要素活力，實現瀾湄國家之間的優勢互補，打造瀾湄國家經貿合作的新平臺、新機制、戰略方案。一是，改善區域基礎設施環境。大力推進區域水海陸空交通的互聯互通建設和信息互聯互通建設，加強以水電資源為核心的能源基礎設施建設，依照不同國家發展水平，積極發展民生基礎設施建設。二是，加強經濟領域合作。有序推進貿易合作升級，打造區域版的自貿區建設，積極探索國家之間的合作制度創新，推進產業深度合作，積極推進金融、旅游以及能源等重點領域的合作。推動水電等清潔、可再生能源合作，形成能源資源一體化的合作產業鏈。三是，促進區域可持續發展。將流域地區打造成國際區域合作的新樣版，積極開展農業、減貧方面的合作，采取具體路徑推進瀾湄國家經濟和可持續發展的合作共贏。

（三）完善法律協作機制，加強水資源治理

由于政治、經濟、社會和文化的差異，瀾湄國家有著不同的利益訴求，因而在經濟合作、水資源合作、非傳統安全協作等方面存在諸多法律障礙，這既難以實現瀾湄國家的整體利益最大化，也不利于促進各國之間的平等協商與共同發展。瀾湄國家應當遵循基本的國際法原則，形成共同的法律協調機制，設立共同的安全保障機制，遵循共同的糾紛解決機制，以促進共同發展。瀾湄合作機制眾多，達成國際性合作文件多達四十多個，但宣言性多于可操作性，雙邊條約多于多邊條約，宏觀層面多于微觀層面，合作層次低，合作實效不顯著。此外，各國達成的雙邊或多邊條約龐雜，內容互相交叉甚至矛盾，在協調與實施上存在不少難題。雖然瀾湄合作機制已經達成了基本合作框架，并在能源與聯合執法上達成多邊協議。非傳統安全問題的凸顯已成為影響瀾湄國家安全共同體構建的主要障礙之一。2011年的“湄公河血案”使得湄公河航道安全問題成為世人關注的焦點，該案喚醒了瀾湄各國為打擊非傳統安全犯罪開展國際合作的共同決心，建立一個完善的非傳統安全合作機制勢在必行。瀾湄國家命運共同體的法律治理機制涉及到水資源開發與環境治理、互聯互通、貿易投資、旅游、環境保護等合作，涉及到衛生合作、禁毒合作、非傳統安全合作及爭端解決等領域，總體上來說，現有的國際合作機制比較松散，欠缺整體的合力作用，需要不斷完善和充實。因此，考究瀾湄國家的多元背景，解決成員國的特殊政治、經濟情況、水資源利益等供給問題，具體落實法律合作機制的解決路徑，落實水資源利益的糾紛解決機制與水資源治理，共同制定完善的協作機制，緩解與沖淡水資源利益沖突，以達到瀾湄國際河流水權的利益均衡。

（四）開展人文合作交流，探索水資源矛盾癥結

瀾湄國家間人緣相親、地緣相連、文緣相融、商緣相通，一般認為，這些條件是有利于相關國家人民相互了解、促進友誼，但實際上中國與瀾湄各國的人文交流有待提高。加強瀾湄國家之間的人文交流與合作，實現民心相通，是構建瀾湄國家命運共同體和解決水資源沖突的重要舉措。高水平的人文交流是瀾湄國家命運共同體構建的“關系”保障和必要動力，為破解水資源利益矛盾癥結、建立水資源合作關系夯實根基。一是，建立高層次的人文交流機制，以頂層設計引領瀾湄國家人文各領域交流合作有序開展，把瀾湄國家人文合作與交流打造成次區域政治、經貿、安全、水資源合作的有力保障和推進器，為瀾湄國家命運共同體的構建形成示范效應，成為緩解水資源利益矛盾的潤滑劑。二是，人文交流應以教育、文化、青年、旅游為重點，應結合瀾湄國家人才需求和合作需要，拓展職業教育培訓、高等教育合作、締結智庫聯盟等形式的教育交流，促進產學研深度合作，并提升合作層次。文化交流著重挖掘各自優勢資源，定期舉辦文化交流年和文物、藝術展覽等活動，推進互賞互鑒。青年交流應更注重深度，增進友誼，推動瀾湄國家的年輕一代相知與友好。三是，開展包括留學、專業人才等培養人才行動計劃，構建多方面民間交流合作機制，大力開展協會交流、教育交流、學術交流以及商會交流，探索瀾湄國家命運共同體的構建路徑與水資源沖突解決的學說對話。