生態環境損害賠償制度的理論基礎和完善路徑

盧 瑤，熊友華

（湖北大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430062）

中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），要求在7 個省市開展生態環境損害賠償的改革試點工作。經過兩年的試點探索，2017年11月中央辦公廳、國務院辦公廳在此基礎上印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），要求自2018年1月1日起在全國試行生態環境損害賠償制度，標志著生態環境損害賠償制度改革已從先行試點進入全國試行階段。《改革方案》的出臺使中國生態文明體制改革登上一個新的臺階，并將有效促進經濟社會的可持續發展。基于此背景，本文主要從生態公共利益視角探尋我國生態環境損害賠償制度的理論基礎，并著重討論生態公共產品的本質及供給問題，最后在此基礎上提出相應的完善路徑。

一、生態環境損害：基于生態公共利益形成的概念

要認識環境問題，必須首先要還原環境污染或生態破壞發生的全過程。環境污染或破壞產生后直接輸送到環境要素中，首先對生態環境要素造成污染或破壞，進而直接或者間接對人身和財產造成不利影響。無論是突發的環境污染，還是漸進的生態破壞，對生態環境本身的損害都是巨大的，都越來越急促地向我們敲響警鐘。為了通過法律制度救濟和防范對生態環境本身的損害，我們首先需要分辨表達生態環境本身損害內涵的不同法律用語表達。生態一詞在現代漢語詞典中被解釋為“生物在一定的自然環境下生存和發展的狀態”，生態系統作為與生態相關的概念，被認為是一個生態要素功能綜合體，各組成要素之間通過物質循環、能量流動形成功能上的統一。在海洋保護領域一般采用了“生態損害”的提法，比如2013年國家海洋局發布的《海洋生態損害評估技術指南（試行）》中對人類活動造成海洋生態系統及其因子有害影響的行為表述為“海洋生態損害”行為。環境法學界曾經對“生態環境”這一用法的科學性展開過激烈辯論，部分學者認為“生態”的表達方式足以表達生態或者環境的豐富內涵與外延，故而以“生態損害”或“環境損害”作為表達生態或環境本身損害含義的法律術語更為科學。[1]從學理分析來看，“環境損害”的表述在一定程度上表達的是對生態（環境）本身的損害，但是也有諸多國內環境法學者認為，環境損害的客體是包括兩類的，既包括傳統的人身利益，如人身權、財產權等，也包括針對生態環境的環境利益。[2]《試點方案》中采用了“生態環境損害”的表達方式，并明確其定義為“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構成的生態系統功能的退化”。考慮到“環境損害”表述的客體指向不甚清晰，同時為了與《改革方案》中的術語相銜接，本文更傾向于“生態環境損害”的表達方式。

“生態環境損害”是一種“公益性損害”，也就是對廣泛的、不特定主體共享的生態利益的損害，與侵害特定主體人身、財產權益的“私益損害”相對應。生態利益是生態系統服務功能之于不特定多數人相關需求的滿足狀態，它是一種整體利益、共同利益，其整體性源自生態系統服務功能的整體性，共同性源自不特定多數人需求的共同性，這種利益具有外溢性或不可分割性。生態利益作為環境利益的一部分，與經濟利益、資源利益、精神利益這三種環境利益并列。[3]其中，經濟利益最具有個人指向性，指的是生態環境為個人或者集體產生的經濟價值；資源利益則是生態環境為人類提供各種資源、能量支持，也暗含了經濟價值，事實上，不同國家地域之間主要爭奪的對象也正是這種資源利益；精神利益主要指的生態環境給予人類感官上的美好體驗，審美價值、歷史價值、文化象征價值等都屬于這一種價值。

在經濟快速發展的階段，我們往往重視生態環境的經濟價值與資源價值，并對這兩種價值大肆索取，造成了環境污染、資源短缺的現狀。我們這里討論的生態利益主要指向的是生態環境的生態價值，生態環境損害賠償制度的構建目的正是為了對生態公共利益進行保護，實現不同類型的環境價值之間的平衡。

二、從公共產品理論的角度分析生態環境損害賠償制度之理論基礎

（一）生態環境損害賠償的實質是生態公共產品的供給分配問題

現代經濟學對公共產品的研究是從新古典綜合派的保羅·薩繆爾森開始的，薩繆爾森對公共產品概念的界定也被奉為經典，即“每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”。薩繆爾森著重從公共產品的非排他性和非競爭性來界定其概念，這種分類方法被學界稱為“薩繆爾森兩分法”。雖然后來的經濟學家們依憑公共產品的屬性、供給方式甚至是制度安排等迥異的分類標準對其做出了不同的概念界定和類型劃分，但大多仍然是以“薩繆爾森兩分法”為基礎所進行的研究。[4]

公共產品理論同樣是馬克思政治經濟學的重要部分，馬克思對公共產品理論的集中論述主要體現在1875年所著的《哥達綱領批判》中，馬克思認為公共產品本質根源在于它是社會總產品中滿足整體社會發展需要與公民基本生存需求的公共利益部分，其公益性決定了社會成員個人不用等價付費而共同享用，由此它才在具體消費過程中表現出相對于私人產品而言的消費特殊屬性。[5]傳統意義上，一項物品之所以被稱為“產品”，是因為其具有生產過程，凝聚了人類的勞動。自然界中的生態環境要素作為生活資料的自然富源和勞動資料的自然富源的來源，馬克思在《哥達綱領批判》中寫到“自然界同勞動一樣也是使用價值的源泉。”故而，在馬克思看來，生態環境要素雖沒有人類的生產加工過程，仍然具有使用價值，是一種“生態產品”。

2011年國土資源部發布了《全國主體功能區劃》，該文件從滿足人類需求的角度出發，指出“清新空氣、清潔水源、宜人氣候”這些自然要素也具有產品的性質，并首次中提出了生態產品的概念：“生態產品指維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。”“生態產品”作為科學概念第一次在黨的文獻中提出是在黨的十八大報告中，報告在論述生態文明建設戰略任務時強調“要增強生態產品生產能力”。在十九大報告中習近平同志指出要為人民群眾提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。生態產品概念的提出充分體現了生態環境要素的重要價值，也體現了優質生態產品在我國生態文明建設中的重要地位。

從人類需求的角度，生態產品滿足的都是最基礎的生存、發展需要，澄藍的天空、清澈的水源、肥沃的土壤都是維系人類基本生存與發展所必要的環境要素，是為滿足社會存在與發展的公共利益需要的產物，其內涵的生態公共利益具有明顯的“公益性”本質，是一種典型的公共產品。習總書記提出“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”

生態公共產品的供給分配是指在選擇以何種方式籌資和使用資金的基礎上，將生態公共產品給需要的人使用。生態公共產品的有效供給關乎國計民生，不僅滿足了社會成員對美好生活的向往，而且還能有助于社會的進步發展以及和諧穩定。供給分配生態公共產品就必然包含要保證公共產品以完好、適宜使用的方式來呈現，如若生態公共產品遭到損害，供給主體就必然要以某種方式恢復其原本的狀態，使其具有供給的使用價值。生態環境損害作為一種法律事實，主要表現為生態公共利益受損而產生的一種不利益狀態。生態環境損害賠償法律制度存在的核心目標就是要防止環境生態服務功能遭受損害或者恢復環境生態功能，要盡量將受損的生態環境恢復到原本狀態，是對公共生態利益損失的填補。對生態環境進行修復與賠償只是手段，防止環境生態服務功能遭受損害或者恢復環境生態功能才是生態環境損害賠償法律制度構建的目的。當生態環境遭受損害，就面臨對受損的生態環境進行恢復的問題。由哪個主體對責任人提出索賠，以哪些方式進行索賠，如何使生態環境恢復到原本的狀態，如若不能恢復原狀，該如何實施貨幣賠償用于替代修復，這些實際上就是生態公共產品的供給分配問題。

（二）生態公共產品的本質屬性決定了權利化路徑的失效

我們生活在一個權利的時代。權利作為法律賦予人實現其利益的一種力量，理所應當成為人們維護自身利益、追求正義重要武器。權利理念已經深入每一位社會成員的心中，這是法律的進步，也是社會觀念的進步。私法領域通行的法則是“有權利必有救濟”“有損害必有賠償”，故而學者往往將生態利益予以“權利化”，比較常見的是將生態利益歸于環境權或者國家自然資源所有權的范疇，并將此作為生態環境損害賠償的理論基礎。[6]

權利的本質特征是其背后指向的利益，如麥考密克就認為，“權利規則的目標決定了它的根本特質，這一目標就是保護或增進個人之利益或財產”。權利之存在是為了賦予權利所有者利益，體現對利益的維護和公平正義的實現。故而，權利的根本在于利益，利益是其基本內容，也是要求權利實現的動機。[7]每一權利的內在必有利益存在，但此命題不可反向推導，也就是說，并非每項利益皆可被法律承認為一項權利而予以保護。當某種利益需要被確認為權利時，其成立是有條件的，通常需要滿足以下幾個要件：第一，該利益可以歸屬于明確的、特定的主體，也就是可以分辨出該利益的所有權人。第二，該利益是排他的，權利人可以排除他人對該利益的干涉。這種排他性在財產所有權中最為明顯，所有人依法對其財產進行占有、使用、收益及處分，有權排除他人對于其行使權力的干涉，并且同一物上只能存在一個所有權，而不能并存兩個以上的所有權，排除他人的力量一般被視為所有權的主要標記。第三，該利益指向的客體是確定的、可識別的，若某一項利益的內容無法被辨認和識別，那么對該利益的保護就無從談起，更不用說以權利的形式進行設定和維護。德國民法學理論同樣對“權利”與“利益”之區分列舉出了三個標準，具體包括“歸屬效能”“排除效能”“社會典型公開性”。

生態公共產品的本質在于公益性，公益性的本質屬性決定了生態產品指向的生態公共利益歸屬于不特定的公共群體，既包含當代不特定的公眾，也包含尚未出生的子孫后代。這種利益主體顯而易見是無法確定的。而公益性的本質決定了公共產品的消費特征，它具有“共同性”“非競爭性”和“非排他性”的特點。生態環境的共同性讓環境成為一個動態的循環整體，故而生態利益的邊界是不甚清晰的；而享受生態利益的主體是概括意義上的全人類，不是獨立的個體，既包含這一代人，還包含未來的子孫后代，生態利益是涉到全人類這一代及后代的共同利益，是一種的長遠利益，而非個人利益。《人類環境宣言》中也明確表達了生態環境以及所代表的生態利益之整體性，例如對“共同信念”的表達中提出《宣言》的目標是“為了這一代和將來的世世代代的利益”而對生態環境要素進行保護，可見利益主體的整體性；而《宣言》對生態環境要素外延是通過列舉式進行表達的，認為“其中包括空氣、水、土地、植物和動物”，這里的外延明顯是概括性的，也表示出了生態環境總體的不可分割性。諸多國際環境法律文件和學者們在提及“生態環境利益”時，都強調了該利益的整體性、公益性。由此可見，生態環境作為公共產品，是一種服務于現在與未來的整個人類的財富，所涉及的生態利益所指向的主體是“人類”——當代或世代在這個地球上生活的“人”，無法確定到某一個人類個體，也無法指向法學概念上的某一個權利主體，它是無法分割的，是屬于生物學上的全人類的。故而從這個角度來看，無論是在理論上還是在實踐中，都無法將“集合概念的人類”作為一個主體，對生態利益享有和行使“權利”。[8]其次，正是由于生態公共產品具有的非競爭性和非排他性特征，才導致生態環境的嚴重惡化。因生態公共利益并不能實然的落實到我們每一個人身上，更無法排除其他人的使用甚至濫用，美國學者蓋洛特·哈丁提出的“公地悲劇”問題就是對此問題的生動闡述。因為生態公共產品不屬于某個人或組織的產權客體，是一種“公共用地”，任何人皆可自由使用，任意消費而不予維護，便造成了“公地悲劇”。[9]最后，生態利益的客體難以確定。生態公共利益指向的客體是為人類社會提供良好生態環境的自然要素綜合體。這些自然要素范圍遍布整個地球，內容模糊，甚至有一些是我們尚未明確、尚未開發的領域，甚至環境學家、生物學家都無法確定界定每一項要素。對這些自然要素的損害也是具有開放性、長期性和復雜性的，大部分損害后果在短時期內難以顯現，損害行為和損害后果之間具有漫長的時間寬度，二者的因果關系難以確定。從以上幾個角度來說，生態利益都難以轉化為一項權利。正如呂忠梅教授所言，“一項權利如果不能具體化或成為一項公民可以獲得的權利，那么這項權利根本無法得到保障，它也僅僅只具有形式上的意義而不能具有法律權利的實質內容。”因此，以“利益—權利—救濟”的研究范式進行生態環境損害賠償制度的理論建構并不具有說服力，生態公共產品只能作為一種公共財產為了社會整體利益由公意決定。

（三）生態公共產品的供給需在政府主導下社會合作

生態產品的供給危機對于人類而言，其本質是生態價值層面的危機。以“權利論”為基礎的私法救濟制度以“人類中心主義”的價值觀作為邏輯起點，在生態保護領域存在著缺陷。公共產品是社會公共利益的主要載體，決定了其必然要由一個整體利益的代表來提供。鑒于生態利益的主體廣泛，這種公益的保護不宜由理論上的任何一個利益主體自行提出，而應當考慮制度安排由最有能力也有責任改變不利益狀態的主體提出，也就是國家。國家作為人民整體利益的代表，在實踐中承擔起了公共產品供給主體的角色，為社會公眾提供公共產品和公共服務是國家的應盡職責。馬克思曾在《資本論》中指出：“政府的監督勞動和全面干涉包括兩個方面，既包括執行由一切社會的性質產生的各種公共事務，又包括政府同人民大眾相對立而產生的各種特殊職能”。［10］由此可見，只有具有維護公共利益的國家才具備超脫個體利益的條件，才能作為全體社會成員的代表有能力維護全民共享的生態利益。國家承擔供給生態公共產品的職能還因為在生態層面國家具有其他主體無法替代的頂層優勢。國家在財政保障、確立標準質量、進行監測評估、推進生態環境修復、健全生態法制、增進生態技術研發、動員全社會力量等方面有著不可替代的作用。通過國家的力量，能統籌規劃，在不同的區域范圍開展與當地實際情況相符的生態保護工作，提高生態公共產品的生產能力，例如通過生態紅線的劃定，將生態區域分類，保障國家和區域生態安全。另一方面，國家還可以通過頂層制度設計，如生態補償機制、環境稅費優惠機制，提高保護生態公共產品的積極性，加強生態公共產品供給能力。

解決生態環境問題的根本在于生態公共產品的分配，這種分配體現的基本精神就是義務，國家主導生態公共產品分配供給的國家職能在法律上體現為一種公法義務，這種公法屬性來源于生態公共產品的公益性本質。當某一類行為以公共利益作為最終目的時，其本質是對共同體的責任和義務。馮·巴爾教授對生態損害的公法性質評價為，“生態損害實質上涉及的是公法問題，只不過在這類公法中保留了一些私法概念，如因違反以環境保護為目的之法的賠償責任。”關于國家對生態環境進行保護的義務一直被認為是國家重要的公法義務之一，其一般通過法律規定得以體現，特別是作為國家根本大法的憲法，對國家保護環境的公法義務有明確的規定。放眼世界，大部分國家都在本國憲法中體現了保護生態環境的國家義務，將保護環境作為一種基本國策。

實際上，法律上的義務與權利一直都是相生相伴的，權利的實現往往是以義務的履行為條件。國家義務、權利、國家權力三者的關系應該是：對某種利益的需要決定了義務，特別是當這種利益是為了全體人民的利益時，國家需要對全體人民的利益實現承擔責任，也就是國家的公法義務；國家公法義務需要由國家權力得以實現，進一步決定了國家權力；逆向來看，國家權力服務于國家義務，并進一步服務于公民利益。正如耶林所說：“如果以維護社會秩序為目的，主張權利就是權利人對社會所負的義務”。生態公共利益是一種全體人民的共同利益，這種“利益的需要”促使維護生態公益成為國家的職能之一，在法律上便體現為國家保護生態環境、改善生態總體狀況的公法義務；當國家需要執行保護環境的公法義務時，則必須為了完成義務行為的實施而享有一定的職權，故而這種公法義務進一步決定了國家權力，即對本國良好的生存發展環境、社會公共利益的維護的權力，這里的國家權力是服務于國家義務的。在“保護和改善環境”的公法義務指引下，不同類型的國家權力通過各自的運行方式實踐著這一目標。

國家是一個相對抽象的概念，在具體實踐過程中，國家為了實現生態公共產品有效供給、維護生態公共利益等治理目標，就需要組成適當的組織政權形式，根據國家的意志，由設立的國家機關來具體履行國家的義務，行使國家權力。在現代民主社會，政府是公共利益的當然代表，公眾的環境利益主要由政府代為行使是現代政治的應有之義；作為人民公仆，政府也有保護公共利益的當然職責。因此，生態公共利益在實踐層面的直接執行者是政府。對政府而言，行使職權也是履行義務，而且是必須履行的義務。一般來說，國家層面生態利益的維護者歸屬于中央政府，在地方層面的生態利益維護則應由地方政府承擔起責任。蔡守秋教授也曾說過：“環保靠政府、政府是環境這種公共物品的主要提供者、以政府為主導是我國環境治理的基本原則，這是我國最大的現實。”

另外，鑒于生態公共產品的公益性及利益整體性，在生態公共產品供給問題上，社會合作也必不可少。社會合作要求所有的社會成員更加的理性與自治，積極參與到生態公共產品的維護過程中，這樣才能在目前自然資源匱乏、生態環境脆弱的現狀之下實現人與自然的和諧共處。具體到生態環境保護領域，就需要廣泛的社會主體積極參與到生態環境的保護之中，保障公民在生態環境保護中的參與權，構建生態環境損害賠償的社會化救濟機制。對于生態環境保護領域社會合作的權力來源，筆者認為應將其視為“權力社會化”的一種體現，即由于國家權力能力的不足，將部分政府職能通過委托或授權賦予某些社會主體，這里經過法律認可的社會主體其實代為承擔了部分國家保護環境義務，享有了部分國家保護環境的權力。所以在這里，適格的社會主體作為國家“權力”的“代理人”，但是其權能是有限的，即必須是在國家所授予的范圍內。

三、生態環境損害賠償制度的完善路徑

以生態環境損害賠償制度的理論基礎為出發點，生態環境損害賠償制度的完善路徑可以在兩個基本面向上展開：把握政府在生態環境損害賠償中的主導地位，同時豐富社會多元化主體參與的方式。

（一）把握政府在生態環境損害賠償中的主導地位

生態環境損害賠償制度的核心在于賦予特定主體代表生態公共利益進行索賠的權利，并以此為邏輯起點構建生態環境損害賠償的制度框架。生態損害既具有公共利益損害的一般特點，也具有其特有的個性，決定了國家應指定適宜的主體作為生態環境損害賠償權利人，負責生態環境損害索賠的具體工作。《改革方案》中規定“省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區縣級政府）經國務院授權后，作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，可指定相關部門或機構負責生態環境損害賠償具體工作”，這是國家委托“代表人”行使生態環境救濟請求權的具體體現。“各級政府應當制定生態環境損害索賠啟動條件、鑒定評估機構選定程序、管轄劃分、信息公開等工作規定，明確環境保護、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門開展索賠工作的職責分工”，即各級政府在具體實施過程中也可以根據生態環境受到破壞的具體情況，授權本級或下級環境資源主管部門作為賠償權利人。（為了方便論述，筆者把“環境保護、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等相關部門”統稱為“環保行政部門”。）“環保行政部門”根據法律的授權，可以代表國家進行生態環境損害的賠償，向生態環境損害責任人提出索賠要求，據此，“環保行政部門”接受省、市地級人民政府的委托作為國家的“代表人”便具有了索賠主體的身份。省、市地級人民政府對“環保行政部門”的委托屬于概括性委托。貴州省人民政府就在實踐過程采用了這一方式，由貴州省人民政府對生態環境損害賠償類案件做了概括性委托，委托省相關職能部門代表國家作為賠償權利人，不再每個案件委托一次。今后凡是涉及到生態環境賠償的個案，相關職能部門不用再去省政府申請，就可以代表國家直接作為賠償權利人參與損害賠償程序。在生態環境損害賠償改革試點工作實施兩年來，7 個試點省（市）都印發本地區生態環境損害賠償制度改革試點實施方案，都已經確立了行政機關在生態損害索賠中的主體地位，由相關的行政主管部門代表國家、社會公共利益行使生態損害的索賠權的合法主體資格是毋庸置疑的。相關行政主管部門不僅可以對責任人直接行使環境管理與監督的權力，而且可以直接向責任人提出生態損害賠償的請求。環保行政機關作為生態環境損害修復和求償的基本主體，參與到生態環境損害修復和求償中的方式主要有：（1）磋商，環保行政機關應在各自行政管理職責范圍內，據生態環境損害鑒定評估報告，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務人進行磋商，達成損害賠償協議，并責令和指導責任人履行協議內容。（2）訴訟，環保行政部門代表國家就與各自行政管理業務領域有關的生態環境損害向責任人（含生態環境共同危害行為人）、賠償義務人（如保險人）或補償義務人（如基金組織）提起生態損害填補訴訟，要求責任人對已實際產生或將產生的生態環境損害進行修復或承擔損害經濟賠償責任。（3）委托第三方修復，特殊情況下，賠償義務人無能力開展修復工作的，環保行政部門可以委托具備修復能力的社會第三方機構進行修復。

但是，在現實中，大量損害社會公共利益的事件往往與行政機關的違法作為或不作為有關，比如政府部門擅改城市規劃破壞文化遺產，放任企業排放污染損害環境等等情況并不鮮見。在生態環境損害索賠中，“環保行政部門”因其身份上的特殊性，其索賠權極易與管理權發生混淆，甚至與自身利益發生沖突，故而有可能會出現怠于履行職責的情況。如果負有修復和求償職責的環保行政機關不履行職責時，則需要有監督主體來督促其履行職責。相形之下，自檢察制度誕生以來，檢察機關就代表著國家利益和公共利益，最合適的監督主體就是國家檢察機關。就我國具體國情而言，相較于環保行政機關，檢察機關作為法律監督機關，處于超然的中立地位，以追求社會正義、維護公共利益為目標，不僅能夠避免地方、部門的利益羈絆，而且可以防止打著“公益”旗號的濫訴弊端。由國家檢察機關擔任監督主體，督促環保行政部門履行生態損害修復和求償的職責，也符合我國當下正在改革推進的以檢察機關為中心的環境公益訴訟制度改革的方向。

國家檢察機關納入生態損害賠償索賠機制的方式是通過檢查機關發起檢察建議書和提起公益訴訟兩種方式進行。其中，檢察機關提出公益訴訟的模式是由檢察機關承擔的職能和在訴訟過程中擔任的角色決定的，主要包括環境行政公訴和環境民事公訴兩種類型。檢察機關提出的環境行政公訴是從維護公共利益的角度審查行政機關行為合法性的一種特殊訴訟類型，當檢察機關依法認定環保行政機關應當維護而沒有維護生態利益時，可以提出訴訟的方式對其進行監督；而環境民事公訴則是檢察機關以自己的名義代表社會公眾對于損害社會公共利益的行為直接提出訴訟。筆者認為國家檢查機關在生態環境損害賠償主體中適宜擔當監督主體，而非索賠主體，也就是檢察機關提起生態損害索賠訴訟應當采用環境行政公益訴訟的模式，具體來說就是，在發生生態環境損害事件時，檢察機關應當保持司法的謙抑性，不宜直接代替受害民事主體而提起環境民事公益訴訟。環保行政機關與國家檢察機關在權力運行方面及職責行使從側重點方面存在區別。國家檢察機關作作為“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”，其主要職能在于維護司法公正保護、社會公共利益，主要履行國家法律監督職能。我國《憲法》規定檢察院是國家的法律監督機關。檢察機關提起的行政公益訴訟是一種特殊形式的國家法律監督訴訟，該制度立足于維護社會公共利益，通過行政訴訟的途徑，與審判權、行政權展開分工與制約。誠如最高人民檢察院副檢察長張雪樵指出：“行政公益訴訟的訴訟請求是對行政機關的督促履職，屬于督促之訴，而非追責之訴。”在環境行政公訴中，案件多涉及行政機關，檢察機關作為國家法律監督機關，具有特別的法律地位、監督職責、強大權威，足以有效抗衡行政機關，理應以行政公益訴訟為主要使命。另一方面，在生態環境損害預防與修復過程中專業性支撐度非常高，這是生態環境損害的特性使然。環保行政部門不僅擁有較高的科技力量和專業的設備，還可以較為真實、科學、充分地進行評估生態環境損害，收集先關證據。而這些都是檢察機關所欠缺的。相比之下，生態環境損害預防與修復的專業性決定了檢察機關并非提起環境公益訴訟的最佳主體。總的來說，國家主導的生態環境損害賠償應該形成“環保行政部門為主、人民檢察院監督”的運行模式。

（二）豐富社會多元化主體參與生態環境損害賠償的方式

生態公共產品具有完整性和不可分割性，決定了唯有合作才突破生態公共產品協同治理的困境。廣泛的社會主體是生態公共產品的維護者、供給者和創造者，也是優質足量生態公共產品的享有者和受益者。況且國家供給并非無懈可擊，在提供生態型公共產品上國家同樣存在不足，需要其他主體的參與彌補缺陷，故而國家主導多元化生態公共產品供給能夠發揮廣泛社會主體在公共生態產品供給的協同作用，促使廣泛社會主體參與到公共生態產品的供給過程中，加強生態治理多元主體合作，不斷增進和維護共同利益。具體來說，在維護生態環境公共利益過程中，實現多元化社會主體合作有下列方式：

一是鼓勵社會公眾參與。公眾參與是當今世界各國普遍遵循的環境法基本原則之一，具體是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。2014年新修訂的《環境保護法》在我國立法史上首次明文宣示了公眾參與的基本原則，并在第五章“信息公開和公眾參與”中明示了公眾依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，以及參與環境民事公益訴訟的權利。一般來說，公眾參與生態利益保護過程中的具體權利包括知情權、參與權和請求救濟權。呂忠梅教授認為社會公眾參與的具體內容包括：公民參與國家環境管理的預測和決策過程，參與開發利用的環境管理過程以及環境保護制度實施過程，參與環境科學技術的研究、示范和推廣，組成環境保護團體參與環境保護的宣傳教育和實施公益性環境保護行為，參與環境糾紛的調解。這里主要強調的是社會公眾的參與權。環境知情權是公眾參與生態環境損害救濟的前提和保障，指的是社會公眾獲知國家環境職能部門有關環境保護的信息的權利。只有保障了公眾的環境知情權，才能確保公眾真正參與到生態環境保護之中。國務院2007年頒布的《政府信息公開條例》以及環境保護部頒布的《環境信息公開辦法（試行）》具體規范了公眾獲取政府及相關職能部門信息的權利，鼓勵公眾參與到生態環境保護之中。在《改革方案》中同樣規定，要創新公眾參與方式，保障公眾知情權。國家機關主導生態環境損害索賠，需要發揮廣大社會主體的力量。故而國家必須厘清環境保護責任的邊界與限度，通過健全多元主體廣泛參與的生態公共產品公共協商平臺和制度，有效整合各方的利益訴求，發揮政策合力的效力，建立以“環保行政機關為主導、國家檢察機關監督、多元主體共同參與”的生態公共產品決策、提供與監督機制。

二是保障環保社會組織的訴訟救濟權。公共參與的重要一環就是賦予社會公眾通過訴訟方式參與到生態環境保護的權利。《改革方案》規定“鼓勵法定的機關和符合條件的社會組織依法開展生態環境損害賠償訴訟”，即賦予社會公眾通過訴訟請求救濟的權利。國外立法中不乏授予公眾權利，通過訴訟方式對生態環境進行保護，以發揮監督和督促作用，達到救濟生態環境損害、保護生態公共利益的目的。就我國實際情況而言，展開社會公眾參與生態環境損害賠償訴訟適宜以環保社會組織主體的形式進行規制，生態環境賠償問題的復雜性是其中重要原因，生態環境損害的認定及評估涉及到科學技術，專業性極強，往往是社會公民個體難以完成的。另一方面，就我國目前的實際情況來說，公民個體不設限地參與到生態環境損害賠償訴訟領域很可能會造成環境公眾參與制度的異化，比如濫訴難于得到抑制，司法資源浪費。環保社會組織作為有組織化的專業主體，其參與既可以克服個人非理性的一面，又能站在生態利益的立場上代表社會良知，是社會治理的主力軍，具有明顯的優于公民個體的力量，是公民參與環境治理的最優質的主體，故而更適合通過環境公益訴訟的方式參與到生態損害賠償中來。環保社會組織在發揮著擴大生態公共產品對公眾需求的覆蓋范圍、增加民眾對政府的信任感和滿意度方面起著重要的作用。我國《環境保護法》的規定為環保組織納入主體范圍提供了法律上的依據。《環境保護法》第五章第58 條規定了提起公益訴訟的適格原告的條件，“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”且“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”的社會組織可以就損害公共利益的行為向人民法院提起訴訟。

環保社會組織行使訴訟救濟權是生態環境損害賠償社會化救濟的重要方式，是國家主導的生態環境損害索賠的有力補充。“公益訴訟不能入侵行政機關的合法領地”，一般來說，只有當國家機關怠于履行職責，置社會公共利益于不顧之時，才有必要由社會組織提起環境民事公益訴訟手段作為補充，實現維護環境公共利益之目的。這種先后次序的設計，不僅可以對國家主導的生態環境索賠起到有效的監督與補充作用，同時也會減少司法權對行政權的過度干預，保障行政執法的公信力。[11]因此，生態環境損害賠償法律順位應以國家索賠為優先，以社會組織索賠為補充，建立起一種雙層遞進的救濟主體結構。社會組織索賠應該以“窮盡行政手段”為原則，只有在第一層級的國家機關主體不履行維護和救濟生態環境公益的情況下，第二層級的社會主體方能啟動救濟程序。這種法律順位的規定是從各主體的職能、地位以及避免司法資源浪費、降低濫訴風險的角度來考慮，以明確各主體之間的分工，確保功能的實現。在具體制度安排上，環保行政部門提起生態環境損害賠償訴訟后，如果環保社會組織也提起訴訟，人民法院應根據不同情況處理：如若二者提出訴訟請求在性質、范圍上基本一致，應當以環保行政部門的訴訟優先，駁回環保組織的請求；而當環保組織的訴訟請求超出了環保行政部門訴求的范圍，且的確屬于公共利益的，人民法院可以將二者合并審理。

三是對生態環境損害賠償資金的社會化填補。生態環境損害賠償制度構建的根本目的是實現對生態利益的保護和體現環境資源生態功能價值，修復受損的生態環境，破解“企業污染、民眾受害、政府買單”的不合理局面。但是鑒于生態環境損害賠償的數額往往非常巨大，單憑賠償責任人一己之力無法承擔。當生態環境損害責任人承擔不起這樣巨額的賠償費用時，受損的生態公共利益就無法得到充分的賠償與修復，由此推動了社會主體分擔生態環境損害賠償資金機制的出現。

生態環境損害的社會化資金分擔是由生態公共產品之特性所決定的。生態公共產品中蘊含的生態利益是全社會成員的共同利益，因此存在著“社會連帶責任運用”的問題。習總書記提出的“生態公共產品論”指出生態公共產品是最普惠、最公平的人民福祉，要求人與自然和諧發展。生態環境損害一旦發生，勢必會減損社會成員整體福利水平的提高，生態環境損害賠償制度的創新勢必要轉向風險的趨避和控制，使得生態環境損害防范和修復措施等起碼的費用能夠有充足的資金保障，才能實現社會成員福利水平的共用提高，因此需要建立生態環境損害綜合、多元的資金分擔方式。生態環境損害資金社會化分擔主要適用于損害責任人無法負擔全部或部分責任的情形和責任人無法確定的情形，主要方式有生態環境損害責任保險、生態環境損害填補基金。

四、結語

“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，公共產品理論既為生態環境損害賠償制度的構建提供思想基礎，又為生態環境損害賠償的完善路徑提供實踐指導。生態公共產品的公益性和整體性決定了生態環境損害索賠應在國家主導下進行社會多元化協同合作。國家是生態公共產品的提供者，也是生態利益保護的主導者，生態環境損害的國家索賠主體之間應該構成“環保行政部門主導、人民檢察院監督”的相互關系，二者獨立運行又相互聯系，形成相互助力的良性運行機制。國家主導公共產品的供給還表現為國家對生態公共產品供給多元化模式的統籌規劃。國家鼓勵社會公眾參與，維護環保社會組織的訴訟救濟權，豐富生態環境損害賠償資金社會化填補的方式。在黨和國家的領導下，全體社會成員共同致力于“人與自然的和解”，推動社會走向可持續發展的生態文明道路。