實現開放發展：中國《糧食安全保障法》之“國際化”思維

曾曉昀

（廣東技術師范大學 法學與知識產權學院，廣東 廣州 510450）

我國倡導開放發展理念，提出堅持內外需協調、進出口平衡、引進來和走出去并重、引資和引技引智并舉的開放發展戰略，發展更高層次的開放型經濟。近年來，厄爾尼諾現象在全球各地普遍出現，導致糧食生產極端異常，國際糧價波動劇烈，嚴重沖擊我國國內糧食市場，加劇糧食流通的緊張形勢。我國一直強調，糧食安全保障要堅持基本自給（“自端飯碗”），不能依靠國際市場。但是，糧食問題的解決不能僅僅依靠國內保障，需要適當地“引進來”，更需要審慎地“走出去”，構建國際糧食合作機制。聯合國糧農組織《羅馬宣言》（2009年）提出，“在國家、區域和全球層面促進戰略協調以改善治理、實現資源更合理配置”。我國《糧食法（征求意見稿）》《糧食法（送審稿）》已經公布多時，并擬新命名為《糧食安全保障法》，卻遲遲未能出臺，國際話語權的爭議是個中原因之一。“國際化”思維不僅是經濟問題、技術問題，同時也是政治問題、法律問題，倚仗《糧食安全保障法》加以國家強制力保障，實現開放發展，建設糧食產業強國，研究意義重大。

一、開放發展理念：“國際化”法理剖析

創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展是我國“十三五”規劃的新發展理念。其中，開放發展是國家繁榮發展的必由之路，是“國際化”話語權的最新詮釋。本文認為，“開放發展”是有理論淵源的，“國際化”是符合開放發展理念的法律思維表達。在此意義上，“國際化”思維的嶄新理解就是開放發展的立法設計。一般而言，“國際”是與“國內”相對而言的表達。“國內”強調國家內部，而“國際”至少包括多個國家層面（如“糧食國際條約”）和超國家層面（如“聯合國糧農組織”）等含義。與“國際”類似的還有“跨國”一詞，強調的是超越國家邊界（如“跨國糧商”）。“國際化”從一個國家的限度走向多個國家或國際社會，而“全球化”則指視全球為整體的超國家發展模式。“國際化”思維與“全球化”思維有類似之處，都帶有“開放發展”的思維內涵，但看待問題的角度有所不同。“國際化”思維傾向于從一國“開放發展”角度進行立法設計，而“全球化”思維傾向于從全世界整體出發進行立法設計，是各國“開放發展”的制度凝煉，共同構建國際法治新秩序。與“國際化”對應的，則是“本土化”的概念，即融入某一國家的政治經濟環境。從哲學上講，“國際化”思維傾向于“開放發展”制度，“本土化”思維則強調立法設計考慮本地的特殊性。“本土化”思維并不排斥“國際化”，而是強調要堅持國家特色、民族特色。“開放”應是有序“開放”，在“國際化”中實現開放發展，提升糧食產業的國際競爭力，建設糧食產業強國，這才是恰當的“國際化”思維。

糧食法（含糧食安全保障立法）是嶄新的法律部門，糧食法學是嶄新的法學分支學科。理論上講，糧食法屬于經濟法的范疇，既有維護糧食市場競爭秩序的市場監管法特征，又有實現糧食產業調控的宏觀調控法印記，更有涉外經濟法的涉外因素。《糧食安全保障法》的“國際化”體現了經濟法“國際化”的諸多共性，如強調市場的決定性地位、強調政府有為的經濟調節、強調涉外法律與國際經濟的對接等。但是，《糧食安全保障法》的“國際化”又有自身的特點，如跨國糧商、國際糧食定價權、糧食國際貿易堡壘、轉基因糧食問題、國際糧食安全共治框架等。《糧食安全保障法》首先要立足“本土化”，根據中國人多地少的實際情況，立足基本自給對糧食生產流通全過程進行制度設計，構建中國特色糧食法律體系。在“本土化”的基礎上，糧食安全保障法要走向“國際化”，必須汲取開放發展的理念精華，在全球化大背景下，強調從國際視野看待糧食安全保障問題，利用國際資源解決中國糧食問題。糧食安全保障法的“國際化”可以從立法宗旨的“國際化”、法律關系的“國際化”、制度設計的“國際化”等層面加以全方位理解。其中，立法宗旨的“國際化”決定了法律關系的“國際化”，而法律關系的“國際化”又推動制度設計的“國際化”。

首先，立法宗旨的“國際化”。我國《糧食法（征求意見稿）》《糧食法（送審稿）》的立法宗旨更多是從國內法角度展開，需要有國際層面的進一步綜合考量。值得注意的是，我國《糧食流通管理條例》也有“保障國家糧食安全”的立法宗旨界定，而《中央儲備糧管理條例》雖然只作了“有效發揮中央儲備糧在國家宏觀調控中的作用”的規定，但“國家宏觀調控”本身就包括國內層面的宏觀調控與針對國際層面的宏觀調控。有學者斷定，“糧食安全的管理遍布各種不同的層次和時期”。[1]《糧食安全保障法》的立法宗旨需要有開放發展理念，培養具有國際競爭力的新型糧農，推動國內糧食市場與國際糧食市場的對接，以有為政府的理念健全糧食行政管理體系，鼓勵糧食行業自治、公眾參與，實現國內基本自給與國際有效開拓的有機統一。

其次，法律關系的“國際化”。一是糧食安全保障法律主體。糧食安全保障法律主體有糧農、糧食市場經營主體、糧食行政管理部門、消費者、糧食行業組織等。本文傾向于從糧食現貨市場進行分析，市場決定事實上就是市場主體的經濟自由權，必須以開放發展理念鼓勵國內糧食生產經營者走出國門，更要以國家安全原則審慎監管進入中國的跨國糧商。二是糧食安全保障法律權利。糧食安全保障法律權利其實就是糧食權，具體可分為糧食供給充足、糧食質量安全、糧食價格合理等內涵。糧食權是國際社會首先提出來的，聯合國糧農組織《羅馬宣言》（2009年）再次強調“在國家糧食安全范疇內逐步實現充足食物權”，這里的“食物權”在糧食領域即為“糧食權”。糧食權需要在國內層面和國際層面同時加以實現。糧食權的國內實現依賴國家立法，在我國即為《糧食安全保障法》的制定，應在其中明確規定糧食權。糧食權的國際實現依賴國際公約、國際慣例，需要國際社會的共同維護和支持。三是糧食安全保障法律客體。糧食安全保障法律客體是糧食，即谷物及其成品糧等，具體而言是供給充足、質量安全、價格合理的糧食。這里要特別關注轉基因糧食，發達國家傾向于禁止轉基因糧食主糧化，卻在發展中國家大面積種植和推廣轉基因糧食，需要特別警惕和嚴格規制，不能借“開放發展”之名肆意進行商業化種植，侵蝕他國糧食主權。我國缺乏轉基因方面相關的基本法，未來《糧食安全保障法》應該有關于禁止轉基因糧食作為主糧的商業化進口方面的相關內容。

第三，制度設計的“國際化”。我國目前與糧食安全保障“國際化”相關的法律很多，如《國家安全法》《農業法》。其中，《國家安全法》第22 條明確規定“國家健全糧食安全保障體系”“健全糧食安全預警制度”，將糧食安全提高到國家政治經濟戰略來把握。《農業法》除第五章專門規定糧食安全問題之外，“國際化”表達的如：“提高農產品國際競爭力”（第16 條），“鼓勵發展農產品進出口貿易”“加強國際市場研究”（第30 條），“促進國際農業科技、教育合作與交流”（第49 條）等等。我國《糧食流通管理條例》與《中央儲備糧管理條例》這兩部行政法規則使國際化問題更具可操作性。其中，《糧食流通管理條例》的適用范圍就包括了糧食進出口經營（該條例第2 條）。糧食領域的部門規章制定主體眾多，國家質檢總局《進出境糧食檢驗檢疫監督管理辦法》（2016年）是目前糧食領域關于“國際化”思維的最詳細規定。我國“十三五”規劃第十八章“增強農產品安全保障能力”第六節“開展農業國際合作”對農業國際合作進行類型化，分為“引進來”“走出去”“國際合作”三個層面。目前的《糧食法（征求意見稿）》《糧食法（送審稿）》缺乏“國際”的顯著表達，但多處作了“進出口”的規定，如該法的適用范圍包括“糧食進出口”。未來《糧食安全保障法》要彰顯“國際化”思維，可從“引進來”“走出去”國際合作這三個層面展開，實現開放發展。“引進來”制度框架強調糧食安全保障的客體引進來（糧食進口）與糧食安全保障的主體引進來（跨國糧商進入中國），“走出去”制度框架強調糧食安全保障的客體走出去（糧食出口）與糧食安全保障的主體走出去（國外糧食基地拓展），國際合作強調國際糧食安全共治框架。

二、“國際化”思維之一：“引進來”制度框架

我國地少人多，在實現開放發展時首先要考慮國外資源的“引進來”，彌補自身糧食資源的不足。WTO《農業協定》規定“不得維持、采取或重新使用已被要求轉換為普通關稅”的非關稅壁壘。[2]聯合國糧農組織《羅馬宣言》（2009年）第22 點提出“支持采取與世貿組織相一致、不造成貿易扭曲的特別措施”的觀點。美國金融危機爆發后，全球貿易保護主義更為嚴重，在糧食問題上有明顯體現。我國《糧食安全保障法》的“國際化”思維應遵守WTO《農業協定》《中國加入議定書》及其相關附件的承諾。“十三五”規劃在實現開放發展時指出，優化進口來源地布局，適度增加國內緊缺農產品進口。未來《糧食安全保障法》的“引進來”制度框架，包括進口許可管理、進口配額管理、貿易救濟、國家安全審查、社會責任承擔等。

第一，進口許可管理。我國一直強調糧食自給率穩定在95%以上，甚至提出水稻、小麥、玉米三大糧食作物要實現完全自給。筆者認為，《糧食安全保障法》有必要明確規定“基本依靠國內自給”的方針，10%是糧食進口率的警戒線，我國力爭達到95%的自給率為好，并且實現三大主糧完全自給。我國糧食進口來源地過于集中，容易受到糧食禁運的威脅。因此，要加強政府間合作，建立穩定可靠的進口糧源保障體系，不斷開拓新的進口糧源。商務部等發布的歷年進口許可證管理貨物目錄包括了食品加工及包裝設備、農業機械類等。國家必須明晰限制或者禁止糧食進口的情形，如維護國家安全和公共利益、保障人體健康、保護環境、國內供給不足、出口秩序混亂、戰爭等。近年來，我國內地多次退運美國輸華的轉基因玉米，就是因為轉基因玉米沒有獲得相關的安全證書或批準文件，違背了“保障人體健康”“保護環境”的原則性要求。進口農業轉基因生物，沒有取得農業轉基因生物安全證書和相關批準文件的，或者文件不符的，一律作退貨或者銷毀處理。

第二，進口配額管理。小麥、玉米、大米屬于實施進口關稅配額管理的農產品。糧食進口關稅配額分為國營貿易配額和非國營貿易配額。國營貿易配額須通過國營貿易企業進口；非國營貿易配額通過有貿易權的企業進口，有貿易權的最終用戶也可以自行進口。糧食進口配額由國家發改委會同商務部分配。從國家發改委發布的歷年糧食進口關稅配額申領條件和分配原則來看，小麥、玉米、大米非國營貿易比例相應遞增。糧食進口配額是根據申請者的實際生產經營能力來制定，但我國對糧食國營貿易比例的規定仍較高，需要推動多元化發展。未來要明確界定糧食進口關稅配額的申領條件，如：依法登記注冊，具有良好的財務狀況、納稅記錄和誠信情況，嚴格執行糧食流通統計制度，遵守糧食經營者最低最高庫存規定，無違規記錄、無不良貸款信用記錄，等等。糧食進口配額必須自用，需要加工的需由進口申請企業加工經營。如果國內糧價持續上漲，有必要考慮適當下調糧食進口關稅，應當規范海關實務擔保，提高通關效率，完善糧食進口配額預警機制。

第三，貿易救濟。在保障國家安全、人類健康、糧食安全、保護環境的前提下，各國可以制定相應的技術性貿易規則，但不得造成國際糧食貿易障礙。適當利用非關稅壁壘有助于保障本國糧食安全，如檢驗檢疫、技術性貿易壁壘、知識產權保護等。我國《糧食安全保障法》要構建獨立合法的技術性貿易規則，如糧食生產技術、糧食加工技術、糧食運輸技術、糧食儲備技術、糧食檢驗檢疫、糧食認證、包裝和標簽要求等，尤其要重視轉基因檢測、放射性物質檢測等。根據糧食進口形勢采取適當的對外貿易救濟措施，如反傾銷、反補貼、保障措施、違約救濟、反規避等。有學者剖析了美國在北美自由貿易區農業補貼的“政治經濟目的”。[3]傾銷、補貼是美國等發達國家和糧食出口國慣用的方法，利用補貼降低糧食（尤其是轉基因糧食）價格，沖擊發展中國家糧食市場，誘導該國農民轉種其他農作物，進而控制該國糧食產業。我國可以依法采取反傾銷措施（如臨時措施、承諾、反傾銷稅等），依法采取反補貼措施（如臨時措施、承諾、反補貼稅等）。近年來，我國在WTO 訴訟中處于不利地位，很多程度上是對貿易救濟措施不熟悉，抑或沒有掌握貿易救濟措施的制定話語權。未來《糧食安全保障法》要有意識地關注國際糧食貿易救濟的經濟公益訴訟，配合貿易救濟措施的實施。

第四，國家安全審查。我國《國家安全法》的“總體國家安全觀”是“以經濟安全為基礎”的綜合體系，而《反壟斷法》的“國家安全”應為經濟意義上的國家安全。國務院已經建立了外國投資者并購境內企業的安全審查制度，商務部也不斷細化該安全審查制度。“構建集中、獨立的‘（外資并購）產業安全審查法’或‘國家安全審查法’，與反壟斷法并行作用。”[4]筆者認為，跨國糧商壟斷本質上是反壟斷法的規制對象，對“國家安全”的界定與“公共利益”一樣必須具有原則性，又具有彈性的審查程序，強化跨國糧商的申報義務，完善對糧食供給、糧食質量、糧食價格相關審查的自由裁量權制度。其一，糧食供給。防止跨國糧商惡意收購國內糧食企業，間接控制國內大型農場，逐步控制國內糧食全產業鏈。其二，糧食質量。當前糧食質量問題的最大隱患是轉基因風險，要警惕跨國糧商通過WTO 規則“讓轉基因作物成為世界農業市場居主導地位的基本作物”。[5]其三，糧食價格。發達國家是“全球糧食價格的掌握者”，[6]應警惕跨國糧商逐漸滲透進而控制我國糧食產業的定價權，可嘗試建立大宗商品價格干預基金，守住糧食定價權。

第五，社會責任承擔。我國《公司法》第5 條關于“社會責任”的規定適用于糧食生產經營企業。跨國糧商社會責任的內容很多，但就糧食產業而言，最重要的是保障我國糧食安全，對消費者的責任如防止囤積居奇、操縱糧價或者偷偷使用轉基因技術等，對環境的責任如禁止使用轉基因技術污染環境等。社會責任受到硬法與軟法的雙重約束。就軟法而言，經合組織（OECD）《跨國企業準則》（2011年）規定了人權、勞資關系、環境、打擊腐敗、消費者利益、科學技術、競爭、稅收等內容。跨國糧商要有意識地引入軟法機制，承擔社會責任。如果跨國糧商利用子公司的獨立性逃避應承擔的社會責任，如把環境污染、轉基因污染、侵犯農民或消費者權益的行為轉移到子公司下面去，必要時要“揭開公司面紗”，決定其相應的民事、行政責任乃至刑事責任承擔。就我國而言，在實行糧食安全公益訴訟制度之后，我國公眾往往也只能向我國法院起訴，缺乏直接起訴跨國公司母國（如美國）的法律支持，有必要從實體法和程序法兩個方面完善跨國訴訟的支持機制。

三、“國際化”思維之二：“走出去”制度框架

“國際化”本身就是“走出去”的概念，而“開放發展”本質上也是要“走出去”，不能停留在“引進來”。《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》提出實施農業“走出去”戰略。“十三五”規劃在實現開放發展時指出，在確保供給安全條件下，擴大優勢農產品出口；積極開展國外農業合作開發，建立規模化國外生產加工儲運基地，培育有國際競爭力的農業跨國公司。未來《糧食安全保障法》的“走出去”制度框架既要完善糧食適當出口管理，又要激勵國外糧食基地拓展。

一方面，糧食適當出口管理。美國金融危機爆發后，帶動國際糧食危機、國際能源危機。各國對糧食出口采取限制乃至禁止的態度，我國同樣應當對糧食出口持保守態度。只有滿足國內糧食基本自給，才能考慮糧食出口問題。其一，政策調整工具。我國可以通過調節出口退稅、出口補貼、出口信貸、出口信用保險等來影響糧食出口。其二，出口禁令。商務部、海關總署發布的歷年出口許可證管理貨物目錄規定對小麥、小麥粉、玉米、玉米粉、大米、大米粉等實行出口配額許可證管理，對玉米、大米等實行出口國營貿易管理，小麥、玉米、大米、小麥粉、玉米粉、大米粉等實行“非一批一證”管理。我國要規范出口禁令的啟動條件、啟動主體（國務院）、啟動程序、保障措施、取消條件、取消程序等。出口禁令要考慮硬法與軟法的雙重因素，防止被WTO 裁定違規。其三，打擊糧食走私。糧食走私危害極大，要做好相關稅收追繳工作，加大糧食走私的行政處罰力度，可以取消相關的糧食生產經營資格，并追究刑事責任。其四，應對糧食貿易保護主義。政府應該及時對其展開調查，設立專項應訴資金，制定輔助糧食生產經營者及出口企業應訴的軟法機制，完善糧食行業協會的行業制裁措施（如行業譴責、行業處罰、行為禁止、資格禁入）。

另一方面，國外糧食基地拓展的激勵機制。發達國家都是走“糧食安全保障資源國際配置”的道路。[7]由于我國國內耕地資源有限，糧食供給形勢長期趨緊，國外投資成為我國未來保障糧食供給的有效途徑。國外投資是指通過新設、并購及其他方式在國外擁有所有權、控制權、經營管理權及其他權益的行為，應明確規定保障國家安全、人類健康、糧食安全、保護環境等國外投資原則，完善糧食產業國外投資的資格條件，對予以核準的糧食企業頒發《企業國外投資證書》。國外要選擇自然條件較好、與我國關系良好的國家，訂立糧食國外投資協議，建立糧食生產基地。考慮當地嚴格的法律規定，明晰耕地產權，增加投資合同透明度，尤其是質量標準和環保要求，履行社會責任，造福當地人民。與此同時，完善國外投資的相關保障機制，通過簽訂雙邊協定、多邊協定等方式為國外投資提供稅收、金融、保險、外匯、海關、外事等便利。發布相關的對外投資合作國別（地區）指南和產業導向目錄，建立糧食產業國外投資信息服務系統，必要時專設國外投資監管（調控）部門。建立對外投資保險制度，與糧食巨災保險相銜接。建立健全國外安全工作責任制，企業負責人是國外安全的第一責任人。依法處置糧食產業國外就業人員在外務工過程中的權益保障案件，注意保守涉糧國家秘密，在開放發展中保障國家糧食安全。

四、“國際化”思維之三：國際糧食合作制度框架

無論是“引進來”還是“走出去”，“開放發展”最終需要國際社會的共同努力。《聯合國憲章》第一章第1 條就規定了“國際合作”宗旨。聯合國糧農組織《羅馬宣言》（2009年）第3 點提出推進“全球農業、糧食安全和營養伙伴關系”。我國《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》提出了加強糧油國際合作的具體方案。“十三五”規劃在實現開放發展時提出，拓展農業國際合作領域，支持開展多雙邊農業技術合作。我國未來《糧食安全保障法》的國際糧食合作制度框架既要推動國際糧食合作主體多元化，又要促進國際糧食合作機制規范化。

一方面，國際糧食合作主體多元化。其一，全球性合作。聯合國糧農組織（FAO）是推動各國糧食法“國際化”的核心力量，制定了《羅馬宣言》（2009年）、《營養問題羅馬宣言》（2014年）等一系列法律文件。聯合國世界糧食計劃署作為聯合國負責多邊糧食援助機構，每年發布《糧食計劃署項目和行動綱要》，并從應急行動（EMOPs）、重建行動（PRROs）、發展行動（DEVs）、特別行動（SOs）四個方面著手進行工作。世界貿易組織（WTO）《農業協定》主要從市場準入、國內支持、出口競爭等三方面規范國際農產品貿易。其二，區域性合作。以中國與東盟合作為例，2009年發布了《東盟與中日韓關于糧食安全與生物能源開發合作的聲明》，支持實施《東盟地區糧食安全聲明》《東盟一體化糧食安全框架》《東盟地區糧食安全戰略行動計劃》，此后多次中日韓領導人會議大大推進中國與東盟在糧食安全領域的法律合作。其三，雙邊合作。以中美關系為例，中美早在1980年就簽訂了《糧食貿易協定》。2009年4月，國家糧食局與美國內布拉斯加州政府簽署合作協議。《第七輪中美戰略與經濟對話框架下戰略對話具體成果清單》（2015年）列明，雙方保證支持防災減災、糧食安全。目前國際糧食合作的推動力量還是官方組織，民間組織的影響力遠遠不足，我國未來《糧食安全保障法》要有意識地激勵糧食行業組織的發展，鼓勵公眾參與，推動多元化主體發展。

另一方面，國際糧食合作機制規范化。“決策者應當把政策重心從自由貿易政策轉移到能使貧困人口脫貧而且幫助養活饑民的政策上來。”[8]日常層面，國際社會有巴西的零饑餓計劃、埃塞俄比亞的生產性安全網計劃、海地的抗擊饑餓與營養不良國家計劃、柬埔寨的社會保護國家戰略等制度措施。“從根本上解決發展中國家面臨的饑餓問題，幫助其實現可持續發展”才是美國“糧食喂養未來計劃”應有的目標。[9]進一步講，“承認過去和現在的不公正，并提供補償。”[10]未來要健全政府間糧食安全信息共享、技術合作機制，增加對發展中國家糧食綜合生產能力建設、糧食基礎設施建設的經濟和技術援助。在轉基因技術的運用中，轉基因糧食對人類的危害最大。[11]在WTO 農業談判中有意識地應對轉基因糧食商業種植，維護發展中國家的糧食權益，完善糧食國際貿易爭端協調解決機制。應急層面，聯合國糧農組織《緊急救濟和恢復活動計劃》規定了災后重建需求評估、分析響應與計劃、緊急運作、越境疾病響應、甲流病毒、吸取教訓等一系列措施。近年來，聯合國糧農組織積極制定“以現金支付工資方式”，幫助發展中國家受災農耕恢復生計并增強復原能力。我國要明確規定糧食風險基金用于糧食應急情形，加強與外國政府和有關國際組織在糧食危機預警、應急、后期處理等方面的合作與交流，完善國際糧食援助的運行機制，加強糧食援助方式的創新和援助物資（資金）監管機制的完善。

作為泱泱大國，中國正在自信地走向世界舞臺，“國際化”問題一直是法學領域的前沿問題。隨著我國糧食市場的開放發展，糧食安全保障越來越與國際市場密切聯系。我們過去一直把糧食問題視為基本依靠國內自給，可以在國內范圍內解決，忽視了糧食安全保障問題的國際化趨勢。目前，國家正在積極推進糧食產業強國建設戰略。“開放發展”是五大發展理念之一，是前沿性的發展理念。“開放發展”必須依法開放，在制度自信的基礎上實現中華民族的偉大復興。中國《糧食安全保障法》的制定，要彰顯開放發展理念，納入“國際化”思維，從“引進來”“走出去”國際糧食合作三個層面專章規定開放發展問題，強化利用國際資源解決中國糧食問題的意識。更進一步講，“在合法‘開放’的基礎上實現‘安全發展’”，[12]糧食安全是全人類的共同使命。國際社會的糧食安全制度保障是未來確立國際糧食法學之后，從國際層面可以繼續研究的創新空間，有益于全人類。總之，我國法學界同仁也需要積極關注糧食安全保障法的“國際化”問題，推動《糧食安全保障法》的制定和實施，進而為國際社會的糧食安全制度保障提供優秀的立法經驗。