西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)政策對(duì)比分析：以成都、重慶、西安為例

趙 佳 羅大明

（1.電子科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院；2.電子科技大學(xué)自動(dòng)化工程學(xué)院 四川 成都 611731）

黨的十九大報(bào)告指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治必須鞏固和發(fā)展愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，必須“加強(qiáng)黨外知識(shí)分子工作，做好新的社會(huì)階層人士工作，發(fā)揮他們?cè)谥袊?guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的重要作用”。[1]顯然，留學(xué)回國(guó)人員作為統(tǒng)一戰(zhàn)線建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)和完善留學(xué)回國(guó)人員工作，發(fā)揮留學(xué)回國(guó)人員尤其是優(yōu)秀留學(xué)人才在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的創(chuàng)造性作用，是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨和政府的著力點(diǎn)之一。其中，留學(xué)回國(guó)人才引進(jìn)工作作為留學(xué)回國(guó)人員工作的重心，涉及政策制定的前期規(guī)劃、政策執(zhí)行的中期實(shí)踐、政策反饋的后期修正等諸多方面，受到各級(jí)政府部門的普遍重視。本文以西部典型城市成都、重慶、西安為例，對(duì)比分析不同城市的留學(xué)人才引進(jìn)政策，探討西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)工作的未來(lái)走向。

一、留學(xué)人才引進(jìn)政策可行性分析：基于成都、重慶、西安的政策統(tǒng)計(jì)

十八大以來(lái)，從國(guó)家到地方各級(jí)政府積極制定人才政策引導(dǎo)留學(xué)生回國(guó)，不斷掀起留學(xué)人才回國(guó)就業(yè)小高潮。成都、重慶、西安作為我國(guó)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化重地，是該區(qū)域吸引留學(xué)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的集聚地，其留學(xué)人才引進(jìn)政策具有典型的二重性劃分：宏觀上地域同屬的同質(zhì)性以及微觀上區(qū)別城市的差異性。對(duì)此，本章從政策規(guī)劃的層面探討西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)政策的多重合力。

（一）人才及相關(guān)概念界定

《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要2010—2020年》對(duì)人才概念作了如下論述，“人才是指具有一定的專業(yè)知識(shí)或?qū)ｉT技能，進(jìn)行創(chuàng)造性勞動(dòng)并對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)的人，是人力資源中能力和素質(zhì)較高的勞動(dòng)者。”[2]根據(jù)這一定義原則，我們可將留學(xué)回國(guó)人才作如下引申闡述：一般來(lái)講，留學(xué)回國(guó)人才是指在國(guó)外或港澳臺(tái)地區(qū)獲得學(xué)士及以上學(xué)位，具有較高的專業(yè)知識(shí)和專門技能，回國(guó)參與創(chuàng)造性勞動(dòng)并對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)的人。當(dāng)然，在制定具體的留學(xué)人才引進(jìn)政策時(shí)，不同城市會(huì)根據(jù)自身需求對(duì)引進(jìn)的留學(xué)人才設(shè)立不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于充分吸納優(yōu)質(zhì)人力資源，有效發(fā)揮留學(xué)回國(guó)人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)城市發(fā)展活力。對(duì)此，成都、重慶、西安根據(jù)各自特色，統(tǒng)籌、規(guī)劃了相對(duì)完善的留學(xué)人才引進(jìn)政策。

（二）以市委市政府政策制定為主導(dǎo)，建構(gòu)留學(xué)人才引進(jìn)政策整體框架

作為市本級(jí)的引才政策，在一個(gè)城市留學(xué)人才引進(jìn)政策中占有統(tǒng)領(lǐng)地位，為區(qū)（市）縣、高校等地區(qū)和部門提供了政策制定的方法論指導(dǎo)。

以成都為例，當(dāng)前成都市本級(jí)引才政策主要分為六大板塊，分別是成都“人才新政十條”、“成都人才計(jì)劃”、“吸引留學(xué)人員來(lái)蓉創(chuàng)業(yè)服務(wù)”、“鼓勵(lì)企業(yè)引進(jìn)急需高層次人才”、“引進(jìn)高層次人才子女就讀中小學(xué)特殊優(yōu)惠”等。每一板塊根據(jù)不同的申報(bào)主體設(shè)置了不同的支持政策，細(xì)分了不同的支撐項(xiàng)目，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)海外人才引進(jìn)的資金獎(jiǎng)勵(lì)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持、配套資助等全方面覆蓋。

以重慶為例，重慶市留學(xué)人才引進(jìn)政策則是以“引進(jìn)高層次人才若干優(yōu)惠政策”為主體，向外輻射為“鴻雁計(jì)劃”、“百人計(jì)劃”、“巴渝工匠2020”計(jì)劃、“留創(chuàng)計(jì)劃”等政策補(bǔ)充，分別從理論形塑、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、市場(chǎng)化引導(dǎo)等方面各有側(cè)重，互為補(bǔ)充，構(gòu)建了較為完備的引才政策體系。其中“留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持計(jì)劃（留創(chuàng)計(jì)劃）”不同于過(guò)往人才評(píng)定的高標(biāo)準(zhǔn)，從學(xué)歷、專業(yè)背景、已有成果等方面降低了政府資助的準(zhǔn)入門檻和申請(qǐng)難度，使更多留學(xué)回國(guó)學(xué)生擁有尋求創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新資金的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)了重慶對(duì)留學(xué)回國(guó)人才的吸引力。

以西安為例，西安市有關(guān)留學(xué)人才引進(jìn)政策是以“人才新政23 條”、《創(chuàng)業(yè)西安行動(dòng)計(jì)劃（2017—2021）》、《西安市引進(jìn)海外高層次人才實(shí)施辦法》、《西安市關(guān)于系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革實(shí)驗(yàn)打造“一帶一路”創(chuàng)新中心實(shí)施細(xì)則》等大型規(guī)劃為基礎(chǔ)依托，各自下設(shè)具體的支撐政策，形成穩(wěn)定的“1+X”模式，相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)，積極吸引留學(xué)回國(guó)人員，致力打造出與西安作為國(guó)際化大都市、國(guó)家中心城市、“一帶一路”創(chuàng)新中心相適應(yīng)的高層次人才集聚區(qū)。

（三）重視國(guó)家級(jí)新區(qū)的政策吸納，形成集聚留學(xué)人才的先鋒駐地

所謂國(guó)家級(jí)新區(qū)，是指由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國(guó)家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。相較于市一級(jí)的留學(xué)人才引進(jìn)，國(guó)家級(jí)新區(qū)在吸收市級(jí)人才引進(jìn)政策精華的同時(shí)，享受著更加開放和優(yōu)惠的國(guó)家政策紅利，得以建立起高端就業(yè)配套環(huán)境、滿足人才未來(lái)職業(yè)發(fā)展需求的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)試驗(yàn)地。

以重慶市兩江新區(qū)為例，兩江新區(qū)成立于2010 年，是國(guó)務(wù)院首批批復(fù)成立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，近年來(lái)成為重慶市開發(fā)開放、吸引人才的重要窗口。目前，兩江新區(qū)制定出臺(tái)《兩江新區(qū)“十三五”人才建設(shè)與發(fā)展綱要（2016—2020）》和《加快人才集聚推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意見》兩個(gè)綱領(lǐng)性文件，并設(shè)置《重慶兩江新區(qū)引進(jìn)高層次人才若干政策（試行）實(shí)施細(xì)則》、《重慶兩江新區(qū)促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干政策（試行）》等系列政策，用以吸引優(yōu)秀人才落戶新區(qū)。

先后成立于2014 年的陜西西咸新區(qū)與四川天府新區(qū)在留學(xué)人才引進(jìn)政策方面亦有異曲同工之妙。以四川天府新區(qū)為例，作為“一帶一路”建設(shè)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，天府新區(qū)承擔(dān)著“發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)西部地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、完善國(guó)家區(qū)域發(fā)展格局等發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用”[3]的重任。目前，天府新區(qū)涉及留學(xué)人才引進(jìn)的政策主要有2014 年版《天府新區(qū)成都管委會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)辦法》，以及天府新區(qū)成都管委會(huì)發(fā)布的《天府新區(qū)加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》、《成都天府新區(qū)直管區(qū)“天府英才計(jì)劃”實(shí)施辦法》等，利用“天府歸谷”等發(fā)展計(jì)劃對(duì)海歸人才創(chuàng)業(yè)提供薪酬、住房、貸款、資金扶持等系列優(yōu)惠政策。

以陜西西咸新區(qū)為例，西咸新區(qū)作為關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域，地理上連接西安、咸陽(yáng)兩市，具有經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)。西咸新區(qū)（各組團(tuán)）管委會(huì)聯(lián)合人力資源和社會(huì)保障局等部門，根據(jù)招商投資、促進(jìn)高層次人才引進(jìn)、特殊人才引進(jìn)等不同需求，發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和吸引海內(nèi)外大學(xué)生來(lái)西咸新區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的若干政策措施的通知》、《關(guān)于促進(jìn)高層次人才引進(jìn)的若干政策》等文件，從不同的層面設(shè)置高效的留學(xué)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，基本上覆蓋了留學(xué)人才從入?yún)^(qū)到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（就業(yè)）再到后期保障的整個(gè)環(huán)節(jié)。2017 年1 月底，西咸新區(qū)劃歸西安市委、市政府整體代管，從側(cè)面來(lái)看，隨著統(tǒng)一格局成型，西安自身蘊(yùn)含的巨大體量與發(fā)展?jié)摿⒂行Т碳ち魧W(xué)回國(guó)人員擇取的積極性。

（四）區(qū)（市）縣積極規(guī)劃留學(xué)人才引進(jìn)政策，豐富城市留學(xué)人才引進(jìn)政策內(nèi)容

作為對(duì)國(guó)家、市級(jí)留學(xué)人才引進(jìn)政策的承接，成都、重慶、西安各區(qū)（市）縣級(jí)政府根據(jù)各自地方地域特色，結(jié)合本區(qū)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目制定了大量留學(xué)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策，吸引留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（就業(yè)）。

以成都市為例，成都市武侯區(qū)、錦江區(qū)等區(qū)域根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，發(fā)布了眾多“人才引進(jìn)·創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”優(yōu)惠政策。例如，成都高新區(qū)工委、成都高新區(qū)管委會(huì)印發(fā)《成都高新區(qū)關(guān)于實(shí)施“菁蓉·高新人才計(jì)劃”加快高層次人才聚集的若干政策》通知，制定了“菁蓉·高新人才計(jì)劃”、“鼓勵(lì)高層次人才可持續(xù)創(chuàng)新”、“鼓勵(lì)海外人才鏈創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”等九項(xiàng)支持政策，規(guī)定對(duì)海外留學(xué)歸國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技研發(fā)等給予資金、物資、后勤等多項(xiàng)優(yōu)惠政策扶持，成為成都市積極引進(jìn)優(yōu)秀人才政策的區(qū)（市）縣有力代表。

以重慶市為例，重慶市九龍坡區(qū)、南岸區(qū)等區(qū)，通過(guò)印發(fā)“高層次人才若干政策”及其實(shí)施細(xì)則，公布引進(jìn)海外博士與海外知名高校、科研機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等單位人才的政策紅利，推動(dòng)優(yōu)秀人才赴各地區(qū)發(fā)展、就業(yè)。其中，渝北區(qū)委區(qū)政府結(jié)合重慶市委相關(guān)部署規(guī)劃，于2016 年推出“臨空海外英才千人計(jì)劃”，計(jì)劃用5 年時(shí)間，面向全球引進(jìn)1000 名左右專業(yè)素養(yǎng)高、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、熟悉國(guó)際市場(chǎng)運(yùn)作的海外人才，以推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與臨空都市區(qū)建設(shè)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供便利支撐。

以西安市為例，西安市未央?yún)^(qū)、新城區(qū)等，通過(guò)總結(jié)、規(guī)劃年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，明確引進(jìn)人才和留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作。例如，碑林區(qū)根據(jù)市委市政府印發(fā)的《西安市推進(jìn)“5522”眾創(chuàng)載體建設(shè)實(shí)施方案》的總體要求，出臺(tái)扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的計(jì)劃———《西安碑林區(qū)雙創(chuàng)“龍騰計(jì)劃”（2017—2021 年）》，從實(shí)施“引進(jìn)和激勵(lì)雙創(chuàng)人才計(jì)劃”、“全面推進(jìn)創(chuàng)新改革激發(fā)新動(dòng)能”等6 個(gè)方面22 條具體舉措，吸引“雙創(chuàng)”人才不斷集聚，為碑林區(qū)提供創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)全面“龍騰”。

（五）各大高校陸續(xù)啟動(dòng)海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃，積極吸納高層次留學(xué)人才

西安、成都、重慶具有眾多高校、科研技術(shù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》，陜西、四川均有8 所高校入選一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)名單，重慶則有兩所院校入選。這一批創(chuàng)建世界一流大學(xué)、一流學(xué)科的高校典范作為培養(yǎng)人才、吸引優(yōu)秀人才的重要聚集地，積極響應(yīng)國(guó)家、市委市政府關(guān)于海外引才政策的號(hào)召，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)學(xué)科與重大科技攻關(guān)項(xiàng)目需求，大力吸納優(yōu)秀留學(xué)回國(guó)人才，通過(guò)產(chǎn)學(xué)研的有機(jī)結(jié)合，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力提供強(qiáng)效增長(zhǎng)動(dòng)力。

以地處西安的雙一流建設(shè)高校西安交通大學(xué)為例，近年來(lái)，西安交通大學(xué)針對(duì)海外高層次人才引進(jìn)工作設(shè)置了不同的區(qū)分，包括青年拔尖人才、“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授、“三秦學(xué)者”特聘教授等優(yōu)秀人才的招聘。同時(shí)，西安交通大學(xué)各學(xué)院（部）紛紛出臺(tái)系列政策加大引才聚才支持力度。醫(yī)學(xué)部制定《西安交通大學(xué)醫(yī)學(xué)部國(guó)家級(jí)人才后備人選支持計(jì)劃實(shí)施辦法（試行）》，電信學(xué)院則出臺(tái)《電子與信息工程學(xué)院高層次人才引進(jìn)和培養(yǎng)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》，各個(gè)學(xué)院（部）在學(xué)校在學(xué)校人才隊(duì)伍總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，積極實(shí)施各類人才計(jì)劃，為學(xué)校創(chuàng)建世界一流大學(xué)目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

以地處成都的雙一流建設(shè)高校電子科技大學(xué)為例，為吸引海外各層次優(yōu)秀人才來(lái)校工作，電子科技大學(xué)實(shí)施了中組部、教育部“千人計(jì)劃”、“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”、“青年千人計(jì)劃”以及四川省“百人計(jì)劃”等人才引進(jìn)計(jì)劃。同時(shí)，學(xué)校根據(jù)自身特色優(yōu)勢(shì)學(xué)科與未來(lái)學(xué)科建設(shè)發(fā)展需求，設(shè)置了校“百人計(jì)劃”的制度創(chuàng)新，對(duì)具備入選“長(zhǎng)江學(xué)者”獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃、“國(guó)家杰出青年科學(xué)基金”等發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀受聘者，提供正常薪酬以外的大量政策支持，基本形成了各級(jí)各類人才計(jì)劃的上下銜接、多層次、全覆蓋的人才計(jì)劃體系。

以地處重慶的一流大學(xué)、一流學(xué)科建設(shè)高校為例，重慶大學(xué)長(zhǎng)期重視海外人才引進(jìn)工作，為此設(shè)置教授、預(yù)聘制教師（“百人計(jì)劃”）、青年教師（講師/副教授）職位招聘，并對(duì)具備海外知名大學(xué)博士學(xué)位的青年教師實(shí)行與校內(nèi)同等人員工資+崗酬、租房補(bǔ)貼、安家費(fèi)等系列優(yōu)惠待遇，為引進(jìn)人才營(yíng)造良好的學(xué)術(shù)發(fā)展環(huán)境，解決后顧之憂。西南大學(xué)則在重慶市“兩江學(xué)者”、“巴渝學(xué)者”、“特支計(jì)劃”等計(jì)劃基礎(chǔ)上，積極開展海外優(yōu)秀人才引進(jìn)工作，對(duì)特別優(yōu)秀海外人才適當(dāng)放寬年齡、學(xué)歷等引進(jìn)條件限制，做到對(duì)拔尖人才的破格引進(jìn)。

通過(guò)以上不同城市從市委市政府、國(guó)家級(jí)新區(qū)、各個(gè)區(qū)（市）縣、高校的不同主體出發(fā)，對(duì)留學(xué)人才引進(jìn)政策的統(tǒng)計(jì)歸納，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前西部地區(qū)人才引進(jìn)政策具有明顯的“政府宏觀調(diào)控+地域特色+市場(chǎng)化引導(dǎo)”征象。即是說(shuō)，西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)工作作為國(guó)家人才工作的微觀細(xì)分領(lǐng)域，于人才政策制定過(guò)程中，是按照國(guó)家整體人才需求的巨大增量的宏觀背景為依托，根據(jù)地方地域特色及未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，結(jié)合市場(chǎng)化引導(dǎo)的綜合合力來(lái)確定與執(zhí)行，具有明顯的科學(xué)性、進(jìn)步性、完善性特征。

二、留學(xué)人才引進(jìn)政策有效性實(shí)踐：基于成都、重慶、西安政策的對(duì)比分析

從實(shí)踐的角度來(lái)看，當(dāng)前有關(guān)人才引進(jìn)工作研究之所以成為研究領(lǐng)域中的熱點(diǎn)議題，離不開緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的倒逼。留學(xué)人才引進(jìn)政策研究不僅是留學(xué)人才引進(jìn)工作研究的理論始發(fā)，更是應(yīng)對(duì)留學(xué)人才歸國(guó)發(fā)展何以實(shí)現(xiàn)、以實(shí)現(xiàn)何的關(guān)鍵。因此，關(guān)注西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)政策問(wèn)題，需要以西部地區(qū)人才引進(jìn)政策的競(jìng)爭(zhēng)力、引才標(biāo)準(zhǔn)與福利保障、引才成效的對(duì)比分析為重點(diǎn)，進(jìn)一步厘清不同城市的留學(xué)人才引進(jìn)政策的現(xiàn)實(shí)邏輯。

（一）留學(xué)人才引進(jìn)政策競(jìng)爭(zhēng)力比較

人才競(jìng)爭(zhēng)力是一個(gè)國(guó)家、區(qū)域人才體量的顯性表征，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)弱是衡量該國(guó)家、區(qū)域綜合國(guó)力的重要指標(biāo)。留學(xué)人才引進(jìn)政策競(jìng)爭(zhēng)力是集聚優(yōu)秀留學(xué)人才的首要前提，增強(qiáng)人才競(jìng)爭(zhēng)力離不開人才引進(jìn)優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)力的先導(dǎo)吸引。

根據(jù)對(duì)成都、重慶、西安留學(xué)人才引進(jìn)優(yōu)惠政策的統(tǒng)計(jì)，三座城市在留學(xué)人才引進(jìn)政策中呈現(xiàn)出計(jì)劃項(xiàng)目“多”、資金數(shù)量“大”、人才分類“全”、后續(xù)保障“高”的典型例征。其中，成都設(shè)立總額超20 億元的人才發(fā)展專項(xiàng)資金，用于引進(jìn)海內(nèi)外高層次領(lǐng)軍型人才和頂尖創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，人才引進(jìn)總體投資規(guī)模上創(chuàng)三者之最；在個(gè)人資金吸引方面，西安開出一次性獎(jiǎng)勵(lì)A(yù) 類人才500 萬(wàn)、B 類人才300 萬(wàn)、C 類人才100 萬(wàn)的高額優(yōu)惠（“絲路英才計(jì)劃”），超過(guò)成都A 類人才300 萬(wàn)（“成都人才計(jì)劃”）、重慶A 類人才200 萬(wàn)（“鴻雁計(jì)劃”）的定檔標(biāo)準(zhǔn)，極具市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、高端人才（團(tuán)隊(duì)）開發(fā)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)建設(shè)方面，三座城市根據(jù)自身需求設(shè)置不同優(yōu)惠政策，各具特色、各有吸引，將聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與增強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合，基本確立了以城市人才分級(jí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為參照的薪酬支出。

（二）留學(xué)人才引進(jìn)政策引才標(biāo)準(zhǔn)、福利保障比較

留學(xué)回國(guó)人員在享有城市人才引進(jìn)政策紅利的同時(shí)，必須遵循一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以此作為政府有關(guān)機(jī)構(gòu)界定人才、擇優(yōu)吸納工程的前提。與之相適應(yīng)，政府承諾給予優(yōu)秀引進(jìn)人才各種社會(huì)福利、親屬隨遷、子女上學(xué)等額外保障。這樣，政府政策與人才引進(jìn)工作之間形成一個(gè)閉合圈，通過(guò)資金吸引—門檻設(shè)置—人才引進(jìn)—福利保障的模式進(jìn)行對(duì)接，使人才引進(jìn)的初衷得以實(shí)現(xiàn)正向循環(huán)。

以留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策為例，對(duì)比分析三座城市的引才標(biāo)準(zhǔn)與福利保障，筆者有如下分析：其一，人才界定標(biāo)準(zhǔn)方面。成都在吸引留學(xué)人員來(lái)蓉創(chuàng)業(yè)政策中，對(duì)留學(xué)人員、高層次留學(xué)人才的界定做出明確劃分，是三座城市中唯一有此申明的城市，如此優(yōu)勢(shì)在于節(jié)省政府人才認(rèn)定程序的時(shí)間成本，提高吸引留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的行政效率。重慶、西安雖有涉及，但都是放置于創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)具體項(xiàng)目中加以區(qū)分，在政策規(guī)劃整體完善度上稍顯不足。其二，創(chuàng)業(yè)資助標(biāo)準(zhǔn)方面。重慶、西安要求創(chuàng)業(yè)類資助申報(bào)人占所在企業(yè)股份（含技術(shù)入股）不低于30%，成都標(biāo)準(zhǔn)稍低為15%，但在出資數(shù)額上要求更高為30 萬(wàn)（含技術(shù)入股）以上；同時(shí)，成都對(duì)企業(yè)注冊(cè)時(shí)間要求較為嚴(yán)格為3 至18 個(gè)月，重慶、西安則放寬至5 年，據(jù)此不難發(fā)現(xiàn)成都對(duì)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)類資助要求更高，重慶、西安的創(chuàng)業(yè)環(huán)境相對(duì)更為寬松，單就政策引力來(lái)講對(duì)留學(xué)人員的吸引力更高。其三，福利保障內(nèi)容方面。福利保障是衡量城市是否具有人才吸引力的重要指標(biāo)之一，分析發(fā)現(xiàn)，成都在針對(duì)留學(xué)人員來(lái)蓉創(chuàng)業(yè)服務(wù)政策意見中，以專門篇幅就留學(xué)人員、高層次留學(xué)人才、中（外）籍留學(xué)人員等為主體，分門別類設(shè)置了包括戶籍、保險(xiǎn)、安家補(bǔ)貼、配偶就業(yè)、子女入學(xué)等系列福利保障。重慶“留創(chuàng)計(jì)劃”關(guān)于福利待遇的規(guī)定，則是依托于“鴻雁計(jì)劃”、“百人計(jì)劃”中有關(guān)引進(jìn)人才的獎(jiǎng)勵(lì)，政策之間標(biāo)準(zhǔn)并未形成有效統(tǒng)一，后者要求更為嚴(yán)格，如此勢(shì)必會(huì)挫傷未涉及到的留學(xué)回國(guó)人員工作積極性，進(jìn)而流向有更高福利保障的城市。西安頒發(fā)的《西安市留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持項(xiàng)目資金管理暫行辦法》，重點(diǎn)落在《關(guān)于系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)打造“一帶一路”創(chuàng)新中心的實(shí)施意見》、《關(guān)于印發(fā)西安市系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)打造一帶一路創(chuàng)新中心實(shí)施細(xì)則的通知》兩個(gè)文件基礎(chǔ)上的針對(duì)性人才引進(jìn)，吸引留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)只是西安浩瀚人才工程中的微小組成部分，重視程度受到局限，從這一點(diǎn)來(lái)看，成都有關(guān)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策的獨(dú)立性、綜合性、完整性更容易形成有效合力。

（三）留學(xué)人才引進(jìn)政策成效比較

截至2017 年底，我國(guó)留學(xué)回國(guó)人員總數(shù)達(dá)313.2 萬(wàn)人，其中2017 年回國(guó)48.09 萬(wàn)人。全國(guó)建成各級(jí)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園351 個(gè)，其中省部共建創(chuàng)業(yè)園49 家，入園企業(yè)總數(shù)2.3 萬(wàn)家，2017 年技工貿(mào)總收入3227 億元，8.6 萬(wàn)名留學(xué)人才在園創(chuàng)業(yè)。傳統(tǒng)上，留學(xué)回國(guó)人員回國(guó)首選就業(yè)地幾乎為“北、上、廣、深”等一線城市，西部地區(qū)長(zhǎng)期居于被動(dòng)地位。近年來(lái)，隨著西部城市經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，政府對(duì)留學(xué)人才引進(jìn)工作逐漸重視，通過(guò)留學(xué)人才引進(jìn)的政策制定、政策執(zhí)行，擇優(yōu)吸納了大批留學(xué)回國(guó)人才，東西部地區(qū)的留學(xué)人才體量呈現(xiàn)出差距逐漸縮小的趨勢(shì)，西部城市內(nèi)部之間，亦存在不少差距。

第一，就引進(jìn)留學(xué)人才整體成果來(lái)看，成都優(yōu)勢(shì)顯著。在2017 年第十四批國(guó)家“千人計(jì)劃”青年人才名單中，重慶新增3 名，引進(jìn)國(guó)家“千人計(jì)劃”所有批次共計(jì)81 人；陜西高校和科研院所入選28人；四川則有30 人入選。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013 年至2017 年之間，重慶共入選“青年千人”22 人次，遠(yuǎn)低于陜西83 人、四川109 人的入選數(shù)量。根據(jù)《成都人才藍(lán)皮書（2017）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，成都市留學(xué)回國(guó)人員約1.6 萬(wàn)人，其中國(guó)家“千人計(jì)劃”專家169 人，省“千人計(jì)劃”專家672人，創(chuàng)辦企業(yè)超4000 家，總投資1000 余億元，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)居于西部第一。

第二，就留學(xué)回國(guó)人員首選城市情況來(lái)看，重點(diǎn)傾向包容性強(qiáng)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)集聚地。根據(jù)《2017 中國(guó)海歸就業(yè)創(chuàng)業(yè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境舒適度、多元文化包容性等因素，留學(xué)回國(guó)人員所在城市人數(shù)成都＞西安＞重慶，在海歸群體生源地與現(xiàn)居地遷出遷入比例上，成都也優(yōu)于西安、重慶。在留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)城市擇向方面，基于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與人脈關(guān)系等主要因素，二線城市快速崛起，成都位居留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)青睞城市第三，西安躋身第八位，重慶則相對(duì)靠后。其中，重視創(chuàng)新技術(shù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的城市對(duì)留學(xué)回國(guó)人員吸引力顯著。

第三，就留學(xué)回國(guó)人員所獲得學(xué)歷來(lái)看，高學(xué)歷占比不斷提高。《2018 中國(guó)海歸就業(yè)創(chuàng)業(yè)調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，從留學(xué)回國(guó)人員獲得的學(xué)位/學(xué)歷看，碩士學(xué)位占56%，學(xué)士學(xué)位占38%，博士學(xué)位/專科及其他占2%。與2017 年相比，碩士學(xué)位占比下降6 個(gè)百分點(diǎn)，學(xué)士學(xué)位占比上升7 個(gè)百分點(diǎn)，出國(guó)選讀本科的留學(xué)生越來(lái)越多。具體來(lái)講，西部主要城市中，成都留學(xué)回國(guó)人員學(xué)歷，學(xué)歷分布以高學(xué)歷為主，其中研究生及以上學(xué)歷占比最高，為全部回國(guó)人員的69.30%；本科及大專依次為29.30%、1.4%，居于西部地區(qū)前列。同時(shí)，成都留學(xué)回國(guó)人員就業(yè)單位所處產(chǎn)業(yè)主要集中在新能源、新材料、現(xiàn)代金融、電子信息、生物制藥等。

總體來(lái)講，在以成都、重慶、西安為主的西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)工作中，不難發(fā)現(xiàn)三地在引才政策、政策執(zhí)行及具體成效中具有一定程度的同質(zhì)性。相較于“北、上、廣、深”傳統(tǒng)一線城市對(duì)人才的巨大引力，西部地區(qū)存在著環(huán)境劣勢(shì)上的先天不足，人才流失現(xiàn)象不容小覷。近年來(lái)，成都、重慶、西安為代表的新一線城市加大對(duì)引進(jìn)人才的資金供給，對(duì)留學(xué)回國(guó)人員尤其是優(yōu)秀留學(xué)回國(guó)人才給予巨額創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資金補(bǔ)貼。如果說(shuō)，東部沿海城市在既有的引力基礎(chǔ)上，將人才工作的重點(diǎn)置于利用人才優(yōu)勢(shì)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，那么西部?jī)?nèi)陸城市的引才關(guān)鍵則在于如何吸引人，如何留下人才，通過(guò)布局更加科學(xué)的政策規(guī)章給予人才自身未來(lái)發(fā)展更加廣闊的空間和平臺(tái)。唯有此，西部地區(qū)城市才能真正實(shí)現(xiàn)以“人才為本”，在白熱化的人才搶奪大戰(zhàn)中實(shí)現(xiàn)人才吸引和集聚。

三、留學(xué)人才引進(jìn)政策未來(lái)探索：西部地區(qū)城市跨越發(fā)展何以可能

留學(xué)人才引進(jìn)政策是集聚優(yōu)秀留學(xué)回國(guó)人員的動(dòng)力所在。科學(xué)制定符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、城市建設(shè)未來(lái)發(fā)展需求的留學(xué)人才引進(jìn)政策，是以重慶、成都、西安為主的西部地區(qū)城市追趕與東部沿海發(fā)達(dá)城市人才體量差距，實(shí)現(xiàn)人才增長(zhǎng)跨越發(fā)展的有效著力點(diǎn)。新時(shí)代背景下，完善西部地區(qū)城市留學(xué)人才引進(jìn)政策應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，堅(jiān)持從理論形塑、政策修整、實(shí)踐更新三個(gè)宏觀層面把握未來(lái)方向。

（一）理論形塑：堅(jiān)持新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義人才思想的理論指引

新思想從實(shí)踐中產(chǎn)生，對(duì)實(shí)踐發(fā)揮作用，這是理論與實(shí)踐的根本辨證法。從留學(xué)人才引進(jìn)工作層面來(lái)講，掌握科學(xué)的人才理論是制定符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的人才政策的基礎(chǔ)前提，能夠指導(dǎo)留學(xué)人才引進(jìn)工作進(jìn)行系列改革與創(chuàng)新。新時(shí)代背景下，西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)工作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，要堅(jiān)持完善新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義人才思想的理論指引，強(qiáng)健留學(xué)人才引進(jìn)政策的理論根基。其一，政策制定要堅(jiān)持人才引領(lǐng)發(fā)展的人才意識(shí)觀為邏輯前提。功以才成，業(yè)由才廣。留學(xué)人才引進(jìn)工作要求提升全黨全社會(huì)的人才意識(shí)，增強(qiáng)黨政各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、主要負(fù)責(zé)人“人才強(qiáng)國(guó)”、“人才強(qiáng)市”等戰(zhàn)略意識(shí)，構(gòu)建全黨全社會(huì)對(duì)留學(xué)人才重要性認(rèn)識(shí)逐步加深的全新人才發(fā)展戰(zhàn)略體系。其二，政策制定要堅(jiān)持黨管人才的嚴(yán)格要求為基本原則。“要堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)。”[1]留學(xué)人才引進(jìn)政策制定從根本上講，就是黨和政府建立科學(xué)有效選人用人機(jī)制，吸引優(yōu)秀留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的過(guò)程。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是保障留學(xué)人才引進(jìn)工作積極化、開放化、有效化轉(zhuǎn)型的根本保證。必須確保黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于留學(xué)人才引進(jìn)工作始終，發(fā)揮黨總攬留學(xué)人才隊(duì)伍建設(shè)全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（二）政策修整：注重留學(xué)人才引進(jìn)政策制度化、法律化方面的系統(tǒng)改革

留學(xué)人才引進(jìn)政策制定是否科學(xué)，引才條件設(shè)置是否合理，關(guān)鍵應(yīng)落實(shí)到“政策”本身。從政策修整的層面來(lái)講，西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)政策面臨制度、法律等方面的系統(tǒng)化改革。其一，加強(qiáng)留學(xué)人才引進(jìn)工作機(jī)制改革，提升政府行政效率。西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)政策必須根據(jù)地域特色打造亮點(diǎn)，設(shè)置高福利優(yōu)惠提升對(duì)留學(xué)人才的吸引力度。對(duì)引進(jìn)的留學(xué)人才進(jìn)行定制服務(wù)，科學(xué)規(guī)劃職業(yè)生涯，對(duì)可預(yù)見與未知的困難采取靈活的應(yīng)對(duì)策略，提升留學(xué)回國(guó)人員滿意度。其二，完善留學(xué)人才引進(jìn)政策法制化建設(shè)，提高政策落實(shí)監(jiān)管力度。留學(xué)人才引進(jìn)工作的法制化建設(shè)，既要完善留學(xué)人才引進(jìn)政策的法律制度保障，從法理上給予留學(xué)引才行為制度保障，做到有法可依；又要對(duì)留學(xué)人才引進(jìn)工作中違反相關(guān)法律法規(guī)的行為進(jìn)行依法查處和及時(shí)處理，澄清留學(xué)人才引進(jìn)工作環(huán)境。其三，規(guī)范留學(xué)回國(guó)人才就業(yè)市場(chǎng)，完善保障措施。主要是指健全留學(xué)回國(guó)人員的利益保障機(jī)制，妥善處理被引進(jìn)人才的醫(yī)療保險(xiǎn)、配偶就業(yè)、子女入學(xué)等相關(guān)配套承諾。持續(xù)跟進(jìn)和及時(shí)反饋被引進(jìn)人才優(yōu)惠政策的具體落實(shí)情況，保持長(zhǎng)效溝通和雙向交流，切實(shí)解決被引進(jìn)人才的后顧之憂。

（三）實(shí)踐革新：從聚焦城市重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域到建構(gòu)多樣化人才隊(duì)伍的多維互動(dòng)

從實(shí)踐的角度來(lái)講，探討西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)政策的根本旨?xì)w在于，運(yùn)用科學(xué)的決策指引留學(xué)人才引進(jìn)工作產(chǎn)生進(jìn)步。因此，西部地區(qū)留學(xué)人才引進(jìn)工作從實(shí)踐踐行上應(yīng)有如下革新。其一，留學(xué)人才引進(jìn)要以增強(qiáng)創(chuàng)新力為核心考量，聚焦科技前沿，優(yōu)先引進(jìn)關(guān)系西部城市未來(lái)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域人才。具體來(lái)講，政府應(yīng)根據(jù)城市重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展需求設(shè)置更具優(yōu)惠的引才政策，以科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力為衡量指標(biāo)，積極鼓勵(lì)高校、科研院所、高新技術(shù)企業(yè)和國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)整合資源，努力建設(shè)高水平創(chuàng)新人才隊(duì)伍。其二，留學(xué)人才引進(jìn)要注重吸收具有全球視野和國(guó)際化水平的多樣化人才，注重對(duì)青年留學(xué)人才的培養(yǎng)。城市發(fā)展依靠創(chuàng)新，創(chuàng)新的關(guān)鍵在于人才，多樣化人才是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的途徑和保障。西部地區(qū)城市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等綜合實(shí)力的跨越式發(fā)展，從引進(jìn)留學(xué)人才的層面來(lái)講，必須建構(gòu)良好的人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，吸引、培養(yǎng)一大批處于國(guó)際國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平的復(fù)合型人才。在引進(jìn)的留學(xué)回國(guó)人才中，要大膽使用優(yōu)秀青年人才，運(yùn)用青年人才的創(chuàng)新創(chuàng)造活力為城市未來(lái)發(fā)展永續(xù)強(qiáng)健基因。其三，擴(kuò)大留學(xué)人才引進(jìn)工作的對(duì)外開放格局，加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)外的交流合作。要求西部地區(qū)城市的政府、高校及有關(guān)部門積極參與國(guó)內(nèi)外各類留學(xué)工作交流會(huì)、海外人才交流會(huì)等會(huì)議活動(dòng)，加強(qiáng)與留學(xué)人才引進(jìn)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的沿海省市交流合作，積極借鑒有關(guān)留學(xué)回國(guó)人員工作的有效經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。同時(shí)，根據(jù)城市地域特色和未來(lái)發(fā)展方向，定期舉辦全球范圍內(nèi)的人才交流與文化交流活動(dòng)，邀請(qǐng)海內(nèi)外高更次人才駐地考察，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀人才的內(nèi)外雙向互動(dòng)。