我國香港地區輔警管理制度及其啟示

張嘉池，于 群

（中國刑事警察學院，遼寧 沈陽 110854）

輔警是協助警察進行社會治安綜合管理等工作的警務輔助力量。我國大陸現代輔警則產生于二十世紀五十年代，雖然在不同的歷史發展階段曾被冠以“治保”“聯防”等不同的稱謂，但就其職能、性質而言，實質上履行的仍是輔警的工作。在進入二十一世紀后，輔警隊伍發展迅速，已經成為公安機關履行職責的重要助手。事實證明，輔警有效維護了經濟社會發展、促進了社會安定有序，應向更長期穩定、規范有序的方向發展。但由于我國大陸輔警工作起步時間較晚、地區間經濟社會發展不平衡和社會治安狀況差異較大等因素，輔警制度也暴露出體制機制不健全不科學、身份定位與權力界限不清晰等問題。

我國香港輔警隊伍被譽為是全球管理較為科學嚴謹、警務水平較高的一支輔警隊伍[1]。對我國香港地區輔警管理制度進行系統梳理和研究，總結其管理理念、價值導向，將為我國大陸輔警的改革與發展提供有益參考。

一、我國香港地區輔警的主要發展歷程

我國香港地區輔警發軔于十九世紀，健全于二十世紀，在發展歷程上可以大致劃分為三個階段。

（一）早期輔警

我國香港地區輔警的發展歷史十分悠久，最早可追溯至太平天國時期。十九世紀中葉，受太平天國運動等抗清起義影響，香港警察采取公開招募志愿人員的方式，輔助警察維持社會治安，此即為香港輔警制度之濫觴。從那時起，逐步形成了市民志愿投身執法活動以支持正規警察的社會習慣。

（二）近代輔警

近代香港輔警的形成以“特別后備警隊”的成立為標志。第一次世界大戰爆發后，香港作為英國殖民地，亦有264名本地居民被英國政府征召遠戰，其中包括許多香港警察。為了避免警察力量驟減而影響社會秩序，曾任香港警察司的梅含理（Sir Francis Henry May）呼吁召集志愿者以成立后備警隊。在其推動下，立法局于1914年10月27日通過了《特別后備警隊法案》，批準成立特別后備警隊，一般認為此為香港輔警隊的前身。此外，特別警察隊同為香港近代輔警力量的重要組成部分。作為防御日本法西斯戰略的一部分，特別警察隊于1941年成立以應付當時的社會危局。

（三）現代輔警

香港輔警隊的建立標志著香港輔警進入現代化。在二十世紀四十年代中期至五十年代，特別后備警隊和特別警察隊兩支“特殊”警察隊伍曾經在香港地區長期并存。1956年，香港發生“雙十暴動”，特別后備警隊與特別警察隊在平息暴亂時，表現優異、成效突出。三年后，特別后備警隊和特別警察隊合并，正式改建為香港輔助警察隊，現代香港輔警制度由此正式確立下來。

二、我國香港地區輔警管理制度的主要內容

（一）建立了獨立健全的輔警組織體系

我國香港地區輔警隊建有獨立健全的組織體系。輔警隊與香港陸上警察機構相對應，設置輔警總部，全盤負責行政工作、新警教育訓練及職級晉升等工作[2]。此外，還單獨設置紀律委員會，專門負責輔警隊隊員違紀違法行為的懲處。與香港警察的總區相對應，輔警隊擁有同樣數量與規格的輔警總區，每個輔警總區具體負責參與警察巡邏、控制交通等業務工作。根據不同總區內的情況，又分為一些警區，警區的機構設置與總區類似。總的來看，香港輔警隊的組織結構與香港警察的結構幾乎一一對應，但是兩者保持著相對各自獨立，輔警系統在警務工作中是獨立運行的，與正式警察的合作帶有協作性質。

（二）確立了統一規范的輔警招錄條件

香港輔助警察隊的招錄和正式警察的招錄類似，均為通過公開招聘的方式吸引社會各階層人士報考。唯一區別是輔警隊的報考者必須有穩定工作，報考者需利用非工作時間到警隊工作，而非以輔警為唯一職業。此外，香港輔助警隊對報考人員在身份、身體、學歷等方面有明確統一的招錄標準。比如報考人員必須是在港居住七年以上的香港永久居民，且男性報考者的身高至少達到163厘米，體重要在100斤以上；女性報考者的身高必須滿足152厘米，體重也要在82斤以上。報考人員需要在香港中學文憑考試的五門科目中，獲得第二等或者同等以上成績，或者在香港中學會考的五大科目中考獲第二級（也就是E級）或以上成績，獲得與上述同等的學歷也可以報考輔警。要成為香港輔警還需具備語言及文字能力，衡量的標準為報考人員曾經在香港中學文憑考試或者香港中學會考中的語文科目考取第二等或以上分數，與之同級的學歷也被認可。如果申請人不具備上述學歷或成績，也可以選擇參加由警務處組織的中文程度測試，測試合格后視為具備該能力。測試的主要內容包括改正錯別字、重組句子、閱讀和書寫中文并操流利粵語。

為了吸引更多的年輕力量進入輔助警隊，從2003年開始，香港警務處特別制定實施了“大學生輔警計劃”。警務處亦希望通過該計劃吸引更多具備才干、抱有從警志愿的學生加入香港輔助警察隊。大學生輔警計劃在每年的10月至12月期間公開招募，主要開放給在十七所香港本地高等教育院校就讀的全日制非應屆學士學位的學生參加。

（三）建立了兼具實戰性和發展性的訓練體系

香港輔警隊在長達六十年的發展改革中逐步探索出了環節緊密、科學完備的 “2-1-1”訓練體系，即兩個必修訓練、一個選修訓練和一個特別基礎訓練。

1.對于通過公開招聘加入到輔助警察隊的成員，在入警之初需要接受必修訓練，包括基本訓練課程和法定效率訓練課程。基本訓練課程時長350小時，可以根據參訓學員數量動態調整時間，但一般至少需要訓練28周，最多不超過36周。參訓學員每周有兩個晚上需要在香港輔助警察總部接受法律法規、警察業務、隊列等訓練，每周日的上午或下午需要參加武器和戰術訓練。學員在完成基本訓練課程并獲得合格成績后，即可被派駐至各警區輔助正式警察開展工作。法定效率訓練課程是輔警每年必須參加的訓練項目，課程內容包括周年進修訓練、射擊訓練、區段巡邏實習訓練等。圓滿完成法定效率訓練課程的輔警可以領取獎金，而未完成課程的會被認為服務表現未能夠令人滿意，視情況收到警告或責令辭職。

2.對于在工作中表現優異的輔警隊員可以適時晉升，在晉升前需要接受晉升訓練。晉升訓練的級別不同，訓練內容與目標也不同。比如晉升輔警警長訓練，側重將理論與實務相結合，體現出既有執行性又有領導性的特點。但是對于晉升高級警官的訓練，例如晉升輔警總督察訓練，就更加注重管理和指揮的技能培訓，以使他們能擔負高一階層人員的職責。

3.適用于大學生輔警的特別基礎訓練課程。香港警務處針對通過大學生輔警計劃進入警隊的成員，專門設計了特別基本訓練課程。該課程根據大學生的實際情況安排有兩種組織形式：一種為時長12周的全日制訓練；另一種為時長34至36周的非全日制訓練。從內容上來看，特別基本訓練課程與基本訓練課程完全一致，都集中在隊列訓練、警械使用等基礎性的警務技能上。

（四）建立了有利于輔警隊伍穩定發展的職業保障

1.建立了暢通的晉升渠道。具備暢通晉升渠道的前提，是建立完備的職級體系。香港的輔警職級分為三等十二級，即憲委級、督察級以及員佐級由高到低三個大等級，各等級中還細分了不同的職級。其中憲委級指輔警總監、副總監和總、高級警司。督察級專指輔警總督察、高級督察、督察三個職級，員佐級包括輔警警署警長、警長、高級警員、警員等。職級從員佐級至督察級、憲委級，制定有成文的晉升標準。符合晉升條件的輔警均可以提出被列入考核名單，晉升考核的全部過程也都被上傳至網站，供全體成員評閱和監督。完備的職級體系和公平公開的晉升程序，使得香港輔警擁有一套暢通無阻的晉升渠道，避免了級別混亂和權力腐敗。

2.建立了科學適當的薪酬標準。香港輔警隊不要求其成員像正規警察一樣時刻提供警察服務。即使如此，香港輔警根據輔警職級與薪酬等級相對應的原則，在薪酬方面建立了完備的體系，并與正規警察的薪酬有一定的對應關系。基于香港輔警這種志愿性質，其薪酬大多以補貼補助的形式下發，所以薪酬與正規警察的相比有一定差距。員佐級輔警（從輔警警員至輔警警署警長）的工資與同級正規警察的起薪點完全一致，但輔警督察的薪酬就只有正規督察的五分之一，因為輔警督察所需要處理的事務及其復雜性均不及正規督察。由輔警總督察以上直至輔警總監的時薪則更多體現了志愿性的特點，僅與輔警督察相同。

3.建立了完善的福利制度。香港輔警隊在保險、療養等領域形成了一個完備科學的保障體系。例如，輔警可申請加入警察體育游樂會，督察以上級別的輔警可以申請加入警官俱樂部。會員可以享受會內各項設施，包括游泳池等運動設備和游戲室、餐廳酒吧等休閑場所，甚至會員的家屬也可以申請進入。香港警務處下屬的三十余個文化體育社團均向輔警開放，其中不乏潛水會、帆船會等專業社團。此外，香港輔警還享有和正式警察相同的保險待遇，在工作中受到傷害的輔警與正式警察的保險險種、額度沒有區別[4]。

三、我國香港地區輔警管理制度的特點與優勢

（一）通過專門組織機構加強對輔警的管理工作

首先，從組織形式上看，香港輔警隊最大的特色是建立了一整套獨立的組織系統和專門機構，這和香港警務處下轄的行動系統相類似。整個輔警工作系統獨立運作、管理有序，涉及到輔警培訓和晉升等關鍵問題，均由輔警隊的內設機構專司解決。其次，輔警總部還設置了紀律委員會，針對輔警警員涉嫌違法違紀的行為作出裁判，并且接受申訴與控告。最后，在與香港警察共同工作時，二者呈現出明顯的互相協同的特點。最為特別的是，當正式警察與輔助警察合作執勤時，高級別的輔警可以指揮和命令低級別的正式警察，此時的輔警是獨立的執法個體而非正式警察的附庸[5]。

（二）以健全科學的保障機制促進輔警履行職責

香港輔警隊的晉升機制十分公正暢通，不僅職級劃分明確，而且晉升全程面向全體輔警隊員公開，以示接受監督。同時，盡管香港輔警是擁有固定職業的志愿者，但對于他們的社會公益性的貢獻，香港也給予了一定的補償并且標準比較明確具體。但是，香港輔警與正式警察并不因為承擔工作不同而在保險、療養等方面被區分開。也就是說，在享受人身意外傷害保險和各項文化體育福利待遇上，香港輔警和香港正式警察享有同等的權利。上述這些公平公正、平等對待的政策，體現了對輔警個人尊嚴和職業地位的尊重，更加能夠促使輔警隊員在工作中團結協作、無私奉獻。

（三）以規范化和實戰化的訓練提升輔警職業能力

香港輔警的訓練體系貫穿于輔警從入職到晉升的全過程，始終聚焦提升輔警履職盡責的職業技能和職業能力。盡管不同的訓練種類在能力養成的目標上、在訓練的具體方式方法上各具特色、各有側重，但是都秉持著同一種認識，那就是要堅持實戰實用，保障輔警在實際工作中具備勝任崗位要求的職業能力。同時，整套訓練體系的規范有序，還依靠于擁有一個具備執行力的組織機構。香港輔警訓練工作除了部分訓練內容需香港警察學院和香港警務處靶場協助外，其他主要由香港輔警總部負責。可以說，組織機構的明確化和責任權力的集中化，是香港輔警的訓練培訓得以規劃化運行的重要保障。

（四）鼓勵高素質社會力量參與社會治安工作

首先，香港警務處明確規定只有擁有固定職業的社會人士才能報考輔警，這是香港輔警招錄的特殊之處亦是其優勢之處。這樣的規定既有效增強了警力配置，緩解了正規警力在一段時間內無法迅速增長的問題，同時又因為社會人士以“志愿者”身份加入警隊，利用休息或業余時間擔任輔警，而無需支付與正規警察同樣多的薪酬，使得輔警數量的增加不至于額外增添財政支付的壓力。它可以推動更多的民眾意見進入原本封閉運行的警察決策系統，進而將民意體現在警務政策中。相應地，警察的訴求和想法也能夠及時傳遞給社會公眾，在互動的警務協作中獲得公眾的支持，避免人為割裂警察與公眾間關系，防止兩者從分裂走向對立。

其次，吸引大學生進入輔警隊伍、提供社會服務，同樣可以產生積極意義。大學生在身體條件、人文素養等方面，擁有著相當的優勢。將這樣一支高素質、高文化程度人群引進輔警隊伍，既可以提升輔警隊伍整體素質、優化年齡結構、縮減輔警專項經費，又可以促進大學生錘煉生活技能、增加社會責任感，也有利于吸引社會優秀的青年加入警察隊伍。

四、香港輔警管理制度對大陸輔警管理工作的啟示

（一）加快推進輔警職業化建設

首先，要確保輔警招錄標準真正落地。2016年，國務院辦公廳印發了《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，對輔警招錄對象的年齡、品行、學歷以及禁止招錄范圍作了明確規定[7]。但在實際操作中，往往因待遇過低而不得不降低標準或流于形式，使得部分素質和能力較低的人員進入輔警隊伍。國務院的這一文件是輔警職業化建設領域的第一份“國家標準”，為各地區執行輔警招錄劃定了底線。對于經濟社會發展較快的地區，如果條件允許，可以在“國標”的基礎上適度上調招錄標準。對經濟社會發展落后的地區，則至少應當嚴格執行“國標”，必須避免因重“數量”而犧牲“質量”，把好輔警招錄的入口關[8]。要嚴格落實政審、體檢、體測和面試等硬性規定，建立嚴格、完備的資格審查和選拔標準，對政治上不合格、素質上不過關、體能上不達標的人員，決不允許招錄進輔警隊伍。

其次，要加強輔警入職專業訓練，將其作為年度新警入警訓練的組成部分加以保障落實，在訓練內容、標準和成效上嚴格把控。根據偵查辦案輔助、治安管控、社區服務等不同業務崗位的特點，為各個崗位上的輔警提供有針對性、精準性的訓練。同時，參照正式警察訓練體系，按照入職有訓練、年度有培訓、晉升有標準的原則，建立從入職到履職全程立體化的輔警訓練體系。考慮到輔警參與的多為非公安核心業務，面臨復雜局面的可能性也較小，所以訓練時間和標準可以較正式警察略低。必須確保輔警成員“資格過關”“專業過關”后方能上崗執勤。

最后，要健全職業保障體系。將輔警隊伍的薪酬、津貼、服裝等列入財政預算予以落實。其中，輔警薪酬標準要參考本地區經濟社會發展情況、財政收入情況等綜合考慮、動態調整，根據崗位情況、服務年限、職位級別分別發放，一般而言不應低于本地區居民人均收入（不含五險一金）。公安部曾經要求各地區為民警辦理人身意外險，但是該決定僅限于政法編制的民警，并不涵蓋輔警。因此，要對輔警職業風險予以更多關注，為輔警辦理城鎮企業職工養老保險、醫療保險等法定險種。

（二）盡快建立專門的輔警管理組織

目前，對輔警的管理仍如“鐵路警察各管一段”，日常調配和使用由各級公安機關分別管轄，沒有固定的組織加以科學有效的管理。首先，可以按照“省——市——縣”的縱向三級設計輔警管理組織[9]，在省級公安機關設置專門機構或由現設機構兼職，如設置輔警總隊或由政治部人事訓練部門代為管轄，對本省級行政區范圍內的輔警招錄考核、教育訓練、指揮調配等宏觀工作進行統一領導和組織。在市級和縣區級兩級公安機關設立輔警隊，具體對本行政區內輔警進行日常管理和業務安排，在輔警警力調配、職業培訓、薪酬與保險等方面提供保障。

其次，可以仿照人民警察職務序列，設置輔警職務序列，對達到服務年限、考核成績及格的輔警，及時予以晉升和提拔。對在本職崗位表現優秀、有重大貢獻的輔警，要參照相關規定給予表彰。

（三）嘗試引入“志愿輔警”制度

當前，我國大陸地區輔警的招錄普遍面向就業市場實施專職社會招聘，輔警來源較為復雜，年齡結構不合理、文化水平偏低的情況普遍存在。因此，可以嘗試建立“志愿輔警”制度，嘗試吸收有志于公安事業、具有固定工作、具備一定文化水平的社會公眾進入輔警隊伍，根據他們工作的特點、專長的技術，將其補充到巡邏防范、矛盾調解和專業技術等崗位，把置換出的警力安排到刑事偵查、打擊暴恐等公安核心業務工作中來。同時，在工資薪酬上體現出“志愿輔警”的志愿性、服務性的特點，既可以免去對專職輔警必須支付的“五險一金”等，大大降低實際支付的工資薪酬，減輕政府財政保障的壓力，又可以推動廣大民眾廣泛參與治安管理與維護。

盡管我國大陸和香港地區在社會制度、法律體系、政治制度等方面不盡相同，輔警制度的起步和發展也各有早晚，但是香港地區在輔警管理制度方面的有益經驗仍可以為大陸所借鑒和參考。進入新時代，面對日益嚴峻的社會治安管理工作，加快建設正規化、職業化的輔警隊伍，既有現實的客觀需要，又具備長遠的作用和意義。