社會組織在國家治理現代化中的作用研究

部 娜

（中共甘肅省委黨校〈甘肅行政學院〉 甘肅 蘭州 730010）

一、治理現代化是時代發展需要

（一）治理概念及其特征

治理一詞源于希臘語，意指掌舵或領航，主要用于國家公共事務相關的管理活動和政治活動。長期以來治理與統治一詞交叉使用，20 世紀90 年代后，在政府失靈、經濟全球化、以及公民社會的崛起的時代背景下，經過西方理論家的使用和解釋，國際組織和西方國家的實踐運用，治理成為西方學術界指導公共管理實踐的一種新理論。

治理是對傳統統治的重大跨越，改變以往的統治管理模式，更加突出合法性、責任性、服務性、回應性、合作性。治理是各種公共的或私人的個人和結構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是使相互沖突的或不同利益得到以調和并且采取聯合行動的持續過程。

治理有四個特征：是一個良性互動的過程，在多元治理主體的合作下，達到共同目標；是一個龐大的體系，即涉及公共部門，也包括私人部門；突出協調的手段，克服單純的控制管理方法；要求持續的改進，不是一蹉而就的結果。

（二）治理現代化基本概述

現代化作為一種整體性與結構性的社會發展過程，深刻地改變了人類社會生活的基本圖景，現代化是人類社會由低級走向高級的一個重要衡量標尺。

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是實現國家治理體系和治理能力現代化，這樣的提法的根源有其根本必然性。1. 從社會性質來說，中國社會在全球化的浪潮下，經過改革開放的快速發展，加上公民社會的健康成長，促使整個社會緊跟世界步伐，已經進入了后現代化時代；2.從政黨性質來說，中國共產黨是現代性政黨，依靠自身組織內部高度集中統一的領導和組織體制，不斷加強改進自身建設，中國共產黨已經成為中國社會最先進的；3.中國未來之路的必然選擇，中國在深化改革的驅動下，轉型的刺激下，必然向一個文明型國家邁進，中國未來之路必然要求治理現代化。現代化對政治發展的要求不僅表現在國家組織動員能力提升的躍升，更體現在通過制度理性能力的改善以協調和整合利益最大化時代日趨激烈的社會矛盾和政治沖突，以制度化的管道健全社會的利益表達和利益整合機制，有效疏導社會不滿情緒。

治理現代化有五個基本維度，即效率化、規范化、民主化、公平化、制度化。這五大維度囊括了現代化的內核思想和本質屬性。具體來看，效率化講求治理的社會效果，治理的反應速度，治理的投入與成本的關系，它適應了現代社會的時代旋律和市場經濟的內在要求；規范化講求治理在一定的規則體系內進行，而這個規則最基本就是法律法規，不能突破法律這個底線，同時要遵守一定的規章制度，嚴格按照程序推進；民主化講求治理要協商推進，要保障公民最基本的知情權、參與權、決策權、監督權；公平化講求治理不能厚此薄彼，對于不同主體要給予同等的條件、同等的機會、同等的政策，不可有失偏頗；制度化講求治理的系統性和完整性，治理是按照一定的制度辦事，是有章可循、有法可依。

二、社會組織在實現國家治理現代化作用分析

（一）社會組織基本概述

社會組織在西方社會被稱為“非政府組織”（中間組織），主要圍繞著維護社會成員權益和開展慈善公益而展開，集中表現為提供社會服務、維護社會成員利益、公益事業募集等業務，是具有非營利性特征的一類組織。社會組織具有非營利性、非政府性、志愿性、自主性、公益性等基本特征。

我國社會組織最初稱呼為民間組織，2007 年黨的十七大以后才規范為統一的社會組織，是指為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體，由各級民政部門作為登記管理機關并納入登記管理范圍的社會團體、民辦非企業單位、基金會和涉外組織四類社會群體。涵蓋了工商服務、科學研究、社會服務、文化教育、體育衛生、生態保護、公益慈善等領域。

我國當代的社會組織是改革開放以來中國社會改革和社會發展的必然結果。改革開放以來，我國的社會組織經歷了四個發展階段，即初步恢復發展階段、快速發展階段、規范發展階段和戰略發展階段。社會組織的成長壯大是伴隨著改革的歷程進行的，由最初的經濟類組織，擴展到后來的教育、醫療文化、政治、慈善、公益、環保等領域。截至2013 年底，中國登記在冊的社會組織有54.35 萬個，社會組織發展態勢良好，力量不斷壯大，作用不斷凸顯。

（二）社會組織與國家治理現代化有內在統一性

1.從治理現代化的內在要求看

治理現代化要求效率化、規范化、民主化、公平化、制度化。那么這五大內在要求，社會組織是否滿足，直接決定著社會組織在國家治理現代化的地位作用。

社會組織相比政府而言，運用了高效化的運作方式，分析成本收益比率，不斷調整運作模式，適應社會發展和市場需要，達到了效率化的要求。社會組織通過制定、發布和實施標準（規范、規程和制度等）達到目的和行為的統一，以獲得最佳秩序和社會效益。社會組織內部運行模式就體現了民主，社會組織是基于共同的目標和追求，而達成的社會群體自治組織，社會組織成員地位平等、權利平等，共同商量決定組織發展的事宜，相比于層級結構的企業和職務結構的政府，社會組織是扁平型的組織結構，民主化程度更高。社會組織的核心努力目標就是為了社會的福祉，為了社會的公正、公平，那么公平理念是社會組織發展的基本內涵，公正、公開、公平、合理，一切要素按照這樣的要求進行整合，一切活動按照這樣的原則進行開展。制度化通俗地講就是讓事情的進展有章可循，權責明確。社會組織具有完整的工作流程和清晰的工作權責，并在一定的規章制度規范下運行。

2.從社會組織的基本功能看

公共服務的遞送功能。社會組織通過開展慈善公益活動提供補充性公共服務和為政府購買公共服務提供外包性公共服務兩種方式，整合人、財、物各類資源，積極投身于公共服務遞送以滿足人們的需求，有效彌足了政府無力或低效提供公共服務的不足，贏得了社會認可，為國家治理作出了積極的貢獻。同時，為國家提供多樣化、個性化、靈活化的公共服務提供經驗借鑒。

民生需求的反映功能。社會組織充當信息溝通的橋梁和紐帶，了解和反映民生需求，為有效開展國家治理提供基礎性服務，把最基層民眾的所思、所想、所需收集起來，通過參政議政的方式反映給執政黨，促進執政黨實施治理政策的科學性、有效性、針對性。

利益訴求的傳播功能。社會組織充當個體與國家之間傳遞利益訴求的紐帶，能有效地匯聚和整合分散的、局部的利益訴求，可以通過座談、會面、聽證、參政和議政等方式理性地向政府或有關方面表達。使部分社會群體和民眾的利益訴求能夠得到有效的傳達，為實現國家治理現代化的民主維度，提供有效渠道。

三、未來社會組織發展路徑探索

（一）實現社會組織規范化運作

加強社會組織自身建設、提高自律性和誠信度的要求，完善社會組織以章程為核心的法人治理結構，健全內部管理制度，不斷規范社會組織自身行為，增強其服務社會的能力，提高公信力和影響力。

1.組織設置規范化。規范化的組織設置是社會組織發展的前提條件。一方面，社會組織必須健全完善必備的運行機構，會員大會、監事會、理事會等組織結構。另一方面，社會組織根據實際情況建立，分類靈活地設置黨組織，科學合理地理順黨組織隸屬關系。達到黨組織建設要求的必須建設黨組織，黨的工作全覆蓋，且黨組織隸屬關系清楚，管理順暢。同時，社會組織應依章程規定按期換屆，以保障組織機構的健全。

2. 制度建設規范化。規章制度是單位內部的“法律”具有約束性、權威性、穩定性的特點，系統完備的規章制度是實現工作規范化、程序化、高效化的根本保障。社會組織要規范以章程為中心的各項內部管理制度，包括選舉制度、民主決策制度、財務制度、監事會制度、重大事項報告制度、分支機構管理制度、人事制度、檔案證章管理等制度、辦公室制度等。社會組織社會組織應自覺遵守和認真執行內部管理制度，不斷提高規范化運作水平。

3.活動開展規范化。按照“為社會所需要、為群眾所歡迎、為會員所擁護”原則，采取靈活、實用的方法，積極開展社會公益服務活動、行業規范活動、主題實踐活動。在活動開展過程中要嚴格規范活動內容和程序，活動前要制定科學、全面、詳細的活動方案，活動中要加強管理，確保不出亂子，不出問題?；顒雍笠皶r總結，認真研究，為今后活動開展積累經驗。

（二）加強社會組織自身建設

在國家治理現代化的理念下，未來社會組織發展大有可為，如何實現社會價值，關鍵在于社會組織練就過硬的自身建設。按照現代社會組織體制要求，圍繞強化自治功能，推動完善社會組織法人治理機構和民主機制，以加強一個能力為核心，著力培養三種關鍵意識，推動社會組織自身建設。

核心能力建設就是獲取資源的能力。在市場經濟下，沒有資本什么事也辦不成。因此，社會組織除了正當收取會費之外，要積極主動地承接政府委托的職能和事項，爭取財政資金的支持。要通過開展有償服務活動，甚至興辦經濟實體，獲取有償服務收入。還要善于利用媒體資源、社會公眾的公益意識、志愿精神等，獲取社會捐贈資金。只有社會組織自身強大，才能承接政府職能轉變讓渡出來的一部分權力，并能夠使之有效運行。

1.法制意識。法制意識有三層含義：一是要樹立法人意識，要知道如何去維護社團法人的合法權益。同時，對于社團自身的行為要敢于承擔責任。二是要依法接受監督管理。三是完善法人治理機制。良好的治理機制是社會組織存在和發展的內在動力。所以，各社會組織要認真建立以章程為核心的各項規章，健全組織機構。要充分發揮會員大會或會員代表大會、理事會、常務理事會的作用，提高理事會的領導能力和決策水平，推行管理層的職業化和專業化。以民主協商、協調、公開、公正、公平的方式處理內部事務，秘書處以上的負責人要民主選舉產生，重大決策要召開會員或會員代表大會，由理事會或常務理事會決定。切實落實好民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督機制，以提高民間組織的內部管理能力。

2. 服務意識。只有讓會員得到實實在在的服務，會員對社團才會有家的感覺，這個社團才有凝聚力、號召力。社團首先是服務會員、服務本行(專)業的發展。再就是服務政府、服務社會。另外服務的內容要多元。培訓、辦班、咨詢是服務。學習考察、開展活動也是服務，搞好行為規范、加強行業自律、建立社會誠信同樣是服務。服務不光是社團的付出、給予，社團對會員的約束、限制同樣是服務。

3.自律意識。首先要依據國家的法律法規，制定和完善行規行約和行業的市場規則以及市場競爭秩序，確保市場競爭公平有序，防止行業內部的不合理競爭。理性地處理競爭與合作的關系，杜絕低層次的價格戰。制定仲裁規則，合理妥善處理成員之間以及成員與組織之間發生的各種糾紛。其次要根據行業特點，制定從業人員的行為準則和職業道德規范，完善和健全內部監督體系、成員執業檢查和自律檢查等職能機構，加強會員管理和從業人員資格管理。最后要構建獎懲考核和激勵競爭機制，建立協會內部通報批評和年末評比制度，對優秀人員進行獎勵，對違規人員進行處罰，包括取消資格，促進會員自律。

四、結語

國家治理現代化是習近平總書記治國理政思想的重要體現，是轉變政府職能、推動國家治理規范化和科學化的重要途徑。社會組織的特殊性是其在國家治理現代化中具有十分重要的價值，是國家治理現代化過程中可以運用的重要平臺。十八大以來推行的國家治理現代化改革為社會組織的發展帶來了難得的歷史機遇，政府要充分轉變職能扶持社會組織的發展，引導社會組織參與國家治理各領域工作，發揮社會組織在國家治理現代化中的重要作用，促進國家治理的現代化發展。