淺析社會主義協商民主的相關理論問題

王江燕 徐 鋒

社會主義協商民主是黨領導人民進行民主革命、實現民主建國的產物，是人民當家作主的重要方式，它充分反映了中國人民的根本利益、基本價值，充分體現了中華民族的生命意志、政治智慧。善于通過協商民主這一重要方式實現黨的領導，已成為新時代中國特色社會主義發展完善的重要特征。梳理并深入剖析和探討中國協商民主的基本理論問題，是新時代推進社會主義協商民主健康發展、發展社會主義民主政治的應有之義。

一、中國協商民主的發展脈絡

20世紀后期，我國政治生活中的標準語匯、官方表達中并未使用過“協商民主”字樣。而此時，在港臺和內地政治學研究中較早出現了對于西方政治生活中Deliberative Democracy 的紹介和討論。世紀之交，中國學者開始系統討論和推介這一此前已在港臺地區被譯作審議民主、慎議民主（深思熟慮的民主）的西方最新民主理論，并結合中國固有的政治協商理論與實踐，最終確定了Deliberative Democracy 在內地的譯法——協商民主。“‘協商民主’這個概念也成為大家關注的熱點，原因是它比較切合中國的國情。”[1]由此，今天我們講到協商民主時就不得不關注它在國內外的兩重意蘊。它們都強調公共決策必須經過公共參與和深入協商、在這一過程中政策主導方必須就政策的合理性和正當性做出最充分說明，但又有本質差異。西方協商民主有自己系統的理論和實踐，它給傳統的民選政治、精英政治打上了新的“補丁”——彌補傳統民主對共識與共和政治日益明顯的背離（誘發了當代西方民主政治的系統性危機）。中國協商民主歷史更久遠，它兼具現代性與民族性，是人民民主——一種聯盟主體間的民主——在理論上的進一步深入、在實踐上的進一步展開。我國協商民主具有咨商性、大眾性，與西方Deliberative Democracy 的表述不同，其標準英文譯法是Consultative Democracy。

中國協商民主發展經歷了“三三制”、協商建國到協商治國三階段，其發展邏輯也形成了試驗——發展——建立制度的環環相扣、漸次遞進的邏輯鏈條。[2]抗戰時期，中國共產黨具備了局部執政的條件，在延安邊區施行“三三制”，在政權建設過程中，采用了先協商后決議的民主形式，在邊區政府建立了“個別談心”“小型座談會”等一系列制度，這是中國共產黨對未來人民民主國家政治制度、政黨制度的科學探索和試驗，開啟了中國共產黨與一切進步力量民主合作、共建政權的偉大創舉。抗戰勝利，國共雙方簽署《政府與中共代表會談紀要》，確定召集各黨派、無黨派人士參加“政治協商會議”，是謂“舊政協”。解放戰爭后期，中共發布“五一口號”，號召各民主黨派、各人民團體及社會賢達迅速召開政治協商會議。1949年9月新政協召開，中國新型政黨制度正式確立，政治協商自此成為制度化的民主形式。

新中國成立之初，中國共產黨始終秉持“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事”的精神，凡重大方針政策、法律法規、重要事務、領導建議人選等都要先進行政治協商以求得共識。1956年2月，毛澤東同工商界人士講，“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府。”[3]這一時期，中國民主創造了“雙周座談會”“協商座談會”等有效協商形式。改革開放后，為應對復雜的社會問題，1987年黨的十三大提出構建社會協商對話機制的構想。1991年，江澤民同志在人大七屆四次會議講話中較早提出我國民主的兩種形式。2005年中共中央5 號文件提出政治協商一個重要原則，是把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商。2006年中共中央5 號文件再次確認我國民主的兩種重要形式。2007年《中國的政黨制度》白皮書將它們明確表述為選舉民主、協商民主。至此，“協商民主”已成為中國政治的關鍵詞。

進入新時代，協商民主更是成為中國共產黨治國理政的基本理念和舉措。十八大報告首次提出了健全社會主義協商民主制度，并作出規劃、部署，開啟了深入建設協商民主的新篇章。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，要求把推進協商民主廣泛多層制度化發展作為政治體制改革的重要內容。由此，協商民主成為新時期我國民主政治發展的重大戰略和國家治理體系的重要組成部分。2014年9月，習近平總書記在慶祝人民政協成立65 周年大會講話中概括了社會主義協商民主的內涵，奠定了我國發展協商民主的基調和共識。他指出：在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。在人民內部各方面廣泛商量的過程就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程[4]。2015年中共中央3 號文件專門對如何推進協商民主廣泛多層制度化作了重大部署，闡明實行協商民主的多個層面、多種形式，規定了它的主要內容、實施渠道以及程序，確立了相關的制度體系，從而使協商民主貫穿、深入到國家權力體系決策和施治的全過程。

十九大報告指出，我國民主政治建設成就的一個重要方面，就是社會主義協商民主的全面展開。在報告中，民主協商首次和民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督并列為有序參與的重要環節。報告強調要加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民廣泛持續深入參與權利。由此，在中國政治實踐中協商民主正在并將發揮越來越關鍵的作用。

二、社會主義協商民主的要素

協商民主在本質上也是一個相關行為主體接近、影響或控制公共權力及其運轉的政治過程。從政治過程的角度來看，協商民主至少包括如下基本要素：協商的主體、對象和客體、形式和過程以及所指向的共識等。

關于協商民主的主體。協商是政策過程、政治過程，協商民主是這一過程當中各相關主體之間的民主，它同選舉民主一樣，都訴諸并驅動人民民主有效運轉。此種民主協商的是政策，而政策就是政府做什么、不做什么。政府無論做什么、不做什么都會給利益相關者帶來利益的損益。由此，政府、利益相關者都是協商的當然主體。這樣一來利益相關者會否嚴重影響政策的公共性、正當性？基于此種考慮，我們應當也必須拓展協商主體范圍，納入一些必要、中立和理性的非直接利益相關者，以使協商過程及其成果更接近民主及公共性的要求。總之，協商民主過程需要各種具有不同利益傾向、政策偏好、信息和知識背景的主體共同參與，包括政府、族群、機構、團體、企事業和公民個體等。為保障協商的客觀、公正和成效，它們在協商過程中都應當是自主的、平等的。

關于協商民主的對象和客體。協商民主的對象，是指政治問題特別是政策問題，也可以被視作協商的主題，亦即那些“改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題”。面對這些對象，協商民主就是要以平等民主互動溝通的方式、以討價還價的過程來尋求可行的或可以接受的問題解決方案。但協商民主的努力并不止于解決問題本身，它還要指向更深層面的東西——協商的客體，亦即我國社會政治生活的基本的秩序。此種秩序包括兩大方面：基本的利益關系、核心的價值觀念。協商對象無一例外都指向我們所要維護和發展的各種利益，或者我們所要認同和堅守的核心價值。協商民主并不排除和否認特定的、具體不同的利益表達和意見表達，而是在尊重多樣性、承認多元社會的沖突與分歧的條件下，努力地在公眾討論共同問題和沖突的過程中推動、促成各方面或各層面共識的形成，說服各方面的主體形成對社會政治基本秩序的認同。

關于協商民主的形式和過程要素。形式要素即關系要素，就是前述主體、客體和對象要素的組合方式。協商民主客體的細化、具體化決定協商民主的諸多形式。根據2015年中央3 號文件，我國協商民主可區分出如下形式：政黨協商、政協協商、政府協商、人大協商、基層協商、人民團體協商、社會組織協商。這七方面協商并非齊頭并進，而是要有層次、有梯度的——重點加強政黨協商、政府協商和政協協商，積極開展人大協商、基層協商和人民團體協商，逐步探索社會組織協商，如此協商民主才是廣泛、多層和制度化的發展。根據實施細則，相關協商可采取會議協商、約談協商和書面協商等具體組織形式。這就關聯到協商民主的過程要素了。協商民主對象決定協商民主過程的分解、展開。縱向看，對照發現政策問題、解讀政策問題和把握其本質、制定和完善政策方案、決策并付諸實施，以及政策的反饋、評估和調整這一系列的流程，協商民主的過程要素也就體現為這一流程不同環節上的具體協商。橫向看，支撐這些過程的要素還包括時空和生態的、資源和信息的、權力（成功的強制）和權威（成功的說服）的條件，以及過程控制的條件——程序條件等。這些橫向、縱向的因素融會起來，就形成相關的體制、機制。

關于協商民主的結果或曰共識要素。協商民主是目標導向的，因而特別注重效能、績效。在協商理論中，共識是協商的結果，是政治過程參與者在充分協商基礎上形成的，對所討論問題表現出的一致性。[5]協商民主當然要致力于形成共識，它與共識民主也有著更多的交集，但并非所有的協商都得形成共識。這里有必要強調的是：首先，協商結果為大家所公認、得到一致的遵守和執行，就能大大降低政策成本、制度成本，從而有利于維護基本秩序。其次，協商并未產生公認的、積極的成果，但協商的過程本身也發揮了民主的功能，讓每個協商主體都感到自己充分地表達了意見，而且該意見也得到了必要的關注。其實，協商未能達成共識本身也是一種共識，即某個事項尚未具備充分的解決條件，擱置它要比倉促而行更經濟、更合乎理性要求。在這里，作為協商民主結果的共識，應是政治過程參與者在充分協商基礎上形成的、對所討論問題表現出的某種意向上的一致性。此種共識需要參與者的妥協與合作，這是合理和正當決策的基礎。缺少共識，在未達成一致的情況下強行決策，就像有共識卻將其束之高閣一樣，都是違背和挑戰民主原則的。所以，對于共識的理解，不能機械停留在形成一致意見上，而應在于協商民主的實際效能——它在何種程度上從政治、政策實踐層面上調適和維護了基本秩序。

三、社會主義協商民主的邊界

我國協商民主的官方界定是：中國共產黨領導的、在人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。根據這一界定，我國協商民主的實踐源頭就不宜向上追溯得太久遠甚至到了三皇五帝時期，而應落定于抗戰期間延安邊區的“三三制”實踐。當然，中華政治文明固有的一體多元、兼容并蓄、求同存異的共和精神，也的確為今天的人民民主特別是協商民主提供了強大的精神動力和文化支撐。

這里首先要明確的是，作為中國政治理論與實踐的重要組成部分，協商民主是與中國議行合一的人民代表大會的政體運轉一致、相輔相成的民主，它要充分體現人民民主的政治原則、貫穿民主集中的組織原則。作為現代政治、當代中國政治的實踐形式和實踐過程，協商民主致力于中國共產黨領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，與它的存在和發展直接關聯的時空背景、社會和政治生態，是中國特色社會主義初級階段，是中國共產黨領導下的決勝全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興。此種時代要求和政治生態，更需要大力推進國家治理現代化，更需要內在地、充分地體現商量政府本質的協商民主的發展，更需要堅持協商民主發展有原則、有底線、有分寸，營造出既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍，切實提高協商民主水平和實效。

從我國實際來看，發展協商民主不能急于求成，且有一個分寸把握的問題，并非什么都可以質疑、協商。發展協商民主確實需要一個邊界：高舉中國特色社會主義旗幟，堅持正確的政治發展道路和方向；著眼堅持和完善我國的根本政治制度、基本政治制度，著眼保證人民當家作主這一根本，為社會主義民主政治不斷注入新活力。換言之，協商民主發展得有操作性強的規范。任何協商都得堅持四項基本原則和正確的政治方向，堅持中國特色社會主義的道路、理論、制度和文化自信。當然，因為每一協商類別、領域中都存在不同要素的形式組合、不同的經驗內容和程序過程，這些具體的協商也都要在內容上、主題上和過程中充分尊重相關社會生活領域所獨具的特定要求。總之，中國特色社會主義政治的規定性、現代民主政治的基本要求，以及不同社會政治生活領域的特殊性，都帶有也都起到了為協商設置框架與范圍的意義和作用，事實上也都從不同方面形成了協商民主的現實基礎、政治邊界。

四、我國協商民主與文化傳統之關聯

文化是制度之母。作為超大規模社會共同體，中國、中華民族政治生活的恒久的主題，就是如何構建、落實、鞏固和發展“多元一體”的基本秩序。我國文化帶有更多的政治屬性、政治導向，當代中國政治也是中國政治文化歷史演繹和創新發展的結果。當今中國政治生活極有必要從傳統政治文化中汲取養分，推動協商民主的廣泛、多層、制度化發展，在協商民主實踐中不斷凝聚共識、整合力量，這成為人民民主專政政治的關鍵板塊，成為新時代構建“多元一體”政治秩序的文化與精神之鑰。

現當代中國協商民主的確立和發展與中國政治文化密切相關。中國人奉行“致中和”思維，體現在政治價值觀念上就是重和諧。中國古代思想家一般視“和”為事物生成依據、政治最高境界和治國安邦首要價值標準。在世界三大文化體系中，只有中華文明以國家形態一脈相承、從未中斷，關鍵就在一個“和”字。中國傳統儒釋道三家都將“和”視為最高智慧，譬如儒家的“和為貴”“協和萬邦”，佛家的“因緣和合而生諸法”“天地同根、萬物一體”，道家的“天人合一，道法自然”“和實生物，同則不繼”。

“中”在中國傳統政治文化中占有十分重要的地位。中庸是儒家重要的政治思想范疇，“中也者天下之大本也，和也者天下之大道也。致中和，天地位焉，萬物育焉。”（語出《中庸》）中庸意味著不搞極端、允許多樣存在，主張平衡、寬和，達到中和的狀態，形成祥和的局面。儒家的中和觀對利益主體多元共存、兼容并蓄的強調與現代民主政治的基本精神甚為契合，為協商政治提供了深厚的文化基礎和豐富的精神資源。以“和”文化為內在精神和顯著特征的傳統政治文化體現在政治上，強調和諧共濟，倡導“和而不同”“求同存異”，這與協商民主所倡導的基本理念與精神在很大程度上是一致的。以“中和”文化為依托的政治傳統是協商民主確立和發展的良好文化背景，是推動協商民主精神植根中國的重要本土資源。

中國看重整體、強調和而不同的文化基因，推崇兼聽則明、兼容并蓄的傳統思維，道取中庸、推崇天下為公的政治理念，從協商建國到協商治國的歷史慣性，以及超大規模發展中社會、社會主義初級階段的基本矛盾，決定了社會主義協商民主鮮明的民族特色，也使其最適宜當代中國現實的需要。社會主義協商民主有深厚的文化底蘊支撐，展示著濃郁的中國風格，表現出鮮明的中國氣派，彰顯著獨特的中國優勢。

五、如何創新發展社會主義協商民主

人民是中國共產黨及“四者”之間的最廣泛政治聯盟。人民民主——聯盟政治、政治聯盟的民主——應當也必須是適用協商對話、民主集中的新民主。這是我國協商民主邏輯與歷史相統一的關鍵節點，也是進一步推進協商政治發展、創新協商民主理論和實踐的出發點和回歸點。

當前我們創新發展社會主義協商民主的著眼點在于以下方面。

一是確保社會主義協商民主的整體和協調發展。通過相關制度安排、程序設計、政治實踐和政治過程，使人民群眾都能在體制內充分、便利地行使法定民主權利，都能自由、平等參與公共生活和國家管理，參與法律政策形成和執行，有效實現、維護自身合理合法利益；同時促進黨和政府科學決策、施政，既確保公共利益，又實現群眾與政府、相關政治主體與社會組織關系和諧。

二是海納百川，使盡可能多的主體進入協商進程。降低參與門檻和制度成本，構建開放性的系統和過程，以盡可能全面地傾聽多元化的意見表達，同時要大力培育相關主體的公共意識、政治能力和民主素養。

三是因地制宜，不斷拓展協商渠道、創新協商形式。鞏固完善政協和黨派團體渠道，開啟國家政權機關、基層組織和社會組織新渠道，特別是官民協商新渠道。堅持會議協商、約談協商等成熟形式，探索合乎中國特點的立法協商、司法協商、網絡協商等新形式。

四是實事求是，不斷豐富協商內容、拓寬協商領域。協商內容應包括一切事關國計民生和永續發展的重大問題、重大決策和規劃，一切事關群眾切身利益的實際問題。在協商領域上應指向政治、經濟、文化、生態、社會建設和黨的建設等社會生活全部領域。

為更好推動社會主義協商民主的創新發展，應當強化或做好以下工作。

一是完善中國共產黨的領導。黨的領導是政治協商健康永續發展的關鍵所在。聯盟的民主的屬性決定了黨對政治協商的政治領導不搞權力壓服，而要認真傾聽、兼容并蓄、理性說服。中國共產黨有責任支持相關的創新探索和改革嘗試，要大力塑造良好的生態、寬松的環境，鼓勵各黨派、各界代表講真話、敢監督，確保協商做到知無不言、言無不盡，并使協商民主所要求的多元、平等、互動、妥協等基本特質能得到充分體現。

二是明確、豐富和完善協商民主的內容和形式。協商民主要構建和維護適合中國國情和發展要求的基本秩序。社會基本秩序關鍵在于核心的價值理念、利益關系。在我國，基本秩序要以人民為中心，這是我黨宗旨和群眾路線的體現、反映社會主義的根本，都應在協商民主內容和形式的現實規定中、在協商政治具體過程中得到體現。為此必須潛心竭力做到：不斷促進、確保協商內容與形式的統一，以求得最佳協商效能、政治影響；不流于形式主義，不以形式害內容；不因片面強調協商的實體成分以致不循章法、不守規則，貽人口實。

三是強化對協商民主的保障工作。具體包括：1.程序保障。要有通用議事規則。政治協商的準備、實施、協商結果辦理和反饋等全部過程，都要有科學合理的安排、調度，有規范和嚴格的任務分解、資源配置和督查問責機制。2.信息保障。依托政務公開的進程、系統，依法、適時、及時、全面和適當地向協商主體提供必需的文件資料、數據信息、情況說明等，給足處理相關信息的時間，允許和幫助民主黨派建設自己專責信息處理、政策研究的智庫。3.條件保障。提供、增加資金和物質支持，提供、創造溝通條件和交流機會，方便黨派人士、政協委員調查研究、知情明政，加強其同中共領導干部的工作聯系，增進彼此了解。4.能力保障。加強人才培養、強化能力建設。提高執政黨、參政黨從事協商民主的政治意識、理論素養，提高相關主體的協商能力、決策能力。