中外移民管理體制比較研究

丁斐平，樓鵬影，許 麗

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135）

為配合國家移民管理體制改革相關工作，國家移民管理局在組織上海、浙江、湖北、廣東、重慶、四川等地公安出入管理部門和北京、深圳邊檢總站的研究骨干會同改革專班有關同志啟動了日本、韓國、英國等十國（地區）移民政策和管理制度比較研究工作，形成了初步成果，對于了解國際移民政策走向、借鑒先進管理制度發揮了重要作用。為進一步夯實此項工作，形成持續研究機制，我局根據國家移民管理局的指示要求，進一步深化移民政策和管理制度國別比較研究。

一、相關國家和地區的移民管理體制比較

經對美國、加拿大、英國、德國、俄羅斯、澳大利亞、日本、新加坡等國家和我國香港等地區移民管理體制的研究，發現主要有以下5種類型。

（一）邊防檢查機關和境內移民管理機關隸屬于同一政府機構，且為垂直管理

1. 美國

一是國土安全部負責邊境檢查和外國人居留權益管理，由3個相對獨立的部門分別行使職權：（1）公民和移民服務局。主要負責移民永久居留和入籍申請審批、短期簽證申請審批、避難和難民申請審批等。公民和移民服務局在美國東、南、西、北部設立了4個地區服務中心，直接受理外國人移民和非移民申請。（2）海關與邊境保護局。主要負責邊防管理和人員貨物入境檢查等。為保證國家安全和利益，美國政府對外國人的入境管理實施嚴格的雙重審查機制，即美國駐海外使領館簽發的簽證不賦予簽證持有者進入美國的絕對權利，海關與邊境保護局執法人員在入境口岸還需對簽證持有人進行復查，如發現存在疑問或認為與事實不符，可拒絕簽證持有者入境。（3）移民與海關執法局。主要負責美國境內非法移民、人口走私、移民欺詐等違法犯罪案件查處和人員驅逐、遣返工作，系國土安全部最大的偵查執法機構。此外，為避免部門間可能出現的信息資源不暢，國土安全部在部長助理辦公室還專門配備1名共享服務主任，負責協調上述3個部門之間的工作關系和信息資源共享。

二是勞工部參與外國移民事務管理。依據簽證制度，由國土安全部對外國人入境許可、居留許可等實施一元化的管理，但在外國移民事務管理方面，勞工部也參與其中，主要負責外國人勞工證的審批、勞動市場測試審核、對本國勞工就業維護等，在美國設有10個地區辦公室負責受理相關申請。外國人申請美國職業類簽證前，必須先取得勞工證，該證由雇主在美國代為申請辦理，只有在勞工部出具相關證明、認為接納該外國人不會危害美國勞工利益的前提下，國土安全部和國務院（主管美國駐外使領館）才向申請美國職業類簽證的外國人簽發入境簽證，允許其入境美國。

三是移民事務屬中央事權。美國聯邦憲法在劃分聯邦和各州職權時，明確將出入境管理定為聯邦事務，由聯邦政府機關行使相關職權，主管部門以及相關聯邦機關在全國設立垂直領導的機構，獨立執行出入境管理法律政策，與地方政府不發生橫向的聯系。

2. 英國

英國移民事務主要由內政部負責管理，下設簽證與移民局、邊境檢查署、移民執法局。

一是簽證與移民局。主要負責外國人簽證、歸化入籍、難民管理、對聘雇外國人就業及招收外國留學生的機構進行資質審核等事務。

二是邊境檢查署。主要職責包括人員貨物入出境檢查、海岸線巡查、情報信息收集等。總局設在謝菲爾德，在全英分設5個大區局，在英國國內及海外約140個港口、機場派駐了執法人員。

三是移民執法局。主要任務是處理違反移民法律的案件，常與警方開展合作，在英國本土和海外的機場、港口都設有分支機構。

此外，內政部下屬的警察署，負責受理外國人在居住地的登記事務。歐盟區以外國家的公民如將在英國居住6個月以上，須自入境之日起7日內，本人到居住地的警察局進行外國人信息登記。

3. 澳大利亞

2017年12月20日，澳大利亞正式成立內務部，主要職責之一即負責入境檢查和外國人居留權益管理，涉及國土事務局、邊境安全局等2個部門。

一是國土事務局。主要負責國家安全、邊境、情報和移民事務，同時整合原先移民和邊境保衛局的職責，負責外國人入出境及居留、入籍、種族事務等，對進入澳洲的人員采取更加嚴格的審核，目的是整合一切資源以保障國家安全。

二是邊境安全局。主要承擔出入境人員和貨物檢查管理的職責，相關機構改革正在推進中，預計將于2019年6月完成。

（二）邊防檢查機關和境內移民管理機關隸屬于不同國家機構，且為國家垂直管理

以加拿大為代表：

一是移民、難民和公民部，隸屬于加拿大聯邦政府，主要負責境內的移民管理事務，包括移民政策的制定、居留許可簽發、難民保護、“綠卡”申請等事務，其下屬的“公民和移民中心”在加拿大全境均有分布，同時在部分重要的駐外使領館也設有派出機構。

二是邊境服務局，隸屬于聯邦公共安全部，主管出入境邊防檢查事務，分布在全國119個邊防檢查站、13個機場。

（三）邊防檢查機關和境內移民管理機關隸屬于同一政府機構，且垂直管理和地方管理相結合

1. 德國

一是根據德國移民法規定，德國內政部下設的聯邦移民和難民局、聯邦警察局分別主管外國人居留事務和出入境邊防檢查。（1）聯邦移民和難民局。主要負責與聯邦勞工局、德國駐外使領館等聯邦政府機關，外國人管理局等地方政府機關之間的協調；審核外國人的部分簽證、簽發居留證件；將批準入境定居的外國人分配至各州、區；開發移民融合課程等。（2）聯邦警察局。承擔口岸入出境檢查和邊境管理任務，以及機場、火車站、碼頭與橋梁等重要目標的治安管理和警衛職責，實行垂直領導。

二是內政部下屬機構外國人管理局，設于聯邦各州地方政府，所轄事務涉及居留許可、居住許可、就業許可證件的審查與發放，外國人離境手續的辦理，以及難民庇護等。外國人管理局屬地方執法部門，與聯邦移民事務主管機關之間無隸屬關系，僅是協作關系。根據德國移民法規定，進入德國的許可，須經計劃居留點所在的外國人管理局同意才行。

2. 法國

一是內政部主要負責移民事務管理。設立外國人事務管理局，主要負責外國移民的管理，促進移民社會融入，制定對外國人入境、滯留及職業活動等許可條件的規定，制定和實施有關移民及外國人的偽造文件防止對策、非法就業防止對策、外國人回國政策等。同時，內政部國家警察總局下屬的邊防警察中心局，負責打擊非法移民、處理邊境事務、打擊走私和組織非法移民活動等。

二是外交部、移民融入局、難民與無國籍者保護局等，共同參與移民事務的管理。

三是各省機關，主要負責向外國人發放簽發的居留證件，查處和打擊非法移民，與外國移民簽訂社會融入契約，簽發驅逐令，負責本地區非法移民的遣返工作。

（四）邊防檢查機關和境內移民管理機關隸屬于不同國家機構，且國家垂直管理和地方管理相結合

以俄羅斯為代表，主要由內務部、聯邦安全總局等負責移民事務管理。

一是內務部。（1）移民局，主管境內外國人居留事務。根據俄羅斯相關法律規定，境內外國人的臨時逗留、居住、遷移、就業及其相關登記、統計和違法犯罪查處由移民局主管。（2）移民事務理事會，主要負責核發外國人勞動許可證、居留登記、就業審批、外國人繳納稅款等移民監察和管理事項。此外，各聯邦區設有內務總局，下設移民局主要負責外國人的居留管理，受上級業務部門和同級地方政府的領導。

二是聯邦安全總局下設邊防總局，主管出入境邊防檢查，主要負責邊境地區的警戒守備和人員出入境的護照檢查工作。同時，各口岸設置邊防檢查站，由邊防總局垂直領導。

（五）不區分邊防檢查機關和境內移民管理機關，由同一機構管理并下設分支機構

1. 日本

一是法務省主管出入境事務。負責出入境管理法律法規的制定、外國人入出境及居留管理等，獨立行使口岸出入境審查權和境內外國人管理的主要職能。下設入國管理局和3個入國管理中心，專門負責對外國移民的管理。同時，還在全國各地設立8個入國管理區局（跨行政區域設立）、7個入國管理支局和61個辦事處（局、支局的下一級辦事機構）。各機構之間是垂直隸屬關系，與地方政府無隸屬關系。

二是地方政府，依法負責境內外國人的居留登記管理，但受法務省指導。為準確、全面掌握境內外國人的居住狀況和身份信息，日本將境內外國人的登記及其相關管理的執行職能賦予其居住地的市、鎮、村長，但相關規定的執行細則由法務省制定，外國人登記的原始檔案也上報法務省備案。

三是相關部門共同參與外國移民事務管理。比如，厚生勞動省設有專門部門負責外國人雇用事務；外務省負責外國人入境簽證的簽發與統計；內閣府負責永久定居外國人政策的制定及各政府部門外國人管理工作的協調；教育機構負責外國留學生相關信息掌握等。

2. 新加坡

內政部下設移民局，主要負責人員和貨物的出入境檢查、外國人居留簽證申請、入籍和移民管理，以及外國人違法犯罪案件的查處工作。

3. 我國香港地區

我國香港地區的移民管理機構為入境事務處，與警務處、消防處等執法部門并列，共同隸屬特區政府保安局。入境事務處直接向特區政府負責，全權管理香港地區出入境事務。入境事務處內設6個部、17個科，并按不同業務需要在香港布設30個辦事處，最大限度地方便群眾辦理身份證、護照等事宜。

二、相關國家和地區移民管理體制的特點分析

這主要有3個特點。

（一）各國移民管理部門在機構設置上突出精簡高效和布局靈活，關系國境安全的邊防檢查機構均為國家垂直管理

一是大多數國家邊防檢查機關和境內移民管理機關分設而立，負責不同類型的移民管理事務，職責基本沒有交叉，尤以國土面積較大、國邊境線較長的國家，在這方面更為突出。比如，加拿大的境內移民管理機關為移民、難民和公民部（IRCC），而邊防檢查由邊境服務局（CBSA）負責，完全獨立運作。二是各國承擔國邊境安全職責的邊防檢查機關無一例外地為國家垂直管理，部分國家還歸屬軍隊序列，體現了邊防檢查機關守衛國邊境職責的重要性。比如，俄羅斯、匈牙利、荷蘭等國的邊防檢查機關均實行現役制。三是境內移民管理機關根據各國實際情況，設置較為靈活，突出了移民工作的專業性、服務性，充分展現移民管理部門善意、友好、開放的對外形象。其中，以美國、日本、韓國等國為代表的部分國家，按業務量和管理復雜程度，在一定區域布點設置了垂直管理的工作機構；以德國、法國、俄羅斯等為代表的部分國家，按行政區域、條塊結合設置地方機構，受上級業務部門和同級地方政府雙重領導；以英國為代表的部分國家，在移民管理機構的設置上作了進一步細化，比如，英國簽證和移民局專門負責受理簽證申請、永久居留審批以及相關投訴，查處違反移民法律案件、遣返非法移民等職能則由移民執法局負責履行，通過工作的細分，以實現更為專業化、精細化的移民管理。

（二）各國移民管理部門在職能定位上多集中在狹義范圍的移民類事務范疇，部分國家也兼顧引才、就業等廣義范圍的移民類政策制定，且均屬國家事權

一是突出移民職能的專業性。主要涉及狹義范圍的移民管理事務，且分類管理的特征較為明顯，主要包括：移民政策制定、公民護照簽發、簽證管理、“綠卡”申請審批、難民管理、口岸安全和通關秩序管理、移民案件調查等。同時，對外國人入境取得居留、就業、留學等資格后的日常管理以及案事件處置、訴訟等事務，由其他行政主管部門或警察部門，依照職能分工開展屬地化、常態化的管理。比如，美國公民和移民服務局等機構，主要負責各類移民管理事務，而對外國人的日常管理由屬地相關職能部門負責。二是部分國家移民管理的外延有所擴大，兼具海外引才、外國人就業等廣義范圍移民事務的政策制定。比如，韓國法務部下設的出入國·外國人政策本部承擔政府各部門間移民政策的管理、移民政策的統一制定、移民政策的實施情況評估、新入籍人員社會融入等多項任務，不再局限于出入境審查和簽證簽發等傳統移民管理范圍。又如，澳大利亞移民部門每年均會在廣泛征詢個人（包括雇主）、利益團體（民族社團、人道團體、商會、工會）及研究機關對移民計劃意見和建議的基礎上，公布下一年的移民計劃及類別配額，確保對移民數量和質量的控制。再如，英國的簽證與移民局，負有對聘雇外國人就業、招收外國留學生的企業和機構進行資質審核的職能。三是相關事務均屬國家事權，全國標準統一，是國家意志的體現。所有移民類政策、措施均由國家層面移民管理部門制定，各地方及海外分支機構負責實施，體現了政策的統一性。比如，日本由法務省負責制定、修改相關法律，制定外國人出入國管理計劃，并通過下設的入國管理局在日本國內各地具體實施。

（三）在日益嚴峻的反恐形勢下，多數國家為發揮移民管理部門在維護國家安全、防范打擊恐怖活動中的職能作用，對移民部門的機構設置和職權范圍進行了有針對性的調整和擴大

比如，“9·11”事件發生后的2002至2003年，美國將海關、檢驗檢疫、邊境巡邏等職責納入廣義范圍的移民管理體系內，且由國土安全部履行，突出了維護國土安全的職能。又如，英國外交部通過本國駐外使領館受理的外國人入境簽證申請，須由內政部簽證與移民局的專業移民官審批，確保境外簽證簽發的安全。

近年來，相關國家對移民部門設置的細分和權限的調整，突破了傳統的部門間壁壘和職能分工，一方面，有效加強了移民管理對本國安全的保障；另一方面，確保了移民事務服務、管理的專業性、全面性，在吸引外籍人才方面發揮了積極的作用。國務委員、公安部部長趙克志在國家移民管理局成立大會上提出必須把維護國家安全、政權安全置于首位的要求。對此，相關國家的做法值得我們學習與借鑒。

三、建立健全我國移民綜合管理體制的幾點建議

以建立健全更加全面系統高效，更加自信積極主動，更加符合中國國情、具有國際競爭力的現代移民管理制度為目標，讓國家移民管理局展示中國良好形象的“國門名片”更加閃亮。

（一）移民管理須遵循中央事權原則，與移民相關的各類政策由國家移民管理局獨立制定或牽頭有關主管部門制定

組建國家移民管理局，是以習近平同志為核心的黨中央適應新時代中國特色社會主義發展要求作出的一項重大決策部署。移民管理作為國家行使主權的重要體現，必須遵循中央事權原則，要旗幟鮮明講政治，毫不動搖地堅持和加強黨的絕對領導、全面領導，切實把黨的領導貫徹落實到國家移民管理體制改革的全過程，始終在思想上、政治上、行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。因此，建議國家移民管理局：一是主導制定包括外國人簽證管理、停居留管理、永久居留管理、難民管理、國籍管理、“三非”外國人治理、非法移民案件調查、遣返等各類移民政策、措施。尤其是外國人簽證政策，從國際慣例來看是移民管理工作的核心，各國均由移民管理部門負責政策的制定和實施。對此，我境內、境外的簽證簽發政策，須由國家移民管理局主導制定，并歸口負責實施。二是牽頭會同國家外交、商務、科技、教育、人社、文化旅游等部委，制定涵蓋海外高端人才、技術人才與投資、留學、探親人員等從入境、居留、永久居留到入籍的成體系的移民政策。比如，對引進海外人才實施“積分制”政策等。通過移民管理政策體系的頂層設計，進一步形成移民管理工作合力，更好地服務于我國經濟社會發展和對外開放新格局。三是對屬地移民管理部門執行各項移民管理政策進行指導和監督，通過一口管理，確保移民政策統一制定、統一標準、統一實施，發揮政策效能的最大化。

（二）部門架構突出獨立性、專業性，條塊結合，建立中央垂直管理并跨行政區域的邊防管理機構，以及各省、自治區、直轄市管理、中央授權指導的地方移民管理機構

移民管理機構的設置，既要牢固樹立總體國家安全觀，堅持國家利益至上，始終把維護國家安全、政權安全置于首位，堅決守住出入境管理和口岸安全底線；又要深入踐行以人民為中心的發展思想，不斷研究推出更多出入境便民利民服務新舉措，著力增強人民群眾的獲得感。因此，結合相關國家經驗以及我國實際情況，建議對邊防檢查機關和境內移民管理機構作相應區別：一是邊防檢查機關仍為中央垂直管理，可考慮在原9個總站的基礎上，按出入境口岸業務量的實際情況，跨地區設置邊防檢查機關。比如，依托上海邊檢總站設立上海邊防檢查機關，管轄上海、浙江、江蘇、安徽三省一市各口岸。同時，在各邊防檢查機關下設外國人遣返中心。二是境內移民管理工作由各省、自治區、直轄市設置獨立的管理機構負責，執行國家移民管理局制定的各項政策、措施，機構的編制、預算由地方政府保障，國家移民管理局、省級公安廳（局）雙重領導，確保移民政策、措施在地方層面準確執行、落地見效。三是在工作量比較大的省、直轄市，還可根據地方實際，由省級移民管理部門下設管理分支機構或派出機構，由省級移民管理部門垂直管理。通過上述符合我國實際的機構設置，將有利于更好地圍繞國家重大戰略部署，高起點謀劃、高水平推進國家移民和出入境管理服務工作。

（三）職能權限須契合移民管理中心工作，適應移民事務專業化需要，將分散在有關部門中的移民管理職能逐步整合至國家移民管理局，實現專業性與綜合性的相統一

與相關國家的移民管理職責相比，目前，我國的移民和出入境管理工作的專業性、全面性體現不夠。地方公安出入境管理部門大量承擔著落腳點管控、涉外重點部位安全防范、配合查處治安與刑事涉外案（事）件等工作。同時，來華簽證簽發，以及準予外國人在華就業、留學、演出等具有移民屬性的事權又分散在多個政府主管部門，移民管理的職責較為分散。因此，建議在國家移民管理“三定”工作中：一是明確將分散在各部門的移民事務管理職能逐步劃歸國家移民管理局管理，并明確時間表有序推進。具體來說，比如對來華就業的外國人，通過職能歸并后，使其從申請入境簽證起，直至辦妥工作類居留許可在華工作，各環節均由移民管理部門許可審批。二是明確地方移民管理機構的職責。如果對地方移民管理機構采取國家垂直管理模式，應明確將相關不屬移民管理機關職責范圍的業務，交由地方公安機關負責；如果對地方移民管理機構采取由中央和地方共同管理模式，則要明確地方移民管理機構的主要職責，并要求各省級移民管理部門根據地區實際，分別制定涉及機構設置、工作職能、分工配合等內容的工作制度，建立地方移民管理機構與邊防檢查機關的協調配合機制，以及與政府其他相關部門的協作機制，報國家移民管理局同意后實施，以有效劃分移民管理與境內外國人日常管理等事務的界限。此外，建議建立國家層面的移民管理信息數據庫，包括簽證簽發信息、出入境和停居留信息、指紋與人像等生物信息、就業就學信息、在華違法犯罪信息、辦理各類證照信息等，對來華外國人逐步建立“一人一檔”，推動移民和出入境管理工作更好地服務服從維護國家安全和穩定的職責任務。目前，上海在這方面進行了一些探索和嘗試，搭建了政府部門間境外人員信息共享系統，整合了23家政府部門的9000萬條數據，為加強外國人管理服務工作提供了信息支撐和保障。