國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃探析

袁 兵

陜西地礦區(qū)研院有限公司 陜西 咸陽 712000

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)。

1、當(dāng)前我國村莊規(guī)劃類型及存在的問題

1.1 村莊土地利用規(guī)劃

村莊土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，由縣級人民政府統(tǒng)一部署，原縣級國土資源主管部門會同有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織編制，村民委員會全程參與。是落實(shí)土地用途管制的基本依據(jù)，屬于詳細(xì)型和實(shí)施型規(guī)劃。

村莊土地利用規(guī)劃主要著重于村莊所有用地的管控，是村莊建設(shè)的重要依據(jù)之一。其區(qū)別于住建部門的建設(shè)規(guī)劃最大的特點(diǎn)在于全域用地管控，但是對于村莊具體的建設(shè)考慮較少，對村莊的發(fā)展戰(zhàn)略研究不足。

1.2 村莊規(guī)劃

村莊規(guī)劃是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的重要組成部分，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。第一次明確了村莊規(guī)劃為法定規(guī)劃。村莊規(guī)劃是由原城鄉(xiāng)規(guī)劃、住建部門主持，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織編制報(bào)上一級人民政府審批的。

由城鄉(xiāng)規(guī)劃、住建部門主持編制的村莊規(guī)劃最大的特點(diǎn)是對村莊建設(shè)做出了具體的安排部署，對村莊的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了深入研究。與國土部門主持的土地利用規(guī)劃相比較最大的缺陷是全域管控能力較差。

2、國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃主要內(nèi)容概述

2.1 國土空間布局與用途管制

根據(jù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間總體規(guī)劃，對村域內(nèi)國土空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對村莊各類用地進(jìn)行分類細(xì)化，統(tǒng)籌安排住房布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、公共基礎(chǔ)實(shí)設(shè)施等內(nèi)容，制定村莊國土用途管制規(guī)則，形成全體村民共同遵守、相互監(jiān)督執(zhí)行的村規(guī)民約。

2.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

以宜農(nóng)、生態(tài)、綠色、低碳為原則，提出村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和策略，統(tǒng)籌村莊一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局，鼓勵產(chǎn)業(yè)空間復(fù)合高效利用。嚴(yán)格控制農(nóng)村新增工業(yè)用地，引導(dǎo)工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚集。

2.3 公共服務(wù)與基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施

落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間總體規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，以安全、經(jīng)濟(jì)、方便群眾使用為原則，因地制宜提出村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 生態(tài)保護(hù)與綜合治理

落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、各類自然保護(hù)地、重要水源涵養(yǎng)地等的保護(hù)任務(wù)和要求。落實(shí)土地整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、空心房整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，推動人居環(huán)境整治。

2.5 歷史文化與特色風(fēng)貌保護(hù)

深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)紅線，提出歷史文化景觀整體保護(hù)措施，明確管制規(guī)則，提出村莊景觀風(fēng)貌控制要求。

3、國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃存在的問題

3.1 脫離農(nóng)民實(shí)際需求

縱觀新國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃主要內(nèi)容，都是從村莊發(fā)展的角度、從村莊土地管理的角度、從村莊安全的角度等方面去編制新一輪村莊規(guī)劃，卻對村民的實(shí)際需求研究甚少。那么農(nóng)民的真正需求是什么了，我們可以從空心村、空心房這一系列事件中得到答案。農(nóng)民進(jìn)城的目的就是在城市中尋求相對于農(nóng)村的“高收入”、相對于農(nóng)村的“高質(zhì)量教育”、相對于農(nóng)村的“高質(zhì)量醫(yī)療”……

由于我國特有的體制造成今天這種城鄉(xiāng)分割的局面，雖然這個局面在逐步改善，但是農(nóng)民用“用腳投票”的方式選擇了逃離農(nóng)村。這是我們今天作為村莊規(guī)劃工作中必須要思考的問題，也是我們必須馬上解決的問題。

3.2 依然集中在工程建設(shè)領(lǐng)域

無論是原國土部門主導(dǎo)的村土地利用規(guī)劃還是城鄉(xiāng)規(guī)劃、住建部門主導(dǎo)的村莊建設(shè)規(guī)劃還是在國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃都屬于工程建設(shè)規(guī)劃，都將工程建設(shè)、用地管控作為規(guī)劃的重要抓手。新一輪村莊規(guī)劃更加注重對生態(tài)、永久基本農(nóng)田的保護(hù)，對生態(tài)的綜合修復(fù)與國土的綜合治理。但其實(shí)質(zhì)上依然依托于工程建設(shè)，缺乏對人文的真正關(guān)懷。

3.3 缺乏社會學(xué)方面的考慮

縱觀新村莊規(guī)劃主要內(nèi)容，完全忽略了鄉(xiāng)村社會發(fā)展變化更深層的原因，依然局限在工程學(xué)范疇，沒有將鄉(xiāng)村社會學(xué)引入新的村莊規(guī)劃體系中。近幾年大量的留守兒童問題、留守老人問題、農(nóng)民工問題不斷躍入人們的視野，一樁樁血淋淋的案例拷問著每一位國民。作為村莊發(fā)展建設(shè)的一個大平臺，新的村莊規(guī)劃應(yīng)將社會學(xué)的理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、解決問題的路徑納入其規(guī)劃體系中，從多方位、多視角、多維度去研究農(nóng)村、解決農(nóng)村的實(shí)際問題、解決農(nóng)民的真正需求。

4、內(nèi)容的優(yōu)化與建議

4.1 從工程規(guī)劃邁向政策規(guī)劃

目前的村莊規(guī)劃依然偏重于工程建設(shè)，這樣的規(guī)劃利于政府組織實(shí)施，剛性強(qiáng)，實(shí)施起來不走樣。但是村民的需求并不是只有工程建設(shè)才能得到解決。針對目前村民的實(shí)際需求，政策性規(guī)劃才是未來村莊規(guī)劃的主導(dǎo)，規(guī)劃通過政策制定，給村民留足自我發(fā)展空間，為村民發(fā)揮自己的聰明才智創(chuàng)造條件。

4.2 強(qiáng)化多領(lǐng)域多專業(yè)的合作

村莊規(guī)劃是一件非常復(fù)雜的事情，涉及到多個專業(yè)、多個學(xué)科。如城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑學(xué)、景觀學(xué)、生態(tài)學(xué)、社會學(xué)、市政……目前的規(guī)劃基本上只依靠城鄉(xiāng)規(guī)劃師一種專業(yè)人員從事村莊規(guī)劃編制，雖然從事城鄉(xiāng)規(guī)劃的專業(yè)人員基本具有較寬的視野、對各專業(yè)都有一定的了解，但畢竟對眾多的專業(yè)不夠深入。因此，文章建議村莊規(guī)劃的編制應(yīng)該有多個專業(yè)人員組成項(xiàng)目組，多專業(yè)、多領(lǐng)域、多學(xué)科進(jìn)行研究。