地方政府債風險監管機制研究

王梓凝

（蘇州大學 東吳商學院，江蘇 蘇州 215006）

自2009 年我國允許地方政府發債以來，地方政府債呈現逐年加速發展的態勢。國家審計署的數據顯示，截止2010 年底，地方政府債務余額為107 174.9 億元；到了2018 年底，地方政府債務余額達183 862 億元。高企的地方政府債務在拉動GDP 增長、緩解地方政府資金困境的同時，也在不斷累積金融風險。因此，加強地方政府債風險監管機制建設，避免系統性風險積聚對國家經濟社會發展造成沖擊，在當下具有重要的意義。

一、我國地方政府債風險監管的現狀

繼國務院發布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》以來，國務院及財政部又發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》《地方政府一般債務預算管理辦法》《地方政府專項債務管理辦法預算管理辦法》《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》等，初步形成了我國地方政府債務監管的制度體系。由于地方政府發行政府債是一項涉及面廣的復雜工程，尤其是我國還缺失完善的約束地方政府發債行為的制度體系，現行的規范往往局限在政府甚至是政府部門的政策規范層面，因此盡管地方政府的舉債行為受到一定程度的控制和規范，但難以從根本上解決地方政府債中的風險問題。

地方政府發債行為本質上是行政權作用的方式，應當有一個從人大到專門機關的監督體系，并接受社會公眾的監督。然而在地方政府發債過程中，不僅缺乏公開透明的機制，而且人大及專門機關的監督也流于形式。一方面，地方人大及其常委會作為地方國家權力機關的監督形同虛設。例如，根據規定，地方人大對當地政府債的發行、使用等情況應當事前監督。而事實上，地方政府不僅不會主動公開與發行地方政府債相關信息，甚至還千方百計地隱瞞這些信息，使得地方權力機關缺失有效的抓手，難以對政府舉債行為進行及時有針對的監督和約束。另一方面，政府自身的監督效果不彰。根據國務院及財政部的相關規范，我國對地方政府債務實行國務院統一審批管理的集權模式，即由中央政府統一決定，統一分配，統一審批地方政府債務，并由省級人民政府統一發行，統一還本付息。這種集中管理模式的出發點是想實現地方債務總體可控，但權力過度集中于極易“失控”，引發新的“跑部前進”和權力尋租現象。從監督的有效性來看，財政部是辦理地方政府債的具體部門，既是代發主體的，又是監督主體，這種既當運動員又做裁判員的作法明顯有悖監督的法理。

從維護地方政府債良性發展來看，只有建立起一整套政府債的投資風險和信用水平進行的評價標準和評估體系，并籍此標準和體系評價后地方政府才能發行債，這是地方政府債規范運作的和基礎。然而，由于我國普遍信用意識淡薄，信用評級體系還不健全，導致信用評價體系存在失靈現象。從地方政府政府舉債的實踐來看，根本缺乏具有公信力的評價機構、評價標準和評價機制。在我國，能夠對政府債開展信用評級的機構通常都是以銀行為依托或者干脆就是以銀行為主體建立起來的，由于地方政府債的發行承銷自然會牽涉到銀行的利益，這樣與銀行存在利益關系的評價機構自然與政府發債行為間接關聯，其在進行信用評級時就難以保持中立，其信用評價結果自然也不具公正性?？梢哉f，地方政府舉債更多地以政府本身的信用為其背書和擔保。雖然地方政府債的購買主體是銀行等金融機構，但銀行的風險最終是由財政來承擔的。由于“分稅制”的推行并沒有能夠清晰界分中央和地方各級政府間財權和事權，加之缺乏地方政府破產的制度約束，現實中地方政府一旦無法清償到期債務，這種債務就有可能移轉為上級政府或下級政府的財政負擔。

欠債還錢乃天經地義之事。然而由于缺乏剛性的償債機制，地方政府債實際陷入了“一屆政府舉債、歷屆政府償還”的局面，從而累積地方債務風險，甚至還形成“綁架”中央政府的局面。雖然從法律關系上看，地方政府債的債務人是地方政府，但地方政府的債實際上是由財政部代發，這種發行機制實際上造成了名義債務人和實際債務人的分離，進而引發中央政府承擔地方政府發債的風險。特別是在地方政府橫向競爭和地方官員追逐政績的背景下，地方政府很可能通過非法手段獲得上級政府的信任，在不具備發行條件情況下進行政府舉債。而地方政府這種純粹出于自利動機的“舉債活動會被其他地方政府所關注、效仿和追趕”[1]，進而不斷推高地方債務的水平。由于對地方政府債缺少法律的硬約束，地方政府償債意識極其淡薄，由此極有可能由中央政府為地方政府債承擔兜底責任，使中央政府陷入償債危機。

二、國外地方政府債風險監管的做法和經驗

在對地方政府債管理模式方面，各國形成了市場約束、共同管理、制度約束、行政控制等四種主要模式。市場約束模式以美國、加拿大等具有較高等工業化和市場化水平的國家為代表。該模式允許地方政府根據市場規律和市場秩序自主決定對外舉借債務，中央政府一般并不干涉地方政府債務管理，而是主要由證券規則制定委員會（MSRB）、證交易委員會（SEC）、證商交易協會（NASD）這三個獨立的監管機構來完成。MSRB 負責全面監管市政債市場，SEC 負責對MSRB 提出的市政債監管議案進行審議以決定是否實施。與此同時，律師、審計、保險公司、信用評級等中介機構也對監管市政債的信用風險發揮作用[2]。共同管理模式強調中央政府同地方各級政府先進行協商，事先對總的赤字目標和收支項目的增減達成共識，地方政府借此也能參與宏觀經濟政策目標及其相關指標的制定，澳大利亞、丹麥等國家采用這種模式[3]。制度約束模式簡單地說就是通過建立健全法律規范，對地方政府舉債行為進行嚴格的管理和控制，比如南非、巴西等國采用這種模式，這種模式也是法治化程度最高的一種方式。行政控制模式意味著中央政府對地方政府債務具有行政管控權，通過事前審批和事后監控，直接決定地方政府債務規模、單筆借款、中央轉貸地方等[4]。例如，日本通過制定《地方債計劃》，對每個事業類別地方債的發行額及認購資金形成明確的計劃，并將此作為審批的依據[5]。在法國則由經濟和財政部負責地方政府債的具體運作，同時對各級政府的資產和負債情況進行監管，而審計法院承擔檢查政府資金使用情況的審計職責，并對政府進行事后財政監督。此外，經濟和財政部還向各地區派駐財政監督機構的監督管理[6]。

通過客觀有效的信用評價也是西方國家維系地方政府債良性運作的重要保障。為了保證這種評價的公信力，美國法律就規定，市政債的發行必須同時在兩個信用評級機構進行評級，獲得相應的信用等級后才能舉債。例如，穆迪公司和標準普爾公司就是美國最權威的評級機構，他們的評價結果很大程度上能夠真實地反映債發行人的財務狀況、資金運作和債務償還能力，并能及時發現信用風險，具有較高的社會公信力，因而對市政債的發行有著直接的影響。為了降低可能的投資風險，提高市政債的信用等級，以吸引廣大投資者參與市政債投資，美國地方政府和州還會采取包括聯合負債、擔保、投資人選擇權、優先權、類似于短期債的銀行信用證等等方式進行信用增級，以提高政府的在市政債市場上的信用等級，提高市政債的市場接受度[7]。澳大利亞則要求州政府通過司庫對國庫部公司債進行擔保，從而淡化國庫部公司債和一般責任債的差別，提升社會對國庫部公司債的接受度。為了使信用評級盡可能如實反映被評價者的實際信用狀況，標準普爾、穆迪等信用評級公司還設置了不同信用級差。

在過去百余年的發展過程中，美國等西方國家也形成較為可靠保障地方政府按期償債的機制。具體包括：一是建立雙重償債機制。例如，根據債的種類，美國地方政府設置了不同的償債的方式：對地方政府一般責任債，用政府的未來收入償還；對于地方政府收益債，一般以債融資項目未來的收費收入償還。日本則將地方政府和中央政府分設為債發行或擔保者的第一次或第二次償還人、法律和制度或者行政和道義上的償還人[8]。二是設立償還基金。為了確保能夠到期償債，避免償債風險，有些國家規定，地方政府必須按一定比例在每年的財政收入中拿出相應資金存入到專門的賬戶，并通過特定機構進行管理來保值增值。例如，日本地方政府償債基金的來源有：在年度預算中安排一定資金轉入、將一般會計結算結余的一部分轉入國債整理基金、按照固定的比率從上一年度的國債余額中提取[9]。三是實施保險機制。即發行機構或者廣大投資者通過向保險公司或者商業銀行購買保險的方式，轉嫁政府債的發行風險或投資風險。當發行過程中出現發行機構不能還本付息的情形時，發行者和投資者可以獲得擔保機構的償還，以保證自己的利益不受損害。

三、進一步完善我國地方政府債風險監管機制的思路

從根本上來看，要消除我國地方政府債的風險，必須明確中央政府與地方政府的事權范圍，通過科學的縱向分權，建立地方政府事權與支出責任相一致的財政制度。在此基礎上，可以通過多層次的監管體系、客觀公正的信用評價機制和多元化的償債機制等，實現對地方政府債的事前約束、事中規控和事后保障。

1.構建地方政府債的多層次監管模式。對地方政府債的監管，我們不能依賴于單一的監管模式，既要考慮中央專門機構的監管，又要考慮上級政府及其財政部門的監管，同時還要兼顧社會中介機構的監管。在借鑒國外先進經驗的基礎上，我國應該通過建立多層次的監管模式來加強地方政府債的風險防范能力。

首先，設區的市地方人大及其常委會對要積極行使地方立法權，根據國家法律、法規，制定地方性法規，敦促地方人民政府出臺相應的地方政府債具體的管理辦法，對地方政府發行債的權限、條件等進行明確界定。另一方面，地方權力機關要運用好手中的監督權，通過執法檢查或調查，受理社會公眾申訴、控告和檢舉等，對地方政府的發債行為以及與之相關的行為進行監督；通過工作監督對地方政府所披露的當年債務資金的發行規模、使用范圍、償還方面等信息是否有準確、完整或有無誤導等，進行監督。此外，地方權力機關還可以通過調查、建議和批評等方式，對地方政府債的收支狀況、使用情況、風險管控等進行經常性的監督檢查。

其次，夯實上級政府及有關部門對政府債的監管。我國是單一制國家，地方政府雖由地方人大產生，但同時要對上級政府負責。因此，上級政府對下級政府具有全面的監督管理職責，下級政府的舉債行為在報經地方人大或其常委會批準的同時，還應當報上級政府備案[10]。除此之外，應當設立和強化政府專門機構，或者補強現行政府職能部門的職責，加強對下級地方政府債進行統籌協調與監管，這實際上也是面向經濟社會發展變化新需求。例如，財政部可以設立專門的地方政府債管理委員會，對地方政府債的申請、計劃、發行、管理及還本付息等進行管理；地方財政部門應在上級財政部門領導下，通過事先編制地方公債預算，并經同級人民代表大會的審批后方可實施；審計部門應當對地方政府債務資金的使用范圍、使用效率等進行專門審計并向社會公開。

最后，借鑒美國等西方國家經驗，發揮社會中介機構在地方政府債運行過程中發揮監督和保障作用。例如，通過律師事務所出具法律意見書對市政債發行合法性、可能的風險進行說明和提示，幫助投資者全面了解政府債的信息，提振投資者的投資信心；通過會計師事務所進行成本核算和風險管控，及時分析和提示地方政府債的運行狀況和面臨風險，為投資人的投資決策提供參考，保障投資人的利益。

2.建立客觀公正的信用評價機制。正如有學者指出的那樣，地方政府存在“債多不愁”正向舉債競爭關系的根源，在于央地之間的信息不對稱。因此，今后在強化地方政府舉債信息披露的同時，第三方信用評價機制可以在很大程度上補強政府主動公開信息的不足。具體為：一是推動信用評級機構建設，通過第三方評價向社會昭示地方政府的信用。在此基礎上，嘗試推行雙評級模式，即在國內國際各選取一家評級機構對地方政府信用進行雙重評價，以提高評價的公信力；二是建立明確的評價標準和完整的程序規則，來保障信用評價結果的客觀公正。信用評價結果的客觀公正包括內容的公正性和程序的正當性。內容的公正性要求我們對地方政府債按照公開明確的標準進行無偏袒地評價，不以個人愛好或外在因素對評級對象作出過高、過低的判斷。程序的正當性要求按照一定的程序過程來進行評價，包括評級機構接受申請、實地調查和分析、對結果進行重審和修改，再交由諸如財政部等部門審核，最后經上級批準后再公開發行，在特殊情況下上級可保留對結果的干預權；三是建立信用增級和風險共擔機制。在發行地方政府債時，可以借鑒國外發債擔保和引入保險信用增級制度，通過引入第三方主體對地方政府債進行擔保，或者對保險業開放地方政府債市場，由保險公司對發行的地方政府債進行保險。此外，要探索建立評級機構與發債主體的風險共擔機制，例如可以明確規定評級公司和承銷商按照評級費、承銷費的一定比例提取相關費用，匯入地方政府債的償債準備金，并且地方政府債獲得的信用等級越高，提取償債準備金的比例也應當越高。這樣，當地方政府發生債務違約時，從該政府債的評級公司、承銷商分別提取的風險準備金就可以同其他償債準備金一樣，用來支付給投資人。

3.健全地方政府債的償債機制。地方政府債的“野蠻式”生長、進而出現債臺高筑的狀況，本質上與地方政府償債意識淡泊和償債機制不健全密切相關[11]。因此，在多舉措推進誠信政府建設的同時，建立豐富多彩的政府償債機制，對于提振地方政府的公信力，最大限度地降低地方政府債務風險，進而實現地方政府債的良性循環具有重要的意義。針對我國當下地方政府舉債的現狀，結合國外的實踐，可以從以下三個方面強化地方政府債的償債機制建設：其一，是要普遍建立償債基金制度。為抵御市場風險，提高債務清償能力，可以規定地方政府每年按照地方政府性債務余額的一定比例籌措償債準備金；同時參照銀行存款準備金制度，規定在每期地方政府債發行后，應當按照一定比例向中央財政繳納“償債準備金”。政府償債準備金應當專戶儲存、?？顚Ｓ?；各地方政府上繳中央財政的“債準備金”匯集后形成了“償債基金”，當某一地方政府債在清償時發生困難，該地方政府就可向“償債基金”借款，以此來償還債務。為了避免地方政府因為此種保障項制度而濫用地方政府債，因而應當明確限定地方政府在使用該項基金后的一定期限內必須進行償還。其二，是要構建償債保險機制。為了降低政府的財政風險，增加政府債的信用等級，最大限度地保障政府債投資者的合法權益，地方政府在發行債券到期日不能支付債的本息時，可有保險公司承擔償付的義務。實踐中，可以從以下兩方面進一步逐步拓展地方政府債務的保險機制：一方面，推動保險機構對地方政府發行的債券進行保險，當地方政府新發行的債券滿足其投保條件時，保險公司可以對此進行承保并收取相應的保費；通過事先明確投保條件、保費收取標準等，對于滿足投保條件的地方政府債券，保險公司對此進行承保并收取保費；另一方面，地方政府債券的承銷商，在與保險公司達成一致后，獲得保險，地方政府債在正式說明書上被標注己投保，從而吸引投資者的參與。其三是夯實地方政府自己債務清償機制。從世界各國的經驗來看，財政轉移支付制度很大程度上會弱化財政預算對地方政府的約束和中央政府救助的預期，進而導致地方政府過度舉債[12]。因此，必須建立起地方政府債應當由地方政府自身承擔的剛性機制，堅持“誰發行、誰償還”的原則，防止地方政府利用財政轉移支付制度“挾持”中央政府、轉嫁危機。為此，必須明確不同類別地方政府債的償還來源，可以明確地方的稅收收入應當償還地方公用事業公債；從公債投資項目收入中提取一定比例建立償債基金，通過贖買國債等可靠、穩妥的方式進行再投資，保證地方經濟建設公債按期償付。