扶貧瞄準(zhǔn)的執(zhí)行偏差與路徑優(yōu)化

郭萌，王怡，2

（1.商洛學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西商洛 726000；2.陜西師范大學(xué) 國際商學(xué)院，陜西西安 710119）

黨的十九大報(bào)告指出“從現(xiàn)在到二〇二〇年，是全面建成小康社會(huì)決勝期”[1]22，小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)有賴于高質(zhì)量的扶貧瞄準(zhǔn)。由于受種種因素的制約，在現(xiàn)行反貧困工作中，扶貧資源配置具有突出的配額制特征，即由中央與各級(jí)政府首先進(jìn)行區(qū)域性瞄準(zhǔn)，基層政府再依照上級(jí)配額進(jìn)行個(gè)體性瞄準(zhǔn)。由于配額制“數(shù)量性偏差”的先天缺陷和次級(jí)分配的后天不足，導(dǎo)致扶貧實(shí)踐中瞄準(zhǔn)精度不高，扶貧資金極易呈現(xiàn)邊際效用遞減，造成了公共資源的浪費(fèi)，也為權(quán)力尋租提供了空間，已經(jīng)成為脫貧攻堅(jiān)的重要掣肘因素，扶貧瞄準(zhǔn)亟需突破“硬制度”與“軟環(huán)境”的困局。

一、我國扶貧瞄準(zhǔn)的歷史變遷與執(zhí)行偏差

（一）扶貧瞄準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)經(jīng)歷了從區(qū)域瞄準(zhǔn)到家庭瞄準(zhǔn)的變遷

改革開放四十年來，我國扶貧開發(fā)先后經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段（1978—1985年）為體制改革扶貧階段，國家通過在廣大農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等改革手段，理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)制，幫助貧困人口擺脫貧困。第二階段（1986—2000年）為解決溫飽扶貧階段，國家確立了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，建立了以貧困縣為主的區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制，通過東西部扶貧協(xié)作等手段，推進(jìn)了扶貧工作制度化和體系化。第三階段（2001—2010年）為鞏固溫飽扶貧階段，國家建立了以貧困村為主的瞄準(zhǔn)機(jī)制，將扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象進(jìn)一步下移，使得扶貧的精準(zhǔn)度進(jìn)一步提高。第四階段（2011—）為全面小康扶貧階段，國家劃定了14 個(gè)集中連片特困地區(qū)為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)，將脫貧攻堅(jiān)作為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，將扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象進(jìn)一步精確到人[2]。

通過梳理分析我國改革開放以來扶貧開發(fā)四個(gè)階段不同的瞄準(zhǔn)機(jī)制，我們可以歸納出其瞄準(zhǔn)邏輯：即瞄準(zhǔn)對(duì)象經(jīng)歷了從大到小、逐次遞進(jìn)的轉(zhuǎn)變。在前兩個(gè)階段，以行政區(qū)域縣為扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象；第三個(gè)階段，扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象下沉到貧困村；到第四個(gè)階段，扶貧脫貧瞄準(zhǔn)對(duì)象直接精確到人，扶貧與脫貧制度瞄準(zhǔn)導(dǎo)向越來越精準(zhǔn)，從制度理念上保障了扶貧脫貧瞄準(zhǔn)的靶向性、精確性。

（二）扶貧瞄準(zhǔn)在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了執(zhí)行偏差

扶貧瞄準(zhǔn)的本質(zhì)就是界定資源應(yīng)該給付給誰，即誰應(yīng)該享受社會(huì)救助，享受什么形式、什么數(shù)量的救助[3]。在對(duì)象的范圍確定、標(biāo)準(zhǔn)劃分、實(shí)際給付等實(shí)踐過程中，必須由不同的主體采取一定的方式的進(jìn)行甄別，貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定一般是國家層面，而資源實(shí)際給付則由基層政府、基層組織來進(jìn)行，在執(zhí)行的過程中不可避免的產(chǎn)生了委托代理關(guān)系，造成了瞄準(zhǔn)執(zhí)行偏差。

1.宏觀統(tǒng)計(jì)估算層面對(duì)瞄準(zhǔn)偏差的影響

在國家扶貧資源分配程序上，首先是國家根據(jù)宏觀數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在估算區(qū)域貧困人口總體規(guī)模的基礎(chǔ)上，核算和確定扶貧資源的分配總量。其次，各級(jí)政府部門根據(jù)所管轄的下級(jí)行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，估算其資助所需的配額，將資助配額分解到區(qū)域所在的各個(gè)自然村。最后，由自然村將上級(jí)政府部門下?lián)艿馁Y助配額以民主評(píng)議的形式對(duì)應(yīng)到貧困戶。雖然國家在宏觀估計(jì)層面有其必然的合理性，然而，要做到估計(jì)數(shù)量與實(shí)際數(shù)量完全相符是不可能的。當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況是估計(jì)數(shù)量與實(shí)際數(shù)量之間誤差較大，供需的不平衡在很大程度上影響了貧困的瞄準(zhǔn)，造成了宏觀控制對(duì)瞄準(zhǔn)偏差的影響。

2.微觀次級(jí)分配層面對(duì)瞄準(zhǔn)偏差的影響

微觀層面的次級(jí)分配使得國家將扶貧瞄準(zhǔn)的權(quán)力下放給了基層組織，而數(shù)量的偏差和指標(biāo)落地的現(xiàn)實(shí)困境造成了貧困瞄準(zhǔn)的偏離。為了將上級(jí)配額分配到具體的個(gè)人，當(dāng)前基層組織普遍的做法是在國家指導(dǎo)性文件的框架下進(jìn)行民主評(píng)議，而民主評(píng)議規(guī)則缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，其間不可避免地受到人際關(guān)系、社會(huì)因素的制約，一些為人所詬病的如相互排擠、小圈子現(xiàn)象、行賄等不正當(dāng)競爭紛紛出現(xiàn)，從而使貧困瞄準(zhǔn)結(jié)果失去其客觀性[4]。

從資源配置角度審視扶貧脫貧工作，可以發(fā)現(xiàn)在扶貧脫貧對(duì)象瞄準(zhǔn)的實(shí)際執(zhí)行過程中，扶貧資源的分配具有突出的配額制特征。在扶貧脫貧瞄準(zhǔn)實(shí)踐中，我們一直沿用的是資源配額制瞄準(zhǔn)模式。即由中央與各級(jí)政府首先進(jìn)行區(qū)域性瞄準(zhǔn)，也就是根據(jù)宏觀測(cè)算情況以及規(guī)劃目標(biāo)，層層下達(dá)扶貧脫貧資源指標(biāo)，按行政區(qū)劃對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分配與數(shù)量控制。基層政府再依照上級(jí)配額進(jìn)行個(gè)體性瞄準(zhǔn)，通過地方行政體制進(jìn)行次級(jí)分配，具體分配至個(gè)人。資源配額制已經(jīng)成為貧困人口瞄準(zhǔn)的“實(shí)際規(guī)則”。

二、配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式的現(xiàn)實(shí)困境與原因分析

配額是分配主體在資源有限的情況下對(duì)分配對(duì)象進(jìn)行的一種管理方式。在我國，由于資源與人口的比例失衡，配額制被廣泛應(yīng)用于各類公共資源的管理之中，例如高考招生制度、建設(shè)用地分配制度、高校資助制度等。它的典型特征是：其一，配額制具有分類化特征，是一種對(duì)有限資源進(jìn)行數(shù)量管理的有效手段。其二，配額制依附于層級(jí)管理體系，是一種自上而下的管理模式，分配主體控制著資源數(shù)量，處于主導(dǎo)地位，分配對(duì)象使用給定資源，屬于從屬地位。其三，配額制的瞄準(zhǔn)對(duì)象是類別群體，而非具體個(gè)人。扶貧脫貧瞄準(zhǔn)中，資源配額制不宜長期作為實(shí)際操作主導(dǎo)模式的原因在于反貧困制度在執(zhí)行中存在的偏差以及設(shè)計(jì)中存在的漏洞。資源配額制瞄準(zhǔn)模式出現(xiàn)的不精準(zhǔn)問題，一是資源泄露，即資源流向了非貧困戶，不應(yīng)覆蓋而覆蓋；二是覆蓋面不足，即部分窮人沒有覆蓋到，應(yīng)覆蓋而未覆蓋。在扶貧脫貧的實(shí)踐中，“去真”與“納偽”的瞄準(zhǔn)偏差廣泛存在。

（一）資源配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式貧困瞄準(zhǔn)率不高

即使在精準(zhǔn)扶貧背景下，農(nóng)村貧困人口瞄準(zhǔn)偏差現(xiàn)象仍然存在。原因在于政策的落地需要面對(duì)多元、繁復(fù)的情境，因而不可避免地出現(xiàn)了“硬制度”與“軟環(huán)境”的困局。貧困瞄準(zhǔn)率偏低帶來的瞄準(zhǔn)遺漏，影響了反貧困的效果，也造成了公共資源的大量流失[5]。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)配額制瞄準(zhǔn)展開了廣泛調(diào)查研究。如George Dellaportas 用擠出率和漏損率2個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)瞄準(zhǔn)效率：擠出率（漏保）為沒有獲得保障的目標(biāo)家庭數(shù)與目標(biāo)家庭總數(shù)之比，漏損率（錯(cuò)保）為獲得保障的非目標(biāo)家庭數(shù)與獲得保障的家庭總數(shù)之比，這2 個(gè)指標(biāo)都表示瞄準(zhǔn)的偏差率，擠出率與漏損率之和的值越大，整個(gè)制度的瞄準(zhǔn)率就越低[6]。世界銀行研究報(bào)告指出，約有50%的貧困戶漏出區(qū)域瞄準(zhǔn)范圍，若加上貧困縣的扶貧資金挪用因素，貧困戶享受扶貧資金的比例將低于50%。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010）中期評(píng)估報(bào)告指出，貧困人口未能從扶貧項(xiàng)目中獲得平等收益，其根本原因是項(xiàng)目瞄準(zhǔn)率偏低致使無法準(zhǔn)確識(shí)別區(qū)域內(nèi)低收入人群的個(gè)體差異[7]。易紅梅、張林秀運(yùn)用赤貧指數(shù)作為指標(biāo)度量農(nóng)戶的多維貧困，發(fā)現(xiàn)瞄準(zhǔn)遺漏和瞄準(zhǔn)漏出同時(shí)存在[8]。朱夢(mèng)冰等[9]在2013年全國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上分析了農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)問題，認(rèn)為農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)率和覆蓋率均處于較低水平，見表1。

資源配額制的扶貧瞄準(zhǔn)模式主要是考慮到我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，因而在扶貧資源配額的時(shí)候會(huì)向經(jīng)濟(jì)更為落后的地區(qū)適當(dāng)傾斜[10]。然而，資源配額制的規(guī)模控制在一定程度上產(chǎn)生了“規(guī)模排斥”，各級(jí)政府最終配額到的貧困戶指標(biāo)，往往與區(qū)域內(nèi)實(shí)際的貧困戶數(shù)量不一致，從而使得部分貧困戶被遺漏[11]。貧困人口的瞄準(zhǔn)偏差已然成為影響我國反貧困制度有效實(shí)施的障礙。

（二）配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式已不適用于當(dāng)前的鄉(xiāng)土情境

在扶貧瞄準(zhǔn)中，基層政府和干部在落實(shí)國家扶貧政策過程中屢屢出現(xiàn)挪用貧困人口指標(biāo)徇私舞弊、借用貧困人口指標(biāo)化解矛盾糾紛、限制貧困人口以減少自身工作量等行為，鄉(xiāng)土社會(huì)的平均主義思想也在不斷挑戰(zhàn)著國家的權(quán)威。李棉管認(rèn)為，由于配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式的簡約化與通用性，使得貧困瞄準(zhǔn)在落地過程中，因?yàn)椴豢杀苊鈺?huì)與鄉(xiāng)土社會(huì)的復(fù)雜環(huán)境發(fā)生碰撞，因而必然會(huì)導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差[12]。陸漢文等則指出，各級(jí)政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要首先考慮的是扶貧資源獲取的最大化，而非精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，因而在信息不對(duì)稱條件下，將“非貧困戶”上報(bào)為“貧困戶”的現(xiàn)象一定存在[13]。鐘漲寶等研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)土情景中不同主體迥異的社會(huì)心態(tài)，都會(huì)造成瞄準(zhǔn)偏差[14]。徐娜等認(rèn)為，國家在扶貧開發(fā)中注重機(jī)會(huì)公平，鄉(xiāng)土情境中側(cè)重于程序公平，而村民更加關(guān)注結(jié)果公平[15]。何紹輝在研究中指出，我國鄉(xiāng)土情景主要遵循的“最恰當(dāng)”原則會(huì)導(dǎo)致貧困戶名單摻雜非貧困人口[16]。李博等研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)土情景認(rèn)為扶貧資源的投放除了公平公正之外，還應(yīng)該具有一定的普惠性，這也會(huì)導(dǎo)致一定的扶貧瞄準(zhǔn)偏差存在[17]。

綜上所述，現(xiàn)階段我國農(nóng)村采用的資源配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式，從制度設(shè)計(jì)上為扶貧瞄準(zhǔn)偏差提供了滋生空間。“數(shù)量性偏差”的先天缺陷和次級(jí)分配的后天不足，進(jìn)一步導(dǎo)致了“扶貧瞄準(zhǔn)偏差”的發(fā)生，加上行政化配額賦予基層代理人自由裁量權(quán)的影響，不可避免在扶貧瞄準(zhǔn)中會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租，這些都構(gòu)成了導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)偏離的制度性因素。

三、扶貧瞄準(zhǔn)模式轉(zhuǎn)變是精準(zhǔn)扶貧和國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

配額制在扶貧瞄準(zhǔn)中長期占主導(dǎo)地位有其歷史原因，在我國尚未有能力為全部貧困戶提供救助的情況下，資源配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式能夠?qū)⒂邢薜膰屹Y源分配給貧困人口，在一定程度上起到了調(diào)節(jié)扶貧資源供需不平衡的積極作用。同時(shí)，國家通過對(duì)區(qū)域扶貧資源數(shù)量的控制，地方政府以再分配的形式加以落實(shí)，在一定程度上也適應(yīng)了區(qū)域顯性存在的貧困特質(zhì)與貧困人口經(jīng)濟(jì)狀況等因素難以精確統(tǒng)計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境。然而，隨著精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困瞄準(zhǔn)要求的不斷提高，國家扶貧政策沿用的配額制扶貧瞄準(zhǔn)模式的優(yōu)勢(shì)正在逐步消減，資助績效正在逐步降低，其弊端也日益顯露，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際和要求。習(xí)近平總書記在黨的第十九大報(bào)告中要求“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”[1]35。配額制與國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)相背離，迫切需要進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

（一）認(rèn)證制與配額制的優(yōu)勢(shì)比較

認(rèn)證制和配額制有著各自其相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)理，也有著各自的適應(yīng)范圍和局限性。配額制強(qiáng)調(diào)宏觀控制，在個(gè)體識(shí)別上相對(duì)粗放，國家通過宏觀數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、以地方組織為中介、間接與分配對(duì)象建立起瞄準(zhǔn)關(guān)系，呈現(xiàn)出強(qiáng)數(shù)量和弱規(guī)則的管理特征。認(rèn)證制強(qiáng)調(diào)微觀識(shí)別，依賴統(tǒng)一的規(guī)范和相對(duì)全面的信息采集與處理能力，是國家以規(guī)范為媒介與個(gè)人建立起的一種具有契約效應(yīng)的瞄準(zhǔn)關(guān)系，呈現(xiàn)出強(qiáng)規(guī)則和弱數(shù)量的管理特征。

1.認(rèn)證制更具瞄準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)

認(rèn)證制和配額制的瞄準(zhǔn)對(duì)象不同。配額制是以類別群體為對(duì)象的瞄準(zhǔn)機(jī)制，具有差別對(duì)待的顯性特征，是一種具有宏觀性的區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制，瞄準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的是單位整體而非單獨(dú)個(gè)人。認(rèn)證制是以單獨(dú)個(gè)人為對(duì)象的瞄準(zhǔn)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)認(rèn)證的個(gè)體性和無差異對(duì)待，不受認(rèn)定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制。認(rèn)證制從實(shí)際出發(fā)，不受配額指標(biāo)的限制，著眼于實(shí)際狀況，凡符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口，都均等地享受扶貧資源；凡不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的人口，一律排除在受助資格之外，有效提升了精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)率。因此，認(rèn)證制更具瞄準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)。

2.認(rèn)證制更具公平優(yōu)勢(shì)

認(rèn)證制和配額制的瞄準(zhǔn)規(guī)則不同。配額制以總量控制的方法進(jìn)行區(qū)域瞄準(zhǔn)，在具體瞄準(zhǔn)到人這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一具體的規(guī)則，其瞄準(zhǔn)精度主要依賴于基層組織與個(gè)人的關(guān)系。認(rèn)證制的瞄準(zhǔn)則具有統(tǒng)一性的顯著特點(diǎn)，只要符合規(guī)則要求，按照認(rèn)證程序嚴(yán)格執(zhí)行，任何人都有享受資格。認(rèn)證制以公平、公正、公開原則實(shí)現(xiàn)了分配主體與分配對(duì)象之間的直接對(duì)接，減少了中間環(huán)節(jié)的不可控、不統(tǒng)一等影響因素，使得貧困人口對(duì)社會(huì)公平產(chǎn)生強(qiáng)烈認(rèn)同，社會(huì)矛盾將隨之而明顯減少，受助貧困戶的社會(huì)公平感將得到顯著提升。因此，認(rèn)證制更具公平優(yōu)勢(shì)。

3.認(rèn)證制更具發(fā)展優(yōu)勢(shì)

認(rèn)證制和配額制的適用范圍不同。配額制適用的條件為資源有限、差別需求和差別對(duì)待、個(gè)體差異不明確或缺乏足夠的鑒定方式。認(rèn)證制適用的條件為資源充足、類別群體差異較小、個(gè)體特征明顯或鑒定方式便捷。從管理成本的視角審視，配額制對(duì)國家的基礎(chǔ)能力要求較弱，行政成本耗費(fèi)較低，是一種簡約粗放型管理模式；而認(rèn)證制對(duì)國家的信息采集和鑒定能力要求較強(qiáng)，行政成本耗費(fèi)也較高，是一種精細(xì)化管理模式。認(rèn)證制直接將瞄準(zhǔn)對(duì)象精確到人，對(duì)國家的信息采集能力和鑒別能力提出了較高的要求，其必然會(huì)產(chǎn)生高于配額制的行政成本。但是，認(rèn)證制這種較高的要求和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求具有統(tǒng)一性，有助于國家治理水平的提升，而且這種提升將服務(wù)于社會(huì)多個(gè)治理目標(biāo)，從而產(chǎn)生一舉多得、一勞永逸的多重優(yōu)勢(shì)。認(rèn)證制更具發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

（二）認(rèn)證制是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的必然選擇

扶貧開發(fā)工作“要解決好‘扶持誰’的問題”，確保把真正的貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，提高扶貧實(shí)效[17]。精準(zhǔn)識(shí)別作為貧困測(cè)度方式將扶貧對(duì)象進(jìn)行分類、明細(xì)和確認(rèn)，其本質(zhì)就是一種認(rèn)證。因此，認(rèn)證制是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的必然選擇。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧為認(rèn)證制提供了所需的條件保障。

隨著我國公共救助資源日益充裕，配額制已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)當(dāng)前的貧困治理要求。配額制的優(yōu)勢(shì)正在逐步消減，瞄準(zhǔn)偏差越來越大，扶貧績效增長緩慢，這就需要從現(xiàn)實(shí)需求層面。突破機(jī)制束縛，實(shí)現(xiàn)從配額制向認(rèn)證制的制度變革。決勝全面建成小康社會(huì)要求高質(zhì)量脫貧瞄準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)退出，社會(huì)福利體系的升級(jí)也為精準(zhǔn)脫貧、精準(zhǔn)退出從配額制到認(rèn)證制提供了保障。從制度層面看，我國扶貧開發(fā)體系運(yùn)行四十年來，實(shí)現(xiàn)了從補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，各類扶貧制度在實(shí)踐檢驗(yàn)中已經(jīng)趨于完善，已經(jīng)具備認(rèn)證制所需的制度基礎(chǔ)；從物質(zhì)層面看，隨著我國綜合國力的不斷增強(qiáng)，國家已經(jīng)完全具備了為所有貧困戶提供基本生活保障的能力，國家每年在扶貧開發(fā)中投入的資金都在逐年遞增，國家已經(jīng)具備與認(rèn)證制相匹配的物質(zhì)條件；從可操作性層面看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和國家治理體系的不斷完善，加上黨的十八大以后精準(zhǔn)扶貧工作的快速推進(jìn)，貧困家庭的收入情況和財(cái)產(chǎn)狀況正在逐步信息化和公開化，這種具有量化特征的信息為精準(zhǔn)扶貧認(rèn)證制的發(fā)展奠定了強(qiáng)有力的基本條件。

（三）認(rèn)證制是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

黨的十九大報(bào)告將大數(shù)據(jù)重塑國家實(shí)力結(jié)構(gòu)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，包括大數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、管理和分析能力等[18]。這就要求行為主體實(shí)現(xiàn)從單一格局向多元主體格局協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變，要求參與治理的多元主體具有平等的身份，以協(xié)商、認(rèn)證等形式達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。一方面，建構(gòu)遵循資本邏輯的治理體系，有效駕馭資本邏輯的私人財(cái)富增值本性，解決或規(guī)避資本邏輯所帶來的負(fù)面效應(yīng)，優(yōu)化資源配置。另一方面，建構(gòu)多元交互共治的體制，維護(hù)社會(huì)公平，控制兩極分化和利益博弈走向惡性循環(huán)。認(rèn)證制所要求的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)配置資源、精準(zhǔn)脫貧退出本質(zhì)上是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求與體現(xiàn)[19]。

四、認(rèn)證制扶貧瞄準(zhǔn)模式施行的政策建議

國家認(rèn)證能力主要有兩個(gè)決定因素：一是認(rèn)證事實(shí)的客觀性，二是認(rèn)證規(guī)則的統(tǒng)一性。事實(shí)的客觀性要求必須準(zhǔn)確獲取貧困戶的家庭經(jīng)濟(jì)收入與支出等信息，規(guī)則的統(tǒng)一性要求必須有明確、精細(xì)和統(tǒng)一的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，且識(shí)別結(jié)果能以數(shù)字信息的形式采集和匯總。也只有如此，才能為認(rèn)證制的順利施行奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（一）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立區(qū)域化的收入核查體系

認(rèn)證就是在數(shù)據(jù)與人或物之間建立起一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系[19]。在認(rèn)證制扶貧模式的實(shí)施過程中，首先要做到的就是數(shù)據(jù)采集，要通過大數(shù)據(jù)技術(shù)把貧困戶個(gè)人及其家庭的財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)收入與支出狀況等以數(shù)據(jù)信息的形式詳細(xì)精確地采集到系統(tǒng)平臺(tái)，并依據(jù)其個(gè)體特征、社會(huì)特征和經(jīng)濟(jì)特征進(jìn)行科學(xué)分類，形成能夠客觀反映貧困戶貧困狀態(tài)的信息事實(shí)，作為評(píng)判貧困戶家庭經(jīng)濟(jì)狀況的重要依據(jù)。各行政區(qū)域應(yīng)建立健全收入核查體系，搭建較為完備、方便快捷、優(yōu)質(zhì)高效的信息采集與共享平臺(tái)，為認(rèn)證制扶貧模式的實(shí)施提供客觀的數(shù)據(jù)信息，為因戶施策、定點(diǎn)、定量、定時(shí)消除貧困奠定堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立完備的區(qū)域化收入核查體系是認(rèn)證制順利實(shí)施的前提。

（二）通過共識(shí)建構(gòu)制定科學(xué)與統(tǒng)一的認(rèn)證規(guī)則

政策規(guī)范是克服瞄準(zhǔn)偏離和提升瞄準(zhǔn)精度的主要抓手，福利規(guī)則的規(guī)范性越強(qiáng)，統(tǒng)一程度越高，認(rèn)證的能力就越強(qiáng)。共識(shí)建構(gòu)就是要政府在認(rèn)證規(guī)則制定和執(zhí)行過程中通過民主協(xié)商的方式就認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證程序達(dá)成共識(shí)。認(rèn)證制扶貧瞄準(zhǔn)模式的順利實(shí)施，必須根據(jù)我國的實(shí)際情況明確貧困人口的認(rèn)證規(guī)則，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推行，減少地方性規(guī)則對(duì)反貧困制度的滲透和侵蝕。內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以有效提升扶貧瞄準(zhǔn)精度，從而減弱瞄準(zhǔn)偏離。因此，通過共識(shí)建構(gòu)形成科學(xué)與統(tǒng)一的認(rèn)證規(guī)則是認(rèn)證制扶貧模式順利施行的重要保障。

（三）通過管理優(yōu)化規(guī)范認(rèn)證權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力監(jiān)督有兩條基本路徑：一條是行政體系內(nèi)部監(jiān)督，另一條是廣大人民群眾監(jiān)督。自上而下的行政體系內(nèi)部監(jiān)督側(cè)重于對(duì)認(rèn)證制扶貧模式程序合法性的監(jiān)督，而自下而上的群眾監(jiān)督則側(cè)重于認(rèn)證制扶貧模式結(jié)果公平性的監(jiān)督。因此，一方面要通過管理優(yōu)化，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段建立起貧困信息采集與共享平臺(tái)，打破區(qū)域與體制限制，融合管理與服務(wù)于一體，實(shí)現(xiàn)從“處置問題”向“發(fā)現(xiàn)問題”的前端延伸。另一方面，要通過監(jiān)督優(yōu)化，建立自上而下的融合政府、審計(jì)、輿論、群眾于一體的監(jiān)督與考評(píng)機(jī)制，形成多元治理的良性生態(tài)，從而減小權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)，克服瞄準(zhǔn)偏離，確保脫貧成效的提升。

五、結(jié)語

精準(zhǔn)脫貧是黨的十九大報(bào)告提出的全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，隨著扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)的一步步深化，貧困的類型會(huì)由以絕對(duì)貧困為主轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困為主[20]。脫貧成果的鞏固成為當(dāng)前以及今后一段時(shí)期的重要任務(wù)，而貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，貧困戶內(nèi)生動(dòng)力的培育與提升是一個(gè)長期的命題[21]。減貧資源由配額制向認(rèn)證制的轉(zhuǎn)變是精準(zhǔn)脫貧、全面建成小康社會(huì)的要求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種檢驗(yàn)與提升。目前，從理論、制度以及技術(shù)條件方面已經(jīng)基本具備了實(shí)施認(rèn)證制所需的基礎(chǔ)與可操作性條件。因而，及時(shí)調(diào)整扶貧瞄準(zhǔn)模式，實(shí)現(xiàn)資源由配額制向認(rèn)證制的切實(shí)轉(zhuǎn)變，對(duì)于提升脫貧工作績效，精準(zhǔn)脫貧、預(yù)防返貧，對(duì)于后續(xù)城市貧困、相對(duì)貧困的治理有著重要的價(jià)值與意義。