中國植物新品種保護事業國際化發展研究

周緒晨，宋 敏

(1.中國農業科學院 農業資源與農業區劃研究所, 北京 100081；2.中國建設銀行北京市分行, 北京 100037；3.中國農業科學院 農業知識產權研究中心, 北京 100081)

一、國際植物新品種保護概況

國際植物新品種保護公約(UPOV公約)是保護育種者權益的重要國際協定，是保護植物新品種的一種專門制度，對植物新品種的保護范圍、保護條件、保護時間以及育種者權利等方面均做出了規定，旨在有效保障育種者的品種權，是國際間開展植物新品種的研究開發、技術轉讓、合作交流和農產品貿易的基本規則[1]。

我國1997年頒布《植物新品種保護條例》，1999年加入UPOV公約1978文本，并開始受理品種權申請授權工作。自2013年始我國年度申請量僅次于歐盟，位居國際植物新品種保護聯盟(UPOV)成員第二位。2016年年度授權量躍居UPOV成員第二位。截至2017年底，我國農業植物品種權總申請量21917件，總授權量9681件，年度申請量超過歐盟躍居UPOV成員第一位。從圖1可以看出自1984年以來具有代表性的國家的年度申請量演化趨勢。與其他國家表現出的平穩增長態勢比較，我國植物品種權申請量呈現出爆發式快速增長的趨勢。

根據國際植物新品種保護聯盟UPOV官方數據計算，1984年至2016年末UPOV品種權累計申請總量、授權總量分別為340094件和243012件。申請量排名前五位的聯盟成員分別是歐盟(57864件)、美國[注]美國品種權數量為美國品種權數量與品種專利之和。若無其他說明，本文均以此方法計算美國品種權數量。(37592件)、日本(30662件)、荷蘭(29364件)和中國[注]UPOV數據庫與中國農業農村部統計的中國品種權申請授權數量有一定誤差，本文在與其他國家比較時，為方便與增強可比性，除特殊說明外，均以UPOV公布數據為準。(20008件)；授權量排名前五位的聯盟成員分別是歐盟(44770件)、美國(28513件)、日本(25749件)、荷蘭(21286件)和法國(10847件)，中國位列第六(9378件)。從國內申請總量和年度申請授權量上看我國已經成為品種權大國。

截至2017年10月底，UPOV聯盟成員植物品種權有效總量為117427件，國際占有率排名前五的聯盟成員分別為歐盟、美國、日本、荷蘭和中國(見表1)，前三名占有率總和近50%，前五名總占有率為61.81%，前十名總占有率為77.67%。

圖1 品種權年申請量演化趨勢注：單位：件；數據整理自UPOV官網。

排名UPOV成員有效量(件)占比(%)1歐盟2514821.422美國2437520.763日本83397.104荷蘭79376.765*中國67815.776韓國48014.097俄羅斯47394.048烏克蘭36353.109*新西蘭28942.4610澳大利亞25542.17

注：(1)*代表此國家是UPOV1978文本成員國，未帶*國家是UPOV1991文本成員國；(2)數據來源：根據UPOV官網數據整理而成。

二、我國植物新品種保護國際化發展

隨著全球經濟一體化發展，種業競爭日趨激烈，植物品種權保護成為參與國際競爭的關鍵因素[2]。種業國際化是大勢所趨，有利于各國依據比較優勢原則參與種業國際分工，在全球范圍內優化配置育種技術和種質資源，促進種業要素合理流轉[3]，克服遺傳基礎狹窄之弊端，加快全球種業創新與科技成果的快速交易轉化，實現新品種價值的全球最大化，構建相互依存、相互制約的全球種業共同體，有效維護種業市場秩序，提高種業運行效率和經濟效益。國外種業特別是跨國種業巨頭進入中國，可以發揮其在科技、體制、市場、資本等方面的優勢，為中國種業帶來先進的研發育種、試驗示范、生產經營、加工處理、銷售推廣服務、栽培管理、農產品收獲等環節的先進理念與技術，加快我國育種創新體系的健全完善，推動我國種業的現代化、市場化、標準化、規范化與法制化進程，有利于我國種業的轉型升級。當然，外國種子進入中國將會擠壓國內種子市場，導致部分種子企業轉型或倒閉，種業安全存有一定程度的危機。但種業安全必須服從于農業安全、糧食安全的整體需要，外資進入中國市場利大于弊[4]。改革開放40年我國農業的快速發展成為發展中國家的典范，長期以來在高產育種、勞動密集等方面凝練的豐富經驗和先進技術，對大多數發展中國家具有明顯的比較優勢，我國種業擁有進一步拓展外部發展空間的優勢與條件。同時，我國種業競爭力弱，種業企業普遍缺乏品種權國際化戰略布局意識，種業發展也面臨著“去產能”“轉型升級”“促進供給側結構改革”“避免國內市場過度競爭”等問題，具有“走出去”開拓國際市場的必要性，國際種業戰略布局成為我國種業企業的必然選擇與戰略重點[5]。推進植物新品種保護的國際化發展，促進植物新品種保護的國際合作，對于提高植物品種權審查授權效率，便于育種者開展全球知識產權布局，有效參與國際種業市場競爭和融入全球產業鏈，具有重要的意義。

(一)外國育種成果在我國的申請

植物品種權保護申請和授權中的非國民比例是衡量國際間新品種相關技術擴散的重要指標[6]，也是探測一國種業環境和市場是否具有吸引力的重要指標。國外植物新品種通過向我國申請品種權保護的方式進入我國，既可以讓中國農業和農民同步享受全球育種創新成果，促進國內育種技術的發展，又可以推動外向型農業發展。但是非國民育種創新成果是否愿意進入一個國家，主要取決于這個國家的品種權保護環境和國際認知度。

隨著我國植物育種技術水平的快速發展、植物新品種保護制度的健全完善以及相應的行政執法能力的不斷提高，國外育種企業對我國品種權保護的信任度逐漸提升。根據近十年我國非國民申請授權量來看(見表2)，非國民申請授權數量逐步增加。但從所占總量的比例來看，非國民申請授權比例增長幅度并不明顯，大都低于10%，且各年度之間比例波動較大。據農業農村部數據統計，截至2017年底，我國農業領域共有德國、日本等20個國家的1502個涉及玉米、水稻、花卉、蔬菜、果樹等非國民新品種申請，占我國申請總量的6.85%；共授權494個，占我國授權總量的5.1%。在我國的非國民申請中，花卉、蔬菜與果樹新品種較多，而我國品種申請授權結構中大田作物占八成以上，蔬菜、水果、花卉的育種創新較少。國外品種的加入，豐富了我國的新品種資源，對我國不同類別的新品種的不協調發展起到了一定的緩解作用。

表2 2006-2016年中國國民與非國民申請授權情況

數據來源：由UPOV官網數據整理而成。

從國際對比視角看，根據UPOV數據統計，2016年UPOV成員平均非國民申請量占本國申請量的比例為33.5%，授予給非國民的品種權數量平均占比30.5%。2016年度非國民申請比例高于80%的有摩洛哥、突尼斯、塞爾維亞、瑞士等13個國家。表3是申請量前10位成員的國民和非國民品種權申請和授權情況。美國在非國民申請和授權中均保持約50%的比例，日本保持約40%的比例，烏克蘭和澳大利亞非國民申請比例分別高達71%和64%，而中國和吉爾吉斯斯坦的非國民申請和非國民授權的比例較低，吉爾吉斯斯坦接受非國民申請以及向非國民授權的比例分別是10.97%和10.67%，中國分別占比8.11%和5.68%。與種業強國比較，我國非國民的申請授權量少，還存在巨大的差距，是2016年度品種權申請量前十的成員中最低的國家。這與我國整體的申請量與授權量很不相稱，也制約了我國利用國際育種成果的廣度與深度。

(二)我國育種成果到國外的申請

UPOV模式下品種權保護打破了國界限制，各成員既可以向本國申請品種權保護，也可以向其他成員國家申請保護。隨著農業全球化的快速發展，種業發達國家紛紛加快品種權國際戰略布局步伐，在全球種業知識產權領域積極實施品種權部署，在國際種業市場中搶占先機，贏得技術壟斷優勢。

表3 2016年申請量居前10位的UPOV成員植物品種權申請及授權情況

注：-表示數據缺失；數據整理自UPOV官網。

基于UPOV官方數據測算，2016年UPOV成員的國民在國內申請量的平均比例為66.5%，在國外申請量的平均比例為33.5%，多數育種者目標均定位于國內和國際兩大市場。表4是2016年在國外申請量排名前20的國家情況，包括法國、德國、瑞士、以色列、丹麥、英國、比利時、南非等在國外申請量占比均高于80%。其中，美國、荷蘭、法國、德國均在30多個國家申請或被授權品種權保護，部署國家數量超過UPOV成員總數的40%。從表4可以看出，我國在國外申請比例只有1.25%，部署品種權保護布局的國家也只有7個，遠遠低于發達國家的水平。

表5整理了中國加入UPOV以來在國外的申請授權情況，中國主要向歐盟、美國、越南、日本等18個成員共申請170件品種權，獲得授權的品種有58件，無論是申請總量還是獲得的授權總量均與發達國家存在巨大差距。

(三)保護植物種屬范圍

納入各國植物新品種保護名錄的植物種屬范圍體現一個國家的品種權保護水平，是影響一個國家植物新品種保護事業國際化的重要因素。一般而言，一個國家保護植物種屬范圍越廣，能夠進入該國申請的育種成果就會越多。同時，通過保護激勵國內在相關植物種屬的育種創新后，走出去到其他國家申請的本國育種成果也會增多。

表4 2016年在國外申請量排名前20的國家情況

數據來源：由UPOV官網數據整理而成。

表5 中國在國外申請授權品種權情況

注：(1)“-”代表數據有異議。UPOV數據顯示我國在巴拿馬獲得授權一件，但在統計時未發現我國在巴拿馬的申請記錄，所以此條數據在授權比率一欄不做統計。(2)數據來源：由UPOV官網數據整理而成。

由表6知，在75個UPOV成員中，截至到2017年10月底有63個成員將保護范圍擴大到所有的植物種屬。以色列自1973年起將植物品種保護立法適用于所有屬和種，成為第一個放開所有保護名錄的國家。在57個UPOV1991文本成員中，有50個成員全面放開對所有植物屬種的保護。其中一部分成員全部放開是由于UPOV1991文本中明確規定，要求新加入的成員在十年內或者升級文本(由UPOV1978文本上升為1991文本)的原成員國家在五年內將保護范圍擴大到所有植物屬種，如越南和約旦都是在加入UPOV1991文本后的第十年放開所有保護名錄；另一部分成員多為種業發達強國，早在加入UPOV1991文本前幾年就已經保護所有屬種。如荷蘭在1990年就已經放開全部保護名錄，而其在1998年才成為UPOV1991文本成員，還有巴拿馬(提前2年)、丹麥(提前2年)、加拿大(提前23年)、肯尼亞(提前5年)、以色列(提前25年)等放開所有保護名錄。在18個UPOV1961/1972和UPOV1978文本成員中，已有13個成員將其保護范圍擴大到所有的植物屬種。中國保護屬種的數量從2006年的208個增長到2018年的507個，雖然有了大幅的增加，但仍屬于僅有的幾個只對部分植物種屬實行品種權保護的國家之一，明顯落后于其他UPOV成員的保護水平。

(四)品種權審查測試的國際合作

植物品種權申請審查測試國際合作是減少重復測試、降低品種權跨國申請負擔和提高審查授權效率的重要手段。近年來，UPOV成員積極推進不同成員國之間審查測試的國際合作，一方面可以減少各成員之間就同一品種申請的重復測試，減輕審查測試費用和育種人的負擔；另一方面通過共享DUS測試技術和條件，可以減少測試機構的重復投資建設，有利于各國在擴大保護植物種屬范圍時不受限于本國的測試條件。目前廣泛存在的國際合作形式有兩種：一是委托測試，即通過簽訂雙邊測試協議，一個成員可為另一個成員對特定的植物屬種進行DUS測試；二是承認國外測試報告，即本國審批機關是否授予品種權的依據是從另外一國購買并接受認可的測試結果[6-7]。

截至2017年底，75個UPOV成員中，共有58個成員采取不同方式在不同的植物種屬范圍內與其他成員國簽署了植物新品種審查測試國際合作協議。其中參與審查測試合作的UPOV1978文本成員有14位，UPOV1991成員43位。目前在實施合作中主要有三種簽訂方式：一是有些國家聲明可以為UPOV任何成員提供測試報告或承認UPOV任何成員的測試報告，如澳大利亞、巴西、荷蘭、加拿大等10個成員直接聲明為UPOV聯盟任何成員的所有種屬提供其已經研制的測試報告；澳大利亞、加拿大和哥斯達黎加在部分種屬范圍內承認UPOV任何成員的測試報告。二是雙方簽訂涉及全部植物屬種的雙邊審查測試合作協議。包括澳大利亞與新西蘭之間的非正式協議；日本分別與肯尼亞、巴西、歐盟、以色列等12個成員締結涉及全部品種的雙邊審查測試合作協議，且對其中10個簽約成員不收取任何費用[8]。三是依據各自審查測試的不同需求，簽訂了部分植物屬種范圍的國際審查測試協議。表7是開展部分測試國際合作的國家及其合作的對象國和植物種屬數量。有34個國家利用本國測試技術和場地為他國提供測試服務，委托他國提供測試服務的有37個國家。其中有17個國家既提供測試服務也委托其他國家為其測試；有7個國家只提供測試服務，未委托他國測試；9個國家只委托測試，尚未為其他國家提供測試服務。

表6 UPOV成員保護植物種屬范圍(截至2017年10月26日)

注：(1)**代表此國家為UPOV1961/1972文本成員，*代表此國家是UPOV1978文本成員，未帶*代表國家是UPOV1991文本成員； (2)種屬數量按照UPOV代碼計算； (3)UPOV統計中國有關保護名錄數據截至日期為2012年12月，數據顯示為321個。2013年以后中國農業和林業在保護名錄中共增加186個屬種，此處假設一個屬種對應一個UPOV代碼； (4)特立尼達和多巴哥保護范圍中有五個不具有UPOV代碼的科，此處算作五個UPOV代碼； (5)比利時官方文件顯示共保護210個屬種，此處假設一個屬種對應一個UPOV代碼； (6)數據來源：由UPOV官網數據整理而成。

表7 委托測試的國家和植物屬種情況

注：(1)表中不包括涉及簽訂全部屬種審查測試國際協議的數據； (2)表中不包括正在磋商簽訂審查測試國際合作協議的數據；(3)“*”表示UPOV1978文本成員；未帶*表示UPOV1991文本成員；“**”表示UPOV1961/1971文本成員；(4)“-”表示該國未簽訂此方面的合作協議；“/”表示無數據； (5)單位：個；數據整理自UPOV官網。

表8是購買國外測試報告的國家和植物屬種情況，有41個UPOV聯盟成員在不同的植物種屬范圍內購買了他國測試報告。我國林業方面向德國、法國和歐盟3個成員國在大戟屬、榕屬、杜鵑花屬和薔薇屬中購買了27個品種的DUS測試報告，農業部分還沒有開展任何形式的國際測試合作。大部分的UPOV1978和UPOV1991文本成員均參與了審查測試國際合作，而我國是為數不多的參與國際合作較少的國家。

三、結論與政策建議

(一)結論

我國自1999年加入UPOV1978文本以來，植物新品種保護法律法規與相關制度日漸完善，育種創新意識逐步提高，從植物品種權申請授權數量、非國民申請、國內育種成果“走出去”與海外品種“引進來”實行國際化保護、擴大保護植物種屬范圍等方面的分析可以看出，我國植物新品種保護取得了長足的發展，特別是申請授權數量迅猛增長，國際排名靠前。但是，與種業強國相比我國植物新品種保護事業國際化發展不足，植物品種權國際化保護水平明顯偏低，存在非國民申請與授權數量少、走出去到國外申請數量占比較低、保護屬種范圍窄、參與國際審查測試合作少等差距。具體表現在：一是中國接受非國民申請與授權的比例低。2016年UPOV聯盟所有成員接受非國民申請與授權的比例平均為30%，美國占比為50%，而我國不到10%；二是中國在國外的申請量占比僅為1.25%，遠遠低于UPOV成員國33.5%的平均水平。從植物品種權國際戰略部署上看，目前多數育種者都定位于國內和國際兩大市場，我國亟待開發和拓展國外市場，加快實施走出去戰略。三是截至2017年10月，在75個UPOV成員中，有63個成員將保護范圍擴大到所有的植物種屬，其中包括大部分加入UPOV1978文本的成員國。我國是僅有的少數幾個未將全部植物種屬納入保護范圍的UPOV成員之一。四是截至2017年，75個UPOV成員中有58個成員簽署了植物新品種審查測試國際合作協議。七成以上的UPOV成員均參與了審查測試國際合作，而我國是為數不多的參與國際合作較少的國家。

(二)政策建議

針對目前存在的問題與不足，我國應立足國情，積極適應種業國際化發展的趨勢，加大國際合作力度，逐步擴大直至全面放開植物新品種保護的所有屬種，健全完善我國植物新品種權保護制度，促進我國品種權保護工作更好更快地與國際接軌。一方面，吸引國外更多優良育種成果進入中國，使得中國農業和農民同步享受全球育種創新成果，增強國內育種競爭意識與競爭能力；另一方面促進我國育種成果走出去，擴大我國育種科研創新影響，加快植物新品種的國際化推廣應用，增強我國植物品種權國際化保護水平與強度，提升我國種業國際競爭力。

表8 購買國外測試報告的國家數和植物屬種數

注：(1)表中不包括涉及簽訂全部屬種審查測試國際協議的數據；(2)表中不包括正在磋商簽訂審查測試國際合作協議的數據； (3)“*”表示UPOV1978文本成員；未帶*表示UPOV1991文本成員；“**”表示UPOV1961/1971文本成員； (4)數據來源：由UPOV官網數據整理而成。

第一，完善和健全我國植物新品種創新、保護、運用相關法律法規和制度，為國內品種權健康有序發展創造良好的法制和市場環境。面對加入UPOV1991文本逐步成為國際發展的主流趨勢，我國應正確引導社會公眾對于UPOV1991文本的認識，積極開展調研，借鑒其他國家植物新品種保護的成功模式，尤其是從UPOV1978文本過渡到UPOV1991文本的國家的經驗，分析其UPOV文本的過渡方式以及文本變化前后對產業的影響，據此制定與UPOV1991文本接軌的相關法律法規，為我國加入UPOV1991文本做好充分準備，培養新品種培育者、生產者、銷售者以及消費者的品種權保護意識和維權意識，加快我國品種權保護步伐，建立旨在增強我國育種者原始創新能力與動力的原始創新新品種保護制度和實質性派生品種制度，提升種業競爭優勢，更好應對國際種業的激烈競爭態勢。針對我國現有植物品種權保護制度實際，應主要采取如下措施：(1)構建適合國情的實質性派生品種判定標準，嚴格規范實質性派生品種的申請受理測試授權程序；(2)適當限制實質性派生品種的權利，如從保護期限、測試性狀的重要程度及其改進效果等方面采取措施，要求實質性派生品種權人給予原始創新育種者一定的經濟利益分配額或者補償額；(3)逐步擴大植物新品種保護的名錄范圍、保護環節與保護客體；(4)條件時機成熟時修訂《植物新品種保護條例》與《種子法》，加入UPOV1991年文本，全面接軌，實現國際化。

第二，增強植物品種權的國際化保護意識，改善我國植物品種權申請人和種類分布結構，拓展種業國際化發展布局。(1)通過加大宣傳培訓、建立財政支持和技術服務等幫扶機制，鼓勵國內優勢品種積極向國外申請保護[9]，發揮種業大國的優勢，拓展品種權海外布局，促進我國種業“走出去”，實現植物新品種由“本土研發與生產、海外銷售”到“本土研發、海外生產銷售”的跨越，最終實現“海外投資研發生產經營”的目標，以期在國際市場上爭取更多有利時機與地緣優勢。(2)提升外國育種者對我國品種權保護的信心，創造良好的國內環境，吸引更多國外優良品種入駐中國，為我國注入新的種質與品種資源，共享種業先進育種技術和成果、種子加工技術等，加速種業轉型升級。(3)引導支持科研院所和高等院校從事農作物種業基礎性公益性研究，構建以企業為主體的新時代育種創新體系，鼓勵研發培育具有較高市場價值的花卉、蔬菜、果樹等品種，優化我國植物品種權申請人結構和植物品種權申請授權分布狀況。

第三，加強與植物品種權保護國際組織和其他國家的合作交流，建立國家間、區域間的雙邊和多邊惠益分享機制。(1)積極參加和承辦UPOV、國際種子聯盟等國際組織發起的相關會議與研討活動，與其他國家緊密合作，努力保護國家主權利益，開展對外培訓交流，推動非UPOV成員特別是“一帶一路”沿線及相關國家逐步建立和完善植物新品種保護制度，增強我國國際影響力和話語權。(2)深度分析各國植物品種權保護相關法律法規制度以及申請受理審查測試授權等管理程序與規范，加大對植物新品種保護國際規則的制定、調整以及發展趨勢的研究預測，及時追蹤國際植物新品種保護前沿動態，以供國內植物新品種保護管理者、育種者、繁育推廣應用者及相關人員學習和借鑒。(3)提高我國品種測試水平，強化分子檢測、DNA身份信息標識技術，完善品種測試指南和鑒定標準，加快測試指南的標準化、數字化、現代化進程，健全品種審查測試體系及管理制度、規范與流程，提升品種權審查測試效率，夯實品種保護工作的技術支撐。在此基礎上積極參與國際合作，建立完善國際和區域之間種質資源、育種基礎設施、品種測試手段、品種權等方面信息溝通交流及其合作利用體制機制，采取逐步開放的方式建立區域性測試指南與測試報告的國際合作與互惠互認共享機制，既能分享國際植物育種測試技術發展最新成果，又能充分發揮中國測試體系在國際合作中的所用，這也是我國應對國際化趨勢和深化國際合作的有效途徑，為我國植物新品種保護實施UPOV1991文本奠定基礎[10]。(4)基于遺傳資源豐富、生物多樣性大國的國情和植物育種技術相對落后的現實，加快修訂遺傳資源管理辦法以及進出口管理制度，盡快建立與之相適應的遺傳資源及相關傳統知識管理制度體系，對不同行業領域遺傳資源進行全面普查分析、登記管理、確立主權，有效保護我國遺傳資源[11]；堅持“事先知情同意”“共同商定條件”“公平分享惠益”等原則，嚴格規范遺傳資源獲取利用程序，建立遺傳資源特別是涉外利用的惠益分享體制機制，通過國內開發與引進國外先進技術，合理利用并發揮遺傳資源優勢，通過品種權、專利權保護促進國內育種技術進步，打破國外技術壟斷，從遺傳資源大國向資源強國轉變。