鄉村振興視角下公共服務對農村多維貧困減貧效應研究

郝曉薇，黃念兵，莊 穎

(1.西南財經大學 財政稅務學院，四川 成都 611130；2.中央財經大學 中國財政發展協同創新中心，北京 100081)

一、引言

2018年9月27日，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》，其中數次提到強化公共服務的內容，例如強化農村公共基層服務、養老服務、金融服務及文化服務等。而且隨著改革開放進入到全面深化改革的攻堅期和經濟發展理念的轉變，我國經濟增速降至中高速增長區間，資源約束日益凸顯，經濟戰略轉入均衡發展，農村脫貧工作隨之進入到了瓶頸期。雖然農村大面積的普遍貧困已經解決，但相對貧困依舊突出。同時，農村貧困率降低速度越來越慢，開發式扶貧的效益不斷下降。依賴經濟增長拉動的減貧模式偏重提高貧困人口的收入水平，忽略基本公共服務的供給，短時期減貧的成效顯著，但長遠來看，卻沒有解決貧困人口在教育、醫療、社會保障、住房等領域權利缺失的多維“能力貧困”。這對于實現鄉村振興，有效完成精準扶貧的目標，顯然十分不利。

政府也意識到新階段中國農村減貧戰略思路，工作方向和政策措施都已經到了戰略調整的窗口期。十八屆五中全會提出了要堅持共享發展，實施脫貧攻堅工程，要求實施精準扶貧，精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。十九大報告將扶貧提高到新的戰略高度，要堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，確保到2020年實現農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽的重要目標。

貧困問題是一個人類發展進程中長期存在的歷史問題，也一直受到每個國家的關注。改革開放以來，我國通過實施一系列扶貧政策，減貧成效顯著。要堅決打贏脫貧攻堅戰和徹底解決農村貧困問題，實現鄉村振興的目標，就必須要轉換貧困觀念，轉變扶貧方式。本文以多維貧困為視角，通過實證研究分析了基本公共服務對農村多維貧困的減貧效應，受限于數據可獲得性，雖然使用的是2011年之前的數據，但研究不同階段的貧困問題，探究歷史發展過程中的問題和經驗，可以為了解和解決現階段貧困問題提供參考和對比，依然具有十分重要的研究價值與實踐意義。

二、文獻回顧

國外關于多維貧困度量的實證研究興起于Alkire和 Foster[1]在2007年提出的一種AF計數測量法，可以進行貧困識別、加總和分解，該方法具有較強的可操作性和廣泛適用性，而且也滿足了測量公理性的要求，被提出以后就獲得了廣泛的采用和認可，世界各國相關領域的學者都紛紛效仿。國內關于多維貧困的研究起步較晚，早期的研究大多是理論探討分析，利用歷史數據進行測量和實證檢驗的研究則集中于近十年內。受制于全國地區貧困指標數據的可獲得性，早期的實證研究一般是以某一特定地區為例進行分析。2012年，陳琦[2]以武夷山區為研究對象，對連片特困地區農村貧困進行了多維測量，發現特困地區的貧困指數明顯比較高。同年，郭建宇和吳國寶[3]以山西省多個貧困縣為研究對象，并選取了多個影響因素作為指標進行檢驗，進一步發現多維貧困測量過程中指標和權重的選擇會對測量結果產生重大影響。隨著研究技術的優化和數據的積累，2018年高明和唐麗霞[4]利用修正的 FGT 多維貧困測量方法測算了貧困村莊建檔立卡戶與非貧困戶的多維貧困指數，通過對不同指標的檢驗發現衛生設施、日常使用燃料和生產性資產是貧困發生率最高的指標，而且著重分析了收入因素和非收入因素對農戶貧困的不同影響。國內外學術界目前對多維貧困的研究主要是在計數測量法基礎上(以AF度量方法為典型代表)的實證分析為主。

三、農村多維貧困指數的測算

(一)AF多維貧困指數測算方法

Alkire和Foster[1]雙重臨界值方法是在多維貧困實際構建和計算時最被認可的方法，其具體測算原理如下：

1.構建維度矩陣

設定一個N×D矩陣End如圖1，令矩陣元素Y∈End表示N個個體在D個維度上的取值范圍。Y中的yij表示個體i在維度j上的取值 (i=1,2…，n;j=1,2,…,d)。行向量yi,=(yi1.yi2.…,yid.)包括了個體i在D個維度上的所有取值，而列向量y,j=(y1j.y2j.……ynj)包代表j維度上n個個體的不同取值分布。

圖1 N×D矩陣End

具體而言，比如貧困維度設置為健康、教育、生活狀況三個維度，d即為3，健康編號為1，教育和生活狀況分別為2、3。測量100個個體的貧困狀況，n即為100，衡量編號為3的個體在健康貧困維度的取值即可以用y31來表示。以此類推，得出一個100×3的矩陣，每個行向量代表一個個體在各個維度上的貧困狀態，每個列向量代表這一維度上每個個體的貧困狀態。

2.各維度貧困識別

(1)每一個維度貧困的識別

(2)多個維度貧困的識別

例如設定健康、教育、醫療和生活狀況等4個維度，如果設定k=3，則需要考慮個體在這4個維度上任意3個維度是否同時貧困。當存在3或4個維度同時貧困時，這個個體就定義為多維貧困個體。

(3)多維貧困指數的計算

M=H×A

(二)農村多維貧困指數的具體測算

1.構建指標框架

根據王小林和Sabina Alkire[5]、王素霞和王小林[6]以及郭熙保和周強[7]等的研究成果和《“十三五”推進基本公服務均等化規劃》相關發展目標，結合數據的可獲得性，本文確定了農村多維貧困指數框架及各指標臨界值如表1所示。

表1 農村多維貧困指數框架與臨界值

注：國家對于人均最低住房面積沒有統一的規定。而根據各地住房保障政策的規定有不同要求，大致在10～15平方米，因而本文取中間值12平方米。

(二)多維貧困指數測算及結果分析

1.數據來源及處理

CHNS數據庫是由中國疾病預防和控制中心的營養和食品安全局和美國北卡羅來納大學的卡羅萊納人口中心對個體層面的生活情況的聯合調查所得的微觀數據庫。數據調查涉及了中國的遼寧、江蘇、河南、黑龍江、山東、湖北、湖南、廣西、貴州等9個具有代表性的省份，涵蓋4400個家庭和2萬人。目前已經完成10輪調查。由于CHNS目前只公開到了2011年，其他年份公開的較為混亂，不容易整理，甚至要通過調查問卷進行再次核查，才能確定數據的真實性。因而本文選擇了數據較為清晰和完整的幾個年份，盡管本文選擇的數據略顯滯后，但相信本文分析的結果依然會對當前推行的鄉村振興和精準扶貧戰略，產生具有指導作用。

本文分別以家戶為分析單位，選擇上述9個省份中年份為 2000年、2004年、2006年、2009年、2011年共5年的農村家庭數據作為研究對象，這9個省份涵蓋了中國的東中西部，調查選擇的農村家庭分布也比較均衡，用這個數據來衡量中國總體農村多維貧困狀況代表性較強。

同時，對CHNS橫向和縱向數據庫進行數據處理，首先按照省份和年份條件篩選數據，再按照家庭編號和個人編號一一比對合并，再按照該戶家庭調查數據中是否含有上述多維貧困指數所涉及的維度方面數據進行篩選，最終得到的可用樣本總數9459戶，如表2所示。

表2 各省市調查年份樣本分布

*單位：戶

2.測算結果分析

(1)單維度貧困發生率結果分析

根據上述Alkire和Foster多維貧困測算方法對樣本進行估算，首先得到各調查省份各年的總體的農村單維度貧困發生率見表3。縱向來看，我國農村各維度貧困情況總體趨勢是一直持續減少的，而且減少幅度很大，說明中國近年來扶貧成效顯著。橫向來看，2006年之前農村貧困最嚴重的兩個領域在于教育和醫療，這兩個領域的貧困發生率遠遠高于收入和生活水平貧困。但2009年和2011年，最嚴重的兩個領域是教育和生活水平，說明政府在農村醫療問題的扶貧成效很好，但是教育和生活水平的貧困問題的解決依然有所欠缺。在單個維度上，貧困減少情況不盡相同，其中醫療貧困和收入貧困下降幅度較大，生活水平下降平緩，而教育貧困則有加重的趨勢。

表3 農村單維度貧困發生率

在醫療維度上，貧困發生率變化比較明顯。2004年較2000年下降了7%左右，幅度還算正常。2006年則較2004年下降一半左右，而2009年更較2006年下降了43%，減少了近九成。這主要得益于我國從2002年開始推行的新型農村合作醫療制度。新農合是我國獨創的以大病統籌、小病理賠為主的農村居民醫療互助共濟制度。新農合采取的是個人繳費與政府資助相結合的方式為農民籌集醫療資金，政府資助占大部分，在住院費用支付比例上能達到70%左右。“新農合”不僅僅是醫療保險，還有多項配套措施同時推行，如基層醫療設施建設、醫療隊伍培訓等，這些都極大的提升了農村居民的醫療衛生水平。2003年開始，政府開始在部分省市試行新農合，到2004年底共有310個縣總計1945萬戶參與新農合試點。2006年衛生部下發《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》在全國范圍內推進新型農村合作醫療試點工作，因而2006年醫療貧困下降幅度很大。2009年國務院正式確立新農合為農村基本醫療保障制度的地位，新農合在全國范圍內迅速鋪開，截至 2001年年底，新農合的參保率已經達到70%以上，這解釋了2009年醫療貧困率下降近九成的現象。2010年新農合已經基本覆蓋農村居民，因而2011年貧困下降趨勢也回歸正常。

收入維度上的貧困降幅也比較明顯。收入作為最普遍的衡量貧困的手段，一直是國家扶貧工作的重點，各項扶貧政策的目標也都在于提升農民收入水平。2009年收入貧困較2006年下降了近一半。2011年，收入貧困發生率基本保持不變，這說明了國家現行的農村扶貧政策已經陷入瓶頸區，依靠制度變革釋放的減貧空間已經消失，農村扶貧急需變革觀念和方式。

生活水平維度貧困減少的速度一直比較恒定，維持在每3年6%左右的下降速度，屬于正常下降范圍，這說明生活水平的貧困一直沒有得到應有的重視，國家對于農民生活用氣、用電、衛生設施和住房的改善雖然一直都在推進，但是并沒有出臺正式的總括性的戰略方針，因而生活水平貧困減少速度一直比較平緩。

教育維度上，農村教育貧困維持著緩慢上升的趨勢，貧困狀況改善情況不佳。雖然國家一直大力推進農村義務教育的普及，但由于市場化帶來的功利性思維以及農村教育資源的缺乏，缺乏父母監管的農村留守兒童大多數沒接受完義務教育便外出務工。基層教育人才的缺乏也導致了“有校舍無老師”現象的發生。因此，農村教育貧困近年來反而更加惡劣。

(2)多維貧困指數結果分析

表4、表5和表6是根據AF方法在Stata中測算的K=1、K=2和K=3維度下貧困戶數q、貧困總維度數ck、農村多維度貧困發生率H、平均被剝奪份額A和最終的多維貧困指數M(K=4維度下農村貧困戶數只有1戶故沒有列入考慮)。圖2顯示了一個各維度下農村多維貧困指數的變化趨勢。

由表4可以看出，K=1維度下多維貧困指數M下降明顯，2011年相較2000年已經下降了2/3，且每年下降幅度基本一致。具體分析來看，平均剝奪份額下降明顯，2011年相較2000年下降了近一半。但貧困發生率都在80%左右，降低幅度不大，除2004年幾乎沒變化外，其余每3年幾乎都維持在6%的下降幅度。這說明雖然農村貧困主體總的貧困維度數在下降，總體貧困深度改善效果明顯。但是貧困主體總還存在著某一維度的貧困，并沒有實現徹底脫貧。

表4 K=1維度下農村多維貧困指數

由表5可以看出，K=2維度下貧困狀況較K=1維度下有了大幅度緩解，每年貧困發生率和平均剝奪份額下降幅度也很明顯。多維貧困指數下降幅度也比較顯著，多維貧困指數由2000年的0.51993下降到2011年的0.087773，降幅達到84%。其中在2006年到2009年下降最為劇烈，從2006年的0.337528迅速下降為0.09。這主要得益于上文單維度中醫療和收入維度在這三年中貧困發生率的大幅度下降。說明以兩個維度同時來看，農村貧困的減貧成效較佳。這也與K=1維度下農村貧困主體貧困深度改善明顯結果一致，貧困維度數一直在下降。

表5 K=2維度下農村多維貧困指數

由表5可以看出，K=3維度下農村多維貧困指數較低，2000年指數值為0.284只有K=1維度下同年1/3。2011年K=3維度的多維貧困發生率只有0.73%，多維貧困指數也只有0.02，這說明農村大面積深度貧困問題已經基本解決，普遍不存在3個及以上維度的多維貧困。在變化趨勢上，跟K=2維度下一樣，得益于“新農合”實施和社會保障制度的完善，2009年下降最為劇烈，由0.149下降為0.01，下降近94%。而2011年卻不降反升，由0.011升為0.025，雖然幅度不大，但是說明農村存在一定程度的返貧現象，值得重視。

表6 K=3維度下農村多維貧困指數

四、實證研究

(一)數據說明及描述性統計

1.被解釋變量

通過對各省分別測算各年份的多維貧困指數發現，K=2時多維貧困指數變化明顯，且數值較佳，故選擇K=2維度的多維貧困指數作為被解釋變量。表7是根據A-F方法測算出的各省K=2維度下的各年份多維貧困指數。

表7 K=2維度各省各年農村多維貧困指數

2.解釋變量

(1)指標選擇及框架體系

借鑒安體富和任強[8]和鮑曙光[9]的研究成果以及統計數據的可得性，構建出農村基本公共服務指標框架體系如表8所示，表中共有四個一級基本公共服務指標，分別為義務教育、醫療衛生、社會保障和基礎設施。四個一級指標各轄兩個代表性單項指標，分別為農村小學班數(萬個)、農村小學生師生比、每萬農業人口村衛生室數、每萬農業人口鄉衛生技術人員數、鄉用水普及率、農村人均公路面積(平方米)、農村人均救濟費(元)和農村社會救助覆蓋率。

表8 農村基本公共服務因子

(2)數據來源及描述性統計

九個省份的各項基本公共服務單項指標數據來源于《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國國土資源統計年鑒》《中國財政統計年鑒》和《中國農村住戶調查年鑒》。為了實證檢驗的穩健性，本文在可獲得數據的基礎上，選取了數據齊全的幾個零散年份的數據，分別為2000年、2004年、2006年、2009年和2011年。

(二)實證回歸

1.計量方法

本文采用因子分析法來進行實證回歸。因子分析法可以根據各原始變量矩陣內部的依賴關系，將一些關聯密切的變量綜合為幾個基本變量，不僅保留了原始變量的大部分信息，還可以簡化數據，減少變量相關性并且通過旋轉使得因子變量解釋性和代表性更強。具體實證運行中，首先根據表9中8個單項指標得出中各省各年義務教育、醫療衛生、基礎設施和社會保障等基本公共服務因子的值，再進一步多元回歸實證檢驗基本公共服務和多維貧困指數的關系。模型如下：

Yit=β0+β1*Xit+υit

貧困指數it=β0+β1*教育it+β2*醫療it+β3*基礎設施it+β4*社保it+υit

2.實證結果

以上面測算出來的多維貧困指數為被解釋變量，四個基本公共服務綜合因子為解釋變量進行多元回歸，結果如表10所示。

通過表10可知，系數全為負值，結果呈現負相關關系，而且都能在一定的統計水平上顯著，回歸結果與理論分析假設結果相符合，說明四類基本公共服務都對農村多維貧困起到了減貧效應。

在具體各項公共服務的效益上，實證結果顯示，醫療衛生的減貧效果最好，系數為-0.2，最高而且顯著水平在1%。其次為義務教育，義務教育因子的系數為-0.184，也在1%的水平上面顯著。這兩個基本公共服務因子是通過培養貧困人口自我生存發展的能力來促進貧困主體脫貧，能對多維貧困的各個維度同時減貧。內在“造血”的賦能化扶貧效果更為明顯。基礎設施和社會保障基本公共服務的系數值略低，而且顯著性水平也不高，僅在10%的統計水平上顯著。其減貧效果不如前兩個基本公共服務效益好。其中社會保障系數為-0.0673，減貧效果為醫療衛生的1/3。基礎設施系數為-0.110，基礎設施可以直接促進農民收入增加和改善生活狀況，主要能改善兩個維度上的貧困。而社會保障作為一種保障措施，是對于貧困農戶的政策性資金救助，所以在其他維度貧困改善上效果不佳。因此從回歸結果上看，義務教育和醫療衛生作為賦能化的扶貧措施，對農村多維貧困的減貧效應效果更好更長效。

表9 數據描述性統計

表10 模型回歸結果

注：括號里為穩健性標準誤；*、**、***分別表示在10%、5%和1%的顯著性水平。

(三)穩健性檢驗

考慮到不同指標選取可能會造成實證結果的不穩健，尤其是各類基本公共服務涵蓋的范圍廣、衡量標準不集中。如基礎設施公共服務不僅僅包含農村用水、道路交通，還包含沼氣與天然氣等用氣指標和電力、網絡建設等等。因而，本文借鑒以往文獻研究經驗，在原始的各個基本公共服務二級指標上，替換一個二級指標，進行穩健性檢驗，穩健性檢驗替換變量后的公共服務因子框架如表11所示，每項基本公共服務因子第一個單項指標為替換的變量。

穩健性檢驗的實證結果如表12所示。

結果顯示，各類基本公共服務與農村多維貧困成負相關關系不變，減貧效果更明顯的依舊是醫療衛生和義務教育基本公共服務，與前文實證回歸結果一致，穩健性較好。但在具體指標系數和顯著水平上有差異，醫療衛生和義務教育都在1%水平上顯著，但是醫療衛生的系數值是義務教育的近兩倍。而社會保障雖然有負效應，但是沒有顯著性，替換指標后社會保障的減貧效應不佳，進一步說明了只注重農民短期收入水平而不從長久來培養農民自我生存發展能力的扶貧政策存在問題。基本公共服務的扶貧投入不能以短期或者直接效益為衡量標準，而應有長遠意識，全局意識。

表11 農村基本公共服務因子

表12 替換解釋變量后穩健性檢驗結果

注：括號里為穩健性標準誤；*、**、***分別表示在10%、5%和1%的顯著性水平。

此外，本文還通過替換K=1維度的多維貧困指數來進行穩健性檢驗。在K=1維度上得出的結果，與K=2基本一致，再次印證了本文的基本判斷。限于篇幅，結果不再顯示。

(四)實證結論

通過對實證結果分析，可以得出各項公共服務都能夠顯著對農村多維貧困起到減貧作用。同時由于各項基本公共服務減貧的作用機理不同，減貧的效益也不同。基礎設施的投入是最直接與減貧相關的，它通過直接增加農民收入改善農民生存狀況，見效快成果好。社會保障作為一種“保障”手段，通過直接給予貧苦人群直接生活保障和各類救助，對貧困主體增收和生活狀況改善作用也比較直接快速。但這兩種基本公共服務的“賦能”作用不大，因而可能在短期脫貧效果好，但沒有真正從內在賦予農民自主脫貧的能力。而義務教育和醫療衛生是通過“賦能”的方式賦予貧困人口自我生存發展的能力，實質減貧效果更好，長效性更佳。

五、政策建議

(一)促進基本公共服務對農村多維貧困減貧效應的總體原則

1.將多維貧困作為農村貧困識別的標準

多維貧困分析和多維減貧應成為減貧實踐的主要發展趨勢。隨著社會經濟發展階段的推進，農村貧困問題的致貧原因越發復雜，貧困的內涵也越發擴大，單一的貨幣性收入貧困線已經不再適用，雖然我國已有部分地區在積極探索和實施多維貧困視角的減貧實踐，但在全國范圍內仍未鋪開。國家應該出臺相應政策文件，轉變扶貧觀念，在全國上下提倡將多維貧困作為農村貧困識別的標準和扶貧項目績效評價的主體。并且像現行的國家收入貧困線標準一樣，通過數據的調查和計算，設立一個國家范圍上各維度最低標準，并鼓勵各省市針對自身發展情況再確定更高級別的貧困標準。

2.與鄉村振興戰略有機結合，將基本公共服務納入反貧困框架。

改革開放40年來的扶貧實踐雖然取得了重大的成果。但是，政府必須針對新的貧困現狀，改變貧困觀念，轉變扶貧方式，并由以往的單一化的開發式扶貧政策、專項化扶貧政策向“賦能化”綜合能力反貧困改進。政府應該以多維貧困識別為基礎，將基本公共服務納入反貧困框架，利用基本公共服務的長效“賦能”的減貧作用機制，充分發揮社會保障、醫療保險，義務教育等基本公共服務的全面的賦能化扶貧作用，打造集發展、保障、支撐、防范、賦能為一體的貫穿生命全周期的全方位扶貧網絡[10]。

(二)促進基本公共服務對農村多維貧困減貧效應的機制建設

1.建立農村農戶多維貧困動態監測機制

在目前的精準扶貧建檔立卡的過程中，就可以建立以戶為單位的農戶多維貧困指標框架和動態監測機制，實地了解記錄貧困農戶基本生活信息，并與其不動產登記、醫療保險、銀行資產情況等信息相銜接，全面準確把握農戶貧困狀況。在具體的實踐過程中應重視以下問題：一是多維貧困指數中維度和指標選擇，要科學全面因地制宜。多維貧困測算不能一刀切，不能按照一成不變的標準的進行測算，而應該與各地實際情況和貧困環境相適應，選擇不同的指標和維度[11]；二是注重多維貧困測度的可持續性，在一定階段和空間下，應保證方法方式的穩定和一致性，方便對比核算，來確保扶貧方式的效率[12]。

2.分地區建立不同的農村基本公共服務標準體系

國務院最新的出臺的《“十三五”推進基本公服務均等化規劃》雖然確立國家公共服務標準體系，擬定了一整套國家基本公共服務清單，并且分類確定了各類基本公共服務領域的建設標準、設備規模、人才隊伍、資金保障、服務標準和方式流程等。但是由于二元化經濟體制以及各地區發展規模的差異，國家整體標準適用性不強，細化程度也不高。

在最低標準的基礎上，各級政府可以根據各地實情進行動態調整，但是服務標準應該不小于國家標準。地方政府尤其是基層政府要根據本地農村貧困地區的不足和短板制定相應的農村基本公共服務清單和發展規劃。要結合實際，按照各地實際貧困情況和發展水平分階段、分地區、有重點地進行某項或多項基本公共服務的差異化標準制定。

3.建立基本公共服務和農村多維貧困的銜接機制

各地基本公共服務反貧困制度框架上都要以當地農村多維貧困的狀況等作為衡量標準。政府在扶貧項目的選擇，資金的配比以及后續的成效上都要著重關注對應的農戶多維貧困動態監測數據。相應的負責部門要做好數據共享和信息公開，確定一整套的多維貧困數據采集與管理，針對性項目選擇、項目管理、項目績效評價等全周期的一個調查—制定—執行—反饋的銜接機制。要依據相關政策要求和扶貧戰略體系的目標，做到貧困地區基本公共服務不留缺口，通過發達地區和欠發達之間的對口幫扶，加大基本公共服務建設經費、項目和人員的公平配置。