巴中革命老區實現“三治”融合鄉村治理體系研究

張發平，蒲 俊，陳于后

（四川輕化工大學 法學院，四川 自貢 643000）

巴中革命老區屬于土地革命戰爭時期第二大蘇區，地處四川盆地東北部，典型的盆周山區。由于自然地理條件、基礎設施建設等因素的限制，實現區域經濟發展成為巴中革命老區的第一要務。巴中革命老區在實施鄉村振興戰略和完成脫貧攻堅任務中扎實推進各項決策部署，結合局域實際條件，鄉村產業實現了從有到無、從弱到強，農村人居環境得到了有效整治、鄉村基礎設施條件持續改善，農民生活水平日益提高，取得了明顯的階段性成果。但在鄉村治理這一基礎性工程中還存在著一些問題，暴露了鄉村發展的短板，對鄉村治理的認識不夠深刻，缺乏相應的制度設計。本文從巴中革命老區鄉村治理中面臨的機遇和困境入手，在大力發展鄉村經濟背景下，分析巴中革命老區構建“自治、法治、德治”相結合治理體系的路徑，從而實現巴中革命老區農村高質量發展。

一、巴中革命老區鄉村實現“三治融合”面臨的機遇

（一）國家惠農政策支持革命老區農村發展

目前，我國農村社會治理體制建設仍處于發展和轉型階段，國家出臺了很多惠農政策來支持革命老區鄉村發展。十六屆四中全會明確提出了“雙反哺方針”，直至2006年農業稅的徹底取消，表明了國家由資源汲取變成了資源分配角色，對于農村社會更側重于資源賦予。［1］國家惠農政策對于鄉村治理主要有以下幾方面的意義.第一，有利于激活和整合鄉村閑置資源，通過政策引導促使某些資源發生功能性的轉變，或者是促進某些資源發生集合效應，從而為鄉村治理提供高豐富、高效的治理資源。第二，有利于培養村民的權利意識。近年來，我國農民的“權利意識”逐漸覺醒，從維護村集體利益發展為積極維護個人合法權益?；蒉r政策給與農民更多的發展機會，與自己的生產生活息息相關，促使農民關注惠農政策的具體實施，積極參與鄉村事務、監督村委落實相關惠農政策。第三，增強村委組成人員的責任意識。村干部作為國家政策和村民之間的中樞紐帶，通過上級行政部門的理論培訓后對惠農政策有深入的理解，隨后再傳達給村民，組織村民討論研究如何使惠農政策落地生根。這一過程中，更加增強了村干部的責任意識，由管理者逐漸轉變為服務者、組織者。

（二）鄉村振興助力巴中革命老區鄉村治理發展

我國經濟進入新常態，農產品供給側改革、鄉村產業結構調整和拉大農村內需成為穩增長促發展的重要方式。鄉村戰略和脫貧攻堅任務的廣泛開展，給鄉村經濟發展帶來了巨大的優勢，社會物質資源將會更多地涌向農村地區，為農村治理貢獻了豐富的物質資源。農村產業的升級轉型，在實現農業綠色化、優質化、特色化、品牌化之路上，為鄉村治理培育了新型治理主體。鄉村振興戰略的大力實施，必將促使農村經濟快速發展，實現農村產業興旺，為鄉村治理提供了豐富的物質條件和更多的治理主體。很多學者分析鄉村治理面臨著“空心化”、傳統文化價值體系面臨巨大沖擊、鄉村精英流失等問題，讓鄉村自治逐漸走向舉步維艱的境地。這一問題的重要原因之一，筆者認為還在于鄉村集體經濟地位日漸衰微、村民對于村委會這一重要組織的依賴性減弱，村民無法直接在鄉村獲得所需的“鄉村公共資源”，于是許多農村青壯年離開“資源貧瘠地”向外索取“資源”。

（三）社會治理格局創新指引巴中革命老區鄉村社會治理

2017年，黨的十九大報告提出要“打造共建共治共享治理格局”，并明確指出要加強社區治理體系建設，把社會治理重心推向基層。這是近年來中國社會治理實踐探索的總結，同時也是對未來社會治理發展和創新提出的新要求。［2］“三共”是“治理”的升級版，要求在黨的領導下政府、市場、社會相互發生作用、協調配合和緊密銜接，強調形成社會治理“共同體”，共同建立社會治理制度和體系，共同參與社會治理，最終實現治理成果共享。“三共”和“三治”是治理體制和治理方式的關系?！叭巍笔欠绞椒椒?，以“三治”和“三共”的格局推進社會治理現代化。［3］可以這樣說，“三共”為“三治”融合指明了思路和方向，“三治”融合的鄉村組織要由整個社會治理主體共同協商建立，公平分配權利義務?！叭巍比诤系闹卫眢w系要堅持人民主體地位，一切從人民的根本利益出發，切實維護廣大村民的合法權益?！叭巍备髯缘妮d體不是簡單地相加，而是相互協調、相互彌補和相互銜接，形成深度融合和高效靈活的長效治理體系。

二、巴中革命老區農村實現“三治融合”的困境

（一）農村人口流動性大，鄉村治理主體缺失

由于自然生活條件的限制、交通閉塞、開放程度低等原因，巴中革命老區大量農村青壯年勞動力紛紛前往東部或沿海地區謀生計。一方面，喪失大量青壯年的西部地區出現了鄉村“空心化”現象，這些地區的產業發展和農村治理的主體長期處于缺席狀態，鄉村發展更加舉步維艱。另一方面東部地區外來人口顯著增加，在為推動東部經濟發展貢獻力量的同時，也為當地的社會治安管理、衛生環境治理等方面帶來較大的壓力，外來人群因其歸屬感不強也無心融入當地的社會治理之中。

（二）村民利益沖突增多，治理難度加大

實地調查發現，隨著鄉村城鎮化建設的推進，一些地區的農民因為土地征收、房屋拆遷等賠償問題時常發生利益沖突，其沖突的表現形式更加多樣化、極端化。農民的利益訴求表達渠道和救濟渠道單一，解決矛盾的手段和措施過于簡單，出現了很多農民“信訪不信法”和村委會采用非法手段組織上訪的現象，相互交織的利益矛盾愈演愈烈，嚴重影響鄉村的穩定與和諧。

（三）農民思想多元化，傳統鄉村價值體系遭受嚴重沖擊

費孝通首次提出“熟人社會”這個概念，指出鄉村是我國傳統社會的基礎，鄉村文化是傳統文化的“根”。［4］它深刻闡釋了中國傳統鄉村的社會關系，即孝順長輩、鄰里團結友愛、誠實信用等鄉村價值體系?！皞}廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，但伴隨著市場經濟的快速發展，構筑起傳統鄉村共同體的鄉土性瀕臨消解，鄉村倫理道德的規制力量逐漸變弱，我國鄉村社會作為人們生活的共同空間正逐步邁向“后鄉土性”。［5］鄉村文化建設滯后，不良之風開始侵蝕鄉村淳樸的民風，農民思想逐漸呈現了崇尚利益、追求個人享樂主義等方面的變化，嚴重影響農村傳統美德的繼承和發揚。其次，對本土紅色文化和優秀的風俗良俗挖掘力度不夠造成鄉土文化流失，許多優秀鄉土文化無法得到繼承和弘揚，而那些移植的外來新鮮文化產品，因村民對其缺乏認同感和歸屬感，無法滿足廣大村民日益增長的精神文化需求。許多外出務工人員在城市生活工作中，傳統的鄉土文化遭受巨大的沖擊，其思想易受到城市浮躁的思想文化影響，既不能完全融入城市生活之中，又對鄉村生活感到無望。

（四）傳統的鄉村管理模式走入困境，基層組織權威日漸式微

傳統的鄉村管理模式呈現出“單一制”形態，主要是以村委會為主導來管理鄉村，缺乏村民參與和其他社會組織參與鄉村事務管理。鄉鎮與村委會的職權關系不清，村委會依賴鄉鎮指導具體工作，村民自治喪失其獨立性、自主性。導致“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”貫徹落實不到位，村兩委過度依賴利用行政權力管理村務，涉及到村民重大利益的事項缺乏民主協商和決策，往往有村委會成員拍板決定。傳統鄉村治理模式缺乏對村干部的監督，導致一些村干部超越職權、濫用職權管理村務，加之村民不懂法、不善于利用法律維護自身合法權益，加劇了干群之間的矛盾和沖突。由此導致基層組織動員能力降低，村民參與自治的熱情不高，村民自治急需改變發展模式。

這些現象都是伴隨農村經濟發展而來的不利影響，雖然它不能否認鄉村發展帶來的諸多改革換面的巨大成就，但如果不積極改變傳統鄉村管理模式，探索新的鄉村治理模式，將會延緩實現物質豐富、鄉村穩定、善良民風、村民守法的美麗鄉村的美好憧憬。

三、構建“三治融合”鄉村治理體系的路徑

（一）強化農村黨組織建設

習近平總書記說過：“東西南北中，黨政軍民學，黨的領導是一切的”，在鄉村治理過程中，黨組織必須要發揮統領全局、協調各方的重大作用，成為鄉村治理的主導力量。黨建工作抓基礎、管長遠，有利于增強鄉村治理的戰斗力，為鄉村治理工作指明正確的方向。思政工作與鄉村治理相結合的作用主要體現在以下三個方面：一是有利于基層黨組織的思想建設。由于鄉村治理是一項系統性、綜合性的工程，涉及的鄉村具體工作又十分廣泛，將黨建工作融合于鄉村治理大局之中，通過開展“三會一課”等黨組織生活，黨支部成員閱讀討論關于鄉村治理的重要文件，增強對鄉村治理的認識，強化責任意識，創新工作方法解決鄉村治理過程中遇到的難題；二是有利于形成長效工作機制。鄉村治理需要依靠各類資源加以整合實現其目的，通過建立鄉村治理各項制度，集中力量抓機制、抓配套、抓建設。［6］在工作中嚴格落實基層黨組織工作規程，形成民主化、程序化、規范化、制度化的工作機制，建立長期行之有效的制度保證“自治、法治、德治”所需要的載體實現高度融合。三是有利于鄉村治理人才隊伍建設。新時代，農村黨員干部是鄉村治理的主力軍，農村黨員管理仍然是做好農村黨建工作的重中之重，這就要求農村基層黨組織高度重視黨員教育和管理。［7］通過強化農村黨員隊伍建設，開展豐富多樣的培訓教育活動，轉變工作作風深入基層保持與廣大村民的緊密聯系，提高黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，為鄉村治理培育更多的“能人”。以強化基層黨組織建設為鄉村治理的總抓手，切實解決農村黨組織渙散、黨組織作用發揮不充分、村委權威下降等問題，為鄉村治理提供堅實的組織保證。

（二）構建“有限主導，多方共治”鄉村治理方式

鄉村治理是指基層政府、村兩委、村民以及其他組織，為維護鄉村秩序，促進鄉村發展，對村域事務進行管理、調控的一種機制。［8］賀雪峰指出：“取消農業稅前，全國農村的主要工作是收取稅費。收取稅費，村干部必須面對一家一戶的農戶，村干部與村民之間的聯系更加緊密，但干群關系也顯得十分緊張。取消農業稅后，干部與農戶之間的聯系逐漸減少，鄉村以消極治理為主導”。［9］這一論斷針砭時弊，鮮明地指出了當前農村基層組織權威日漸衰微，村民參與鄉村事務的熱情度不高，鄉村治理嚴重缺乏農民參與導致村民自治陷入困境的現狀。一旦缺乏了村民參與，自上而下的鄉村發展規劃是否與廣大村民的意愿相契合，農民是否真正能從鄉村產業發展中獲得實惠，將會成為大大的疑問。鄉村治理缺乏了村民的參與，僅以村委會以及農村黨員干部為主導力量，這無疑是與“共建、共治、共享”相違背的。

新時代，鄉村治理在政府的主導下，建立多元綜合的治理模式已成為農村自治發展的新趨勢，促使鄉村正式組織和非正式組織相互發展與制衡，相輔相成，在互相博弈中促進鄉村治理達到善治。村兩委作為“鄉鎮”與“村治”的代表在鄉村治理中應扮演有限責任的主導角色，在把握鄉村治理的主旋律和根本方向，承擔鄉村治理有限責任前提下。充分地相信市場和鄉村社會群體，讓廣大村民在參與鄉村治理過程中獲得利益和權利，承擔相應的責任。在與村民廣泛協商下制定相關制度，規范市場和社會有序參與鄉村治理，公平合理分配權利與義務，培育村民權利與義務相統一的意識。做到廣開言路、各顯神通、規范有序，有力解決鄉鎮以及村兩委面臨的“什么都管而又什么的管不了”的治理困境?！坝邢拗鲗?，多方共治”其實質是由村兩委統一治理邏輯，確立治理規則、目標，充分提高村民的參與度，整合鄉村治理資源形成合力，構建起富有生命力與活力的多元治理體系。因而，村民可成立鄉村經濟發展協會、鄉賢理事會等非正式自治組織，構建多渠道參與鄉村治理，正式自治組織與非正式自治組織民主決策、民主監督，共同與政府一道提高組織建設和鄉村治理建設，形成強大的自治合力。

（三）推動鄉村法治建設，提供堅實保障作用

亞里士多德曾對“法治”作出了精辟的釋義：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定得良好的法律”。［10］“法治”形式上表現為良法治理，也即規則之治；本質體現為善治，即使公共利益最大化的社會管理過程。［11］規則之治強調運用預先制定好的行為規范、裁判規則解決社會糾紛，而善治強調法治的理性價值，要求法運行的各個階段符合法律的理性價值。通過規則之治，制定鄉村治理規則，建章立制，保障鄉村治理各項工作的規范有序的開展，最終實現鄉村善治。新時代，全面推進依法治國的重點在基層，難點突破也在基層。［12］

法治是伴隨著市場經濟發展而產生的，而巴中革命老區在尚未完全實現市場化的鄉村社會之中，存在著獨立的、自成一體的“人治”法則。在社會資本尚未完全進入巴中革命老區的農村之前，這種矛盾糾紛解決方式往往是行之有效的，依靠村干部或村民的威望化解鄰里矛盾。然而，當眾多的外地企業落戶后，這種依靠“人治”處理鄉村矛盾就相形見絀了，村干部或者村里有威望的村民便陷入了兩難，無法妥善解決當地百姓與外來企業之間的矛盾沖突。革命老區巴中約有2千多個行政村，農村居民占總人口約70%，村委干部和農民法治意識還比較單薄，交織著的利益沖突較多，必須要利用法治來維護鄉村穩定和諧發展。一是加強法治教育，培育鄉村法治意識。廣泛開展“法治下鄉”活動，組織司法工作人員和邀請律師等法律工作人員深入農村進行普法宣傳，通過以案說法的形式使村干部和農民掌握基本的法律常識和糾紛解決的途徑，樹立權利義務意識。促使農村黨員干部帶頭守法，拒絕“人治”。二是培育農村法律明白人，或者建立農村法治工作站。遇到無法處理的糾紛就找法律明白人，把問題引向法治軌道之上，努力推動鄉村形成遇事依靠法律解決、處理問題用法的長效機制。三是為多方共治運行提供制度保障，建立監督機制。多方治理涉及的主體范圍廣、具體工作繁多，在不違反各項法律以及政策的前提下，在民主的基礎上制定符合本村實際的相關制度和規定，保證各個治理主體有序參與，規范鄉村自治。為此，推動鄉村法治事業發展，始終把法治理念貫穿于鄉村治理的各項工作之中，引導村民合理表達訴求，妥善解決鄉村矛盾，為鄉村治理提供堅實的法治保障。

（四）深入挖掘紅色文化資源，營造紅色德治氛圍

“法安天下，德潤人心”，法律以其強制性為保障約束公眾的行為，道德則以“內化于心，外化于行”對公眾的行為產生軟約束，二者是對立統一的關系。德治就是中國的治國理論和道德規范，主張治國應以高尚的道德感化人、教育人，我國民眾的傳統道德素養就是培育德治土壤。［13］“德治”是“自治”和“法治”的基礎，發揮著支撐和引領作用，滋養著鄉村治理體系建設，其影響力是無形的、持久的。習近平總書記指出：“推進國家治理治理體系和治理水平現代化，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特色、時代特征的價值體系”。［14］傳統鄉村文化遭受現代城市文化的沖擊，逐漸變得碎片化、變異化，傳統文化失去了繼承和發展的土壤。新時代，鄉村振興是要在保持鄉村獨立性和城市差異化的前提下，實現與城市的融合發展，以差異化發展路徑來凸顯鄉村比較優勢。［15］

黨的十九大報告指出：“深入挖掘中華傳統優秀文化蘊涵的思想觀念、人文精神、道德規范，結合新時代要求繼承創新，讓中華文化展現出永久魅力和時代風采”。［16］巴中，是川陜革命根據地的中心，紅軍的故鄉，紅色文化積淀豐厚。2016年8月出臺的《川陜革命老區振興發展規劃》對開發保護紅色文化資源、發展紅色旅游文化產業等作出了詳細的規定。紅色文化不僅能推動振興革命老區的進程，還可以與鄉村治理相融合，為鄉村治理提供豐富的營養液。紅色文化源于紅色紀念地、英雄人物等紅色資源。［17］每一個紅色景點、每一位英雄人物、每一片紅色土地上都蘊含著中華兒女為實現民族獨立和國家富強而前赴后繼奮力拼搏的民族精神和時代精神，永遠散發著熠熠光輝。深入挖掘紅色文化資源、發展鄉村紅色文化產業，促使革命傳統精神發揮持久鼓舞作用，激勵鄉村治理主體不畏艱險而努力實現鄉村善治；大力弘揚革命傳統精神，營造美好鄉村秩序。紅軍是一只以紀律嚴明著稱革命傳統精神的隊伍，無論條件多么惡劣，廣大軍官始終嚴格遵守各項紀律和規矩。在鄉村治理中，各個治理主體必須嚴格遵守各項規定，承擔應盡的義務和責任，促使各項治理活動有序開展；廣泛宣傳學習紅軍精神，培育新時代鄉村精神。紅軍精神是在中國農村土地之上而孕育的，廣大農民對它具有強烈的歸屬感和認同感，因此對于營造鄉風文明、引領鄉村道德有著不可替代的積極作用。革命老區巴中有著天然的紅色文化資源優勢，在鄉村治理中充分融入紅軍精神，創新紅色文化表現載體，更能激發鄉村德治建設活力。

“自治”“法治”“德治”在鄉村治理過程中不是孤立的、靜態的，而是在基層黨組織的領導下，統一治理邏輯、確定治理規則和目標，促使廣大村民積極參與鄉村治理，在多方治理中相互補充、發揮融合功效，形成“你中有我，我中有你”的治理機制。

結 語

農村作為國家治理體系的最末端，對于實現國家治理現代化具有重大影響。構建“自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系，是黨在基層實踐探索中所得出寶貴經驗，并將繼續在實踐之中創新發展。來源于浙江桐鄉“自治、法治、德治”鄉村治理體系無疑能為巴中革命老區鄉村治理提供有益的借鑒，但對發展鄉村經濟為第一要務的巴中革命老區而言，更多是要思考在發展鄉村經濟中提高鄉村治理水平。本文通過梳理巴中革命老區鄉村治理面臨的機遇和挑戰，結合其經濟發展水平、鄉村治理現狀，分析構建“自治、法治、德治”相結合鄉村治理體系的路徑，以便更好的在發展鄉村經濟中形成現代鄉村治理體系。而如何在巴中革命老區實現全面小康后，物質經濟條件得到巨大改善后，如何進一步優化調整以便滿足鄉村治理新需求？這是一個需要在實踐中長期探索的問題。