沈陽實行市制的動因與城市空間

程亞娟，胡玉海

（1.張氏帥府博物館 研究室，遼寧 沈陽 110011；2.遼寧大學 歷史學院，遼寧 沈陽 110036）

“城市”的出現是人類步入文明時代的標志之一，同時，城市的發展變遷又記錄了人類進步的歷史。實行市制管理，是城市近代化的必然要求。沈陽作為城市存在歷史久遠，但市政建設的理念直到20世紀20年代才形成。沈陽近代化的萌芽，在甲午戰爭后就已經出現，但直到30年后才最終形成市制。1923年，奉天市政公所的成立，標志著在管理體制上開始了城市社會形態的轉變。建市時規劃城區發展的六大版塊，為后來沈陽的城市發展奠定了基礎。

一、清末民初沈陽城內治所的演變

近代以來的沈陽，名稱曾多次更改，其政治空間也不斷變化。而作為一座城市，其文化空間往往要超出它的實際空間，如1634年（明崇禎七年、后金天聰八年）升“沈陽”為“盛京”后，其文化空間已大大超出了一座城池。1644年（順治元年），清定都京師順天府（今北京）后，仍以盛京為陪都。因此，沈陽是以“陪都”的“身份”步入近代社會的。

進入近代社會后，沈陽是奉天府和承德縣兩級治所的所在地。光緒二十八年（1902年），分承德縣東部分置興仁縣，承德、興仁兩縣同治于沈陽古城內。光緒三十四年（1908年），興仁縣更名為撫順縣，移治所今撫順。其時，奉天府下轄：承德、興仁、開原、鐵嶺、海城、蓋平6縣，遼陽、復州、金州3散州，營口1散廳。

光緒三十一年（1907年）九月，東三省改為行省制度后，其實與內地各省在體制上并不盡相同，最重要的一點就是總督職權異常專一與龐大。據新定東三省官制規定，奉天、吉林、黑龍江三省各設行省公署，以總督為長官，巡撫為次官。東三省總督是高于三省巡撫之上的總攬行政、軍事、財政等各項大權的最高長官。值得注意的是，東三省總督原則上應在奉天、吉林、黑龍江三省的行省公署辦公，但事實上則是常駐奉天，這樣便與奉天巡撫同城，發生新的督撫同城問題。也就是說，在清末沈陽城既是東三省總督的治所，也是奉天省、奉天府、承德縣的治所。宣統三年（1911年）二月，承德縣建制撤銷，其地為奉天府直轄。

進入民國后，1913年1月，奉天府改為奉天縣；2月，新民府改為新民縣；4月，奉天縣改為承德縣；5月，承德縣又改為沈陽縣。1913年7月，改省轄府制為省轄道制，改八府制為三道制，設南路道、北路道、東路道。1914年6月，南路道改為遼沈道，東路道改為東邊道，北路道改為洮昌道。這種建制直到1928年。

1918年9月，張作霖就任東三省巡閱使后，沈陽既是東三省巡閱使署的治所，也是奉天省、遼沈道、沈陽縣的治所。沈陽除四個層級的治所同在一城外，還有一特殊現象，即沈陽故宮仍然保留“盛京內務府”機構，負責管理皇產。

1911年，在武昌起義炮聲的震蕩下，清王朝轟然倒塌，延續幾千年的帝制被廢除了。但是，依據南京臨時政府參議院通過的《關于大清皇帝辭位之后優待之條件》，清朝雖然滅亡了，但皇帝和皇室卻得以完整地保存下來。直到1924年，馮玉祥發動“北京政變”之后，清朝遜帝才被迫出宮，清王朝才徹底地退出了歷史舞臺。從清帝遜位到最后被迫出宮，被稱作“遜清”時期。這樣，在這段時間內，沈陽城內“盛京內務府”的存在，說明沈陽仍舊扮演遜清“陪都”的角色。

四個層級的治所，再加“盛京內務府”，同處一城，促進了城市的發展，也為城市實行市制創造了條件。

二、沈陽領先實行市制的動因

中國古代城市有三個基本要素，即統治機構(宮廷、官署)、手工業和商業區、居民區，以此為標準，沈陽作為城市已有兩千多年的歷史。從侯城到沈州，從沈州再到兩代帝王的京都，悠悠歲月，沈陽作為封建時代的城市經歷了幾度滄海桑田。進入民國時期，中國城市普遍處于社會形態轉變中。1921年，廣州成立“市政廳”，率先實現了這一轉變。奉天緊隨其后實行市制，主要有以下幾方面動因。

第一，城市發展的內在需求。進入民國以來，特別王永江擔任代理省長后，沈陽的城市發展出現了快速發展和轉型的態勢。各項事業都處于創立創建的起步階段，如工廠企業的開辦，馬路鋪建問題，城市交通問題，電燈、電話擴展安裝問題，公共衛生問題，公園和其他娛樂場所問題等都提上了日程。而這些城市建設依然由商業局、警察局、建筑局、公用局多個部門負責，而且有些分工也不盡合理，如城市消防是由商業局負責等。

在城市快速發展的形勢下，諸多事業由無隸屬關系的多個部門負責，必然導致相互推諉和掣肘，這既不能統籌全局又無法協調關系的現狀，會滯殆城市經濟社會的發展。因此，建立專門的市政機關，來統籌和協調城市的發展，勢在必行。

第二，商埠地的示范效應。沈陽商埠地是1903年（清光緒二十九年）美國、日本與清朝政府訂立《中美通商行船續約》《中日通商行船續約》而被迫自開商埠之一。這塊自開商埠位于沈陽老城和滿鐵附屬地之間，屬于城市中心地帶。

1906年，在奉天交涉署內設開埠局，負責開埠地管理。主要職能是：規劃街道、修筑馬路、收購民地房產。后又增設經辦土地出租事宜。到1914年開埠局移交省政府直接領導，變為省屬機構。商埠地雖然面積不大，但經過十幾年建設，在城市的間隙空地有了樓房、平房、瓦房；有了街道，建起了工廠，蓋起了商店；還有影劇院和游藝場等。與老城區相比進步之快，變化之大，令人為之一振。

第三，廣州率先實行市制的引領。早在1918年10月，廣州就成立了市政公所。1921年2月15日，廣州市政公所改為市政廳正式建市，孫科被委任為市政廳廳長。孫科曾在美國接受大學教育，歸國以后，撰有《都市規劃》專著。在接受市政廳長任命后，起草了《廣州市暫行條例》57條。2月中旬，條例獲省政府通過并公布執行。按照暫行條例，市政首長改稱市長，孫科為首任廣州市市長。市政委員會下設財政、工務、公安、衛生、公用、教育六局，這是中國城市實行市制和市政設局管理的肇端。

廣州建市后市政建設，集中體現在填壕溝、遷民居、筑道路。在公共衛生管理方面，清除水溝，錄用清掃工定期清掃搬運垃圾。在公用事業方面，設立郵政總局、市立圖書館等。在治安、公共場所統一管理、民眾教育等方面也有舉措。《盛京時報》等傳媒對此給予及時報道，并發表了一些贊揚的評論，這為奉天省政府提供了現實的可供借鑒的經驗。

第四，大連、哈爾濱的參照作用。1899年初，俄國在租借地置五個行政區、三個市。1902年5月，設達里尼特別市（今大連市中心區），薩哈羅夫為市長，直屬俄國財政部管轄。1903年，俄國在旅順設置遠東總督府，為俄國遠東地區最高統治機構。日本取代俄國侵占大連地區后，設置金州軍政署、大連軍政署、旅順軍政署和復州軍政署。1905年6月，軍政署撤銷，置關東州民政署；1906年，在關東州民政署之上置關東都督府；1919年，關東都督府改稱關東廳。

中東鐵路建成后，俄國在哈爾濱設中東鐵路管理局，負責對中東鐵路的管理。中東鐵路管理局以對鐵路附屬地管理之名，嚴重超鐵路的商業范疇，涉及財政稅收、治安司法、市政管理、城鎮規劃、戶居管理、測量測繪諸多方面的中國主權。1907年哈爾濱剛剛開埠后，霍爾瓦特未經中國政府同意，擅自公布了《公議會章程》，于1908年成立了哈爾濱市自治會和市董事會，使哈爾濱成為沙俄政府在遠東推行殖民政策的據點。

殖民統治下的大連、哈爾濱，其統治機構不盡相同，但都實行正規的市政建制，這一體制包括市長及領導下的市政廳、市參事會、警察署、法院等。這種市政體制模式在實踐中的高效率，吸引了以張作霖為首的奉天當局，也為奉天實行市政管理提供了可以參照的樣本。

三、奉天當局積極推動市制管理

奉天省早期近代化步伐走在全國的前列，是地方政府積極推動的結果。張作霖出任奉天督軍兼省長后，就十分關注城市改造、建設與發展，如為振興民族工業決定開辟南、北市場，還批準修筑第一支路；1919年春，奉天省政府設立政務廳第四科，負責管理省城街道、橋梁和土木建筑。為推動工業發展，同年還在城外規劃和建設了東北第一個民族工業園區——大東工業區。為整治市容，還下令將通天街的所有妓院遷移至北市場。當時主要目的是，以新建商埠地與具有百年歷史的四平街（中街）形成掎角之勢，以與日本的南滿鐵路附屬地相抗衡。

1922年5月，張作霖在第一次直奉戰爭戰敗后宣布東北聯省自治。實行自治后，張作霖在大力進行整軍經武的同時，全面推進奉天經濟社會的發展。張在宣布自治后，還下令所有各關稅款、鹽款的余款，“自本月起一律解交奉天省庫，不準撥交北京”[1]，這為奉天推進經濟社會發展，提供了一定的經濟支撐。

1922年9月，代省長王永江為推進城市建設和發展，在省政府成立市政廳，辦公地點設在總商會院內，并擬建“樓房1所，內設廳長1人、科長4人、科員若干人，計分總務、工程、捐務、衛生四科，等待樓房告成即正式成立”[2]。市政廳的設置，為市政公所成立準備了條件。

1923年5月，奉天市政公所籌備處成立，并由電燈廠廠長曾有翼負責籌辦。7月間，制定了“奉天市暫行章程”，上報省政府。張作霖批示：“惟市政機關，所系綦重，亟應籌劃，俾得早日正式開辦，以策進行章程規定”。同時指出，“所擬規章大致明晰，惟命名為市政公所組織規章，殊欠妥協。……茲特由本署另訂暫行章程，頒發遵守”[1]571。在張作霖和王永江合力推動下，籌備工作進展順利。

在市政籌備期間為借鑒國外市制和市政經驗，王永江派專門人員赴大連學習調研，考察道路、植樹、衛生、電車、下水、電氣、瓦斯、建筑形式，以及學校、醫院、娛樂設施的設立與預算情況。同時還派人分別赴日本、美國考察市政管理方法[3]。

由省長公署制定的《市政所暫行新章》規定：“奉天市設總辦一員，監督全市行政事宜；設市長一員，總理全市事宜；設協理一員，坐辦二員，輔助市長策劃并辦理全市行政事宜”[4]。市政公所組織機構設總務、財務、工程、衛生、教育、事業六課及一個技術部。每課設課長一人，課員3-4人。這樣算起來整個市政機關也不超過30人。從機構設置和人員構成上看，市制的不完備是明顯的，機構極為簡單，如市制中的社會治安是空位的，只提出社會治安由省會警察廳配合。這既與初設市制參照體系有關，如廣州市六科也沒有高性能置警務，也與當時社會發展的現狀有關。同時也與對市政公所的定位有關，“市政公所直隸于省長，為辦理市政之機關”[4]237。沒有明確市政公所為一級政府，而只定位是隸屬于省長的辦事機關。這些因素的存在，設立市制之初的不完備和簡單是近代政治文化起步發展階段的表現。

經過幾個月的籌備，市政公所于同年8月4日，在今沈河區西順城街正式成立，曾有翼為第一任市長。

市政公所機構簡單，人員很少，但市政職能卻也很全面，包括市財政及公債管理；市公產管理及處分；市街道橋梁及其他土木工程事項；市公共衛生；市教育風紀及慈善事項；市交通、電力、煤氣、自來水及其他公用事業；省政府委任辦理事項[4]236-237。市制設置后，隨著城市管理的實踐，市政職能也不斷變化和擴大。

市制建立之初，之所以稱奉天而不是稱沈陽，有兩方面原因。第一，從歷史上看，早在1644（順治元年）年，就設置承德縣，為奉天府首縣，管理盛京城外的四郊，東至撫順80里、南至十里河60里、西至遼河100里、北至懿路70里；到民國稱為沈陽縣時期，這一空間范圍沒有大的變化。自1657（順治十四年）年開始，又設立了奉天府，為管理漢民和除旗民之外其他各民的一級行政機構，隸屬于盛京將軍。這樣，就出現了承德縣與奉天府同治一城的局面，這種局面延續了幾百年。故此，以奉天府名為市名。第二，從現實上看，1913年5月，承德縣改為沈陽縣。這時，沈陽、新民、遼中三縣，同屬奉天省遼沈道。新設置的市，直屬于省政府，級別要高于縣，另外又有沈陽縣的存在，故此市名仍沿用原來的府名。東北易幟后的1929年2月5日，奉天省改稱遼寧省；同年4月2日，奉天市改稱沈陽市。

四、建市后沈陽城區的六大版塊

沈陽建市之初，對其管轄的區域就有明確的界限，“奉天市行政區域以省會為限”。所謂省會即原奉天府所管轄的區域，包括沈陽古方城及八關和商埠地。建市之初，按當時已形成的六個警區，劃分為六個行政區。當時是以序號作為區名：一區所轄范圍為沈陽古方城內；二區所轄為東關；三區所轄為南關；四區所轄為西關；五區所轄為北關；六區所轄為商埠地。在延續警區空間劃定行政區的同時，各警察署長也均被任命為各區區長，這樣有利于市制初建時的管理。

城市實行近代化的市制管理，在中國是一種改革，城市的空間劃定始終處于不斷發展變化的狀態。《奉天市暫行章程》明確提出：沈陽市的行政區域，“應時勢之要求得呈省長擴張之”[4]236。當時，《奉天市暫行章程》中的這一款是非常重要的，是有著現實針對性的。因為剛剛成立的沈陽市作為一級行政區劃，還不能將屬于城市重要組成部分的全部納入其管轄范圍，如大東新區和附屬地沒有納入市政管理范圍的部分，也都具備了城市的功能，是沈陽城一部分。當時，沈陽可分為四大版塊。

第一，以沈陽古方城為中心的核心版塊。這一版塊包括東關、南關、西關、北關，就是以古城為中心向四周延伸。這個核心版塊總面積15.70平方公里，其中古城內為1.70平方公里，八門八關為14平方公里。這一版塊是沈陽城市發展的內核，從元代設沈陽路修筑沈陽土城，到1923年沈陽改為市制，歷盡滄桑，走過了600多個春秋。所以，建市之初，仍以此為核心。市管轄的6個區，這里就占了5個。

第二，以商埠地為范圍的商埠版塊。奉天商埠地位于沈陽老城和滿鐵附屬地之間，屬于市中心地帶。東臨今青年大街以西；西靠和平區和平大街以東；南至運河以北；北倚和平區皇寺路至沈陽紡織廠后墻的鐵路。這一區域的總面積27.1公里。據1923年統計，該區域內住中國居民27 755人，占商埠地總人口的94%；居住美、英、法、德、俄、日、波蘭等外國人1 632人，占總人口的6%[5]。

在商埠地未開辟之前，這里大部分是城市的間隙空地。商埠地開辟后，劃分為4個區界，即正界、北正界、副界和預備界。正界位于中央偏北，地理環境優于其他各界。在正界內除外國人置地建房，開辦工商業，設立外交機構外，也有中國人居住，主要是當時的軍政要人和富紳名流，他們在這里置買土地、建公館、設私邸。正界地處商埠中心，是4個界區中市政設施最完善的一個區域。北正界以北市場、西北市場為中心，是以商服娛樂業為主體的居民混合區，是當時和后來沈陽市比較繁華的地區。北正界開埠后，也吸引各行各業紛至沓來，辦商業、建工廠、開妓院、設影劇院和游藝場，市場內僅妓院就有132家[5]21。可謂“三教九流”“五行八作”，應有盡有。副界和預備界以南市場為中心，它類似北正界，但又有所區別，是一般市民的住宅區和中小型私營工廠與手工業作坊集中的地方。在這一區界內，餐飲服務和妓院旅店業較興隆。

商埠地的行政主權，名義上是屬于奉天商埠局，而實際上受日、美等殖民主義國家駐沈陽領事控制。殖民主義者在沈陽擁有“領事裁判權”，是對商埠地司法行政的最大侵害。商埠地公益事業費用的負擔，還須與各國領事館先行商議再行分派。至于土地稅、外貨入口稅在完納正稅之后，其他雜稅得予減免，屬于外商的“土貨”入埠，免納任何稅款。因而商埠地的中國工商業遭受洋商買辦和外國資本排擠，逐漸失去競爭能力，而處于日趨衰落的狀態。

沈陽實行市制管理之初，將商埠地作為第六區納入市行政管理范圍后，實際上仍是雙重管理，涉外行政方面仍由商埠局負責，治安等其他行政事務由區政府管理。

第三，以兵工廠為范圍的大東新區版塊。大東新區的范圍，是從大東邊門到東塔之間。這一帶原為一片農耕土地，有土山子、十王墳、御花園、韓家欄、孤家子、東塔等村屯。1920年，東北軍政當局為發展軍工生產，購買土地2 000畝，在原奉天機械局的基礎上，興建兵工廠。到1923年共購置土地3 284畝，將原村屯居民全部遷出，創建奉天軍械廠，后改為東三省兵工廠（今黎明機械廠址）。東三省兵工廠發展很快，規模很大，日本人稱中國“在奉天建造了‘東方第一’的兵工廠”[6]。

大東新區在沈陽實行市制時，已經成為沈陽市區的一部分，但因涉及軍工的特殊情況，沒有納入市區。除公安、司法外，新市區其他一切行政事務均由東三省兵工廠自行管理。東三省兵工廠自設市政管理處，負責市區的市政建設、區域規劃、土地房產經營管理。大東新區雖然行政上沒有劃入沈陽市區，但仍然是沈陽城市的一部分。

第四，以“滿鐵”附屬地為范圍的殖民版塊。附屬地全稱為“南滿洲鐵道株式會社奉天附屬地”，簡稱“滿鐵附屬地”。附屬地位于今沈陽市和平區的中部西側，占地面積為6平方公里。奉天滿鐵附屬地原始界限是：西至今鐵西區沈陽第二紡織廠機械廠西墻，東至和平區和平大街，北至和平區北七馬路，南至和平區中山公園南墻外，由南京街拐至南八馬路再向西至鐵道。在此范圍內的鐵路用地為1.2平方公里，市街用地4.8平方公里。

日本取得奉天滿鐵附屬地的權利，是通過日俄戰爭獲勝后從俄國手中奪取，本應以沙俄簽訂租借期25年為限，即到1923年3月26日期滿。1915年，日本通過“二十一條”不平等條約，擅自延長74年租借期，即99年。附屬地本是依據修筑鐵路之需所租借的土地，后來，日偽在“地籍整理”時，居然將附屬地土地確定為南滿鐵道株式會社“所有”，變租借權為所有權。

在日本接管南滿鐵路之初，還照原中俄有關方面的條約規定，由中國警察在車站維持鐵路治安。后來，日本“照會”中國政府不許中國警察進入鐵路用地范圍和在站內執行勤務，否則將以“相當手段”對待。中國政府對此“照會”提出異議，日本置之不理。自此，附屬地內所有捐稅、郵政等各項行政權，均被日本所侵奪。在附屬地內，司法裁判及外交事務由領事館掌管，軍事屬于關東軍司令部，警察屬于關東廳長官，一切行政權為滿鐵株式會社所有。在附屬地內，對中國人和歐美人施行所謂“契約主義”，制定了入居規約，“凡入居者，均須遵守此規約，并須服從會社之各種規則負擔各項費用”[7]。日本在不斷掠奪附屬地權利的同時，還在不斷擴張附屬地的土地面積，到九一八事變前，鐵路沿線的附屬地由早期的147 766平方公里，擴大到482 900平方公里[8]。

滿鐵附屬地雖然是沈陽城市的一部分，但直到1945年日本投降主權回歸后，才納入沈陽的市政管理。長達半個世紀的附屬地現象，在沈陽歷史上留下了深深的殖民印跡。

第五，規劃和建設中的惠工工業區版塊。惠工工業區，是以惠工廣場為中心向四周輻射的區域，因其地處老城區的西北，故當時稱為“西北工業區”。惠工工業區以惠工廣場為中心，南至五三工廠及沈陽市政府北側；東至小北邊門、山城堡；西至團結路西（原保安堡）；西北至中長鐵路，土地面積982市畝（不包括道路和鐵路用地面積）[5]33。

惠工工業區在未開發之前，是一片空地，除少數耕地外，多為公共墓地和坑洼不平的廢地。1923年實行市制之初，市政公所決定開發這片空地。經過測量規劃、平整后，分為特、上、中、下四個等級予以出租。規定分為“長期租”和“年期租”兩種形式。1924年4月17日，市政公所公布了《西北工業區租領地畝章程》和《西北工業區租領地畝章程施行細則》，規定租領土地以當時民國公民為限，不得典賣、抵押給外國人。實行土地租領后，吸引諸多工商業者和居民認租。當時迫擊炮廠是在原27師修械司及醫院舊址上改建的，工業區開發時又到工業區選址修建新廠；1927年2月，新舊兩廠合并，并正式取名為奉天迫擊炮廠；1929年改為遼寧迫擊炮廠。惠工工業區是市政公所成立前，省公署規劃開發的新區，并取名為“惠工”，旨在優先發展工業，走工業興市之路。

第六，規劃和建設中的沈海工業區版塊。沈海工業區版塊在規劃之初，意在依托沈海鐵路，圍繞沈海火車站建成商業區，故取名為沈海市場。位于大東區大北邊門外，沿東北大馬路兩側迤東至沈陽東站（當時稱沈海站）并延伸到東毛君屯。當時，東北當局面對日本和其他資本主義國家利用“附屬地”和“商埠地”，大肆實行經濟擴張和民族工商業日趨衰弱的現實，決心采取措施繁榮民族經濟，振興沈陽，意在以沈海車站為客貨運輸中心，形成一個大市場，與沈陽站（附屬地內車站）遙相抗爭，以抵消外國經濟勢力的擴張。

沈海工業區由沈海鐵路公司投資建設，1925年開始規劃設計，1926年完成土地收買并著手建設。沈海鐵路公司為加快新區建設，土地出租分為年租、永租和永業三種，并實行獎勵政策。三種形式出租及獎勵措施的實行，極大地促進了開發和建設的速度。與惠工工業區相比，沈海工業區開發雖晚，但區內建成的啟新窯業公司、肇新窯業公司都是當時東北實業界的大家；東興色染紡織廠、奉海鐵路機械廠等也都是這時開工興建的。其他各業也隨之興旺，有農副產品市場的建立；也有戲院、影院的興隆；還有妓院、煙館及賭博場所等，集中于站北四德里一帶。

沈海工業區、大東新區、惠工工業區三個版塊的開發，都旨在發展工業經濟。這三個版塊，尤其前兩個版塊的開發，奠定了沈陽近代工業的基礎。沈海工業區以民營工業為主；大東新區以軍工工業為主。在20世紀20年，其工業近代化的水平均處于國內一流。

20世紀20年代形成的沈陽城市六大版塊，有的是歷史發展自然形成的，有的是省市當局主動規劃開發的。其中主動規劃開發的就占三大版塊，這在沈陽城市發展史上不僅是空前的，而且對后來沈陽作為工業城市的歷史地位，起到了決定性的作用。沈陽市工業地位在民國時期已經形成，日偽時期只是在這一基礎上的發展。

20世紀20年代的沈陽城市發展，除了規劃建設這六大版塊外，在發展中也逐漸形成了一些小的區塊，如東北大學、北大營、東大營、馮庸大學的建成，不僅擴大了城市的區域，也極大地豐富和提升了這座城市文化內涵的水準。