法定機構的價值定位與制度改進

摘 要：作為新公共管理運動產物的法定機構，是以市場和競爭為導向的新型公共組織形式。新公共管理的經濟性單維價值取向和政府碎片化管理模式造成了法定機構運營價值偏頗與機構協作斷裂。在后新公共管理時代，法定機構應定位于高效提供公共產品和服務的組織機構，并與政府、行業協會、社會組織等公共組織錯位發展，共同參與到公共治理當中。政府應當樹立整體性協同治理理念，建立法定機構常態溝通交流機制，為法定機構提供持續的指導和幫助，在加強對法定機構控制的同時增強主要政策部門代表在法定機構理事會議決策中維護公共利益的作用。

關 鍵 詞：法定機構；新公共管理；公共治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）01-0052-10

收稿時間：2018-10-22

作者簡介：彭簫劍（1990—），男，江西吉安人，中山大學公法研究中心研究人員，中山大學法學院博士研究生，研究方向為地方立法與政府法治。

法定機構是根據特定的法律、法規或者規章設立，依法承擔公共事務管理職能或者公共服務職能，不列入行政機構序列，具有獨立法人地位的公共機構。采用法定機構的形式來代理履行政府職能是全球范圍內新公共管理運動的重要內容。20世紀中葉，“將政府部門的某些職能剝離，由設在部門以外的機構來執行”的管理理念產生于英國。[1]我國的法定機構制度主要借鑒于香港特別行政區 。2007年，深圳市出臺了《關于推行法定機構試點的意見》；2008年6月，內地第一家法定機構深圳市城市規劃發展研究中心成立。2011年7月，廣東省機構編制委員會出臺《關于在部分省屬事業單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構試點工作指導意見》。2015年4月，《國務院關于印發中國（廣東）自由貿易試驗區總體方案的通知》中指出要“探索設立法定機構，將專業性、技術性或社會參與性較強的公共管理和服務職能交由法定機構承擔”，黨的十九大報告明確提出要“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”，這表明我國正在進行法定機構深層次的探索。

一、法定機構的緣起與特征

1988年，英國首相辦公室“效率組”提交一份名為《改善政府管理：下一步行動》的報告，其主要目的是在政府組織機構日益龐大的背景下改善政府管理，在有限的政府資源條件下更有效率、更有成效地執行公務。即將政府執行與決策部門分離，賦予執行機構一定管理上的自治權限，借鑒商業管理模式運行，以詳細的績效管理手段進行考核與監督，從實際上改善了英國政府在效率與公共服務方面的狀況。作為新公共管理運動的一項重要內容，英國將行政決策與執行部門分離的改革舉措深刻地影響了英國中央政府的組織結構、管理方式和文化，并被英國殖民統治時期的香港地區所借鑒。20世紀80年代中后期，英國殖民統治時期的香港地區的大型基礎設施建設和管理運營等公共服務、社會管理需求大增，但相關機構卻無力僅憑自身力量完成所有使命，出現了不堪重負的情況，加上文官體制固有的嚴格規則約束，程序導向比較刻板、僵化、保守，所以英國殖民統治時期的香港地區的管理已不能適應新形勢的需求。在這種情況之下，英國殖民統治時期的香港地區借鑒英國的改革方法進行了較大規模的公營部門改革，改革的主要內容便是設立法定機構。

根據香港特別行政區民政事務局官方網站資料顯示，截止到2016年，香港特別行政區法定機構的數量已達223家，覆蓋信托、基金和資助計劃，福利服務與公共服務，教育培訓，行業推廣，維權仲裁，執法輔助等領域，在公共行政過程中扮演著重要角色，其既是政府政策的執行者，又是政府施政的輔助者。數量眾多、功能獨特的法定機構成為高品質行政管理不可或缺的組成部分。我國內地法定機構試點改革工作借鑒香港特別行政區的經驗，以新公共管理為理論基礎，以市場和競爭為導向。例如廣東省已分別在省市區三個層面設立20多家法定機構進行試點。在省級層面，設有廣東省北江流域管理局、廣東省代建項目管理局、廣東省航道局等；在市級層面，設有深圳市前海管理局、深圳市房地產評估發展中心、珠海市仲裁委員會等；在區級層面，設有廣州市南沙新區明珠灣開發建設管理局、廣州市南沙新區產業園區開發建設管理局、佛山市順德區文化藝術發展中心、佛山市順德區城市更新發展中心、佛山市順德區社會創新中心等。法定機構具有獨立的法人地位，是一種新型公共組織形式。為克服傳統政府機構“等級劃分、權力集中、控制嚴密”等問題，[2]法定機構大量汲取了私營管理方法，在作為“半政府組織”的同時展現出了鮮明的市場化和社會化的特征。

（一）決策與執行相分離

“在成熟市場經濟體中，將政府決策和執行職能適當分開，設立專業性強且相對獨立的法定機構，履行市場監管、公共服務、社會管理等職能，已成為政府職能轉變的重要內容。”[3]政府在公共行政管理中應該只是承擔制定政策的職能，起掌舵作用，而法定機構扮演執行政策的角色，起劃槳作用。一個善于治理的政府應當是一個善于管理決策的政府，而不是一個善于介入執行的政府，法定機構定位于執行機構，是半自治性的分散機構，專門負責公共政策的執行和公共服務的提供，根據政府要求和委托開展工作，這樣，就可以形成公共機構分解分散、相互制約權力的格局。為了保證執行的有效性，法定機構依法設立、量身定做、自主管理、獨立運作，脫離了傳統行政秩序中上下級命令與服從的模式，在職責分工的前提下形成“以共識為基礎的契約式管理”，[4]以“合同契約”為手段重構了傳統行政機關之間的關系。2013年，佛山市順德區設立了城市更新發展中心，與其主要聯系的政府部門是佛山市順德區“三改辦”，兩者之間依據“進一步轉變政府職能，建立決策權、執行權、監督權既相互制約，又相互協調的權力結構和運行機制”的指導思想進行分工，具體職責分工見下表。

（二）企業型的政府架構

采用企業法人治理結構高效提供公共產品和服務是法定機構區別于傳統政府機構的重要標志：第一，設計法人治理結構，設立了企業式的“理事會——管理層——工作執行層”三級組織架構。以佛山市順德區社會創新中心為例：第一級由理事會及各委員會組成，第二級由總干事、副總干事等組成，第三級由行政事務部、社區發展部等業務部門組成（見圖1）。第二，借鑒企業用人管理方法，以合同制取代常任制，管理層有充分的用人自主權，考察工作人員的業績和效果，實行彈性績效工資制，法定機構的人均工資福利一般高于當地的政府部門及下屬單位。第三，主動開拓公共管理與服務領域，法定機構發掘公共資源的利用潛力，探索公共服務產品的市場化運營，理事和工作人員有充分的權能尋找市場效益增長點。第四，運營績效目標管理，接受績效評價，注重投入產出比，接受成本——收益對比的市場機制檢驗和政府績效評估考核。第五，“用交易和收費的方式向有特定需求的對象進行針對性的公共管理，提供針對性的公共服務，使管理和服務既有效率又有質量。”[5]

（三）社會參與多元治理

在傳統理念中，公私界限分明，微觀經濟領域應該由市場負責，而公共行政領域則應由政府壟斷。法定機構制度調整了政府與市場、社會的關系，重新確立了公共領域中“大社會、小政府”的治理格局。法定機構是政府由“高高在上、壟斷管理”向“顧客導向、尊重選擇”轉變的產物，社會意義重大。第一，法定機構合理地調整了政府在社會管理和服務中的角色和職能定位，打破了政務管理服務單獨由政府壟斷的局面，有利于形成“大社會”治理格局。第二，依據“用人唯才”的委任原則，代表社會不同利益的社會精英進入理事會，在決議中充分聽取民意、吸納民智、表達民聲，完善了社會參與機制，充分發揮了社會自我管理和服務的作用。如2015年，在佛山市順德區的5家法定機構中，社會人士共占理事會總人數的70%（見圖2）。第三，法定機構和社會組織既相互競爭又相互合作、相互促進，有利于借助市場和社會的力量，吸引社會人才和社會資源，能夠提高公共產品和服務供給的效率。

二、法定機構的現實困境

近年來，“政府的施政能力被削弱、資源的運用不受立法機關監管、個別委員存在利益沖突、出現問題后法定機構與決策局之間互相推卸責任等等”是比較突出的問題。[6]這些問題的起因往往被歸于新公共管理運動存在的缺陷，包括“基本價值的偏頗、對市場機制的迷信、公私管理的混淆、不當的顧客隱喻等。”[7]這些弊端直接映射到了香港特別行政區法定機構之上，并成為其難以擺脫的桎梏。法定機構在享受“公私交融”優勢的同時，也要面對“公私對立”的相互掣肘：一方面產生了公共行政公益性目的與法定機構經營性逐利之間的矛盾，另一方面產生了公共行政關系的官僚性與法定機構契約性合作之間的矛盾。

（一）公益性目的與逐利性經營間的矛盾

法定機構定位于公益性服務，但在實踐中卻普遍存在如何選擇公益性服務還是市場化運營的問題。法定機構的開拓市場、自主經營、“自我造血”有助于自收自盈經費用于擴大公共行政事業，但卻會產生與本身的公益屬性定位相沖突的可能，究竟應以公共服務為主，還是以實現自我發展、自負盈虧為主要方向，兩難抉擇使得法定機構難以在公益性目的和市場化運營之間找到平衡點。以佛山市順德區文化藝術發展中心（以下簡稱“文藝中心”）為例：在法定機構改革前為事業單位性質，改革后其承擔的公益職能部分被削弱，主要表現為“文化館”職能的弱化，同時還出現了文藝產品出現供給力度不足的問題。

如法定機構用企業模式來取代傳統公共行政管理，用經濟準則和標準來衡量行政工作，追求利潤的最大化，持限制政府干預的立場，勢必會使法定機構在一定程度上失去方向、宗旨和合法性基礎。第一，運營方向方面。法定機構若以機構發展、運營建設為重，必然會影響公益目標的實現，與法定機構的設立初衷相悖，甚至還有可能動用公共財政資金來彌補經營虧損。第二，存在腐敗問題方面。企業管理的原則和方法使得公共事務執行人員與政治層關系越來越疏遠，會減弱傳統行政模式的道德、公務倫理約束力，產生逃脫責任甚至特權尋租、貪污腐敗等問題。第三，“擠出效應”方面。[8]法定機構掌握著獨特的政府資源，具有壟斷優勢，其“代行微觀經濟職能，將削弱私人投資的活力，”[9]如果法定機構繼續朝著市場化的方向邁進，完全躋身于市場競爭，將會擠壓社會新生力量生存發展空間，最終影響公共行政品質的提升。

（二）官僚主義與契約合作間的矛盾

我國內地借鑒香港特別行政區政策局與法定機構之間的關系模式，意圖將行政機關上下級領導關系轉變為主要政策部門與法定機構之間的市場平等主體合作關系，即“從惟命是從的行政管理轉為基于合意的合同治理”。[10]然而，忽視政治環境和官僚體制的存在，法定機構在變革行政關系中的作用是有限的。單純依托契約方式溝通行政關系不僅會拉大上下層機構之間的距離，削弱行政控制力，有可能會弱化中央政府的控制能力，進而降低政府處理復雜問題的能力，削弱部門之間通力合作、協調一致提供公共服務的能力，因此，以合同契約關系來概述或取代政府部門與法定機構之間的關系是不切實際的。第一，決策權與執行權相分離削弱了合作治理能力。公共事務組織在追尋復雜的目標時，必須尋求更為緊密的協調合作以提升治理能力，法定機構改革產生的職能懸浮與權力碎片化問題，即由于新公共管理的過度分權和市場化改革導致執行機構和橫向部門的大量涌現而產生溝通不暢、協調不力的狀況。[11]一方面是主要政策部門忽略法定機構自身資源、能力、計劃以及承受能力，單方面規定具體項目的完成指標，這種狀況既易導致法定機構疲于應付指標任務而降低項目質量的現象，也會影響法定機構其他項目計劃的完成；另一方面是法定機構鼓勵追求效率，過分強調降低成本會導致一些追求短期效益的做法出現，削弱從長遠角度來處理現實問題的能力。第二，政府部門與法定機構的職能邊界難以明晰。法定機構改革使原本大型的、綜合性的政府部門不斷地趨于小型化、專業化和精細化，必須以各機構目標明確、責任清晰為前提，但事實上機構職責的明確劃分與落實卻難以得到保證。一方面，政府部門仍有過多的臨時性、指令性計劃外的工作任務，這些任務具有隨機性、不確定性以及優先性，不是以清晰量化的方式窮盡地體現在法定機構的年度計劃中，而是常常被以行政指令的方式交予法定機構，容易影響法定機構年度政策執行的總體規劃。當政府任務占據過多時間時，法定機構依據其理念、主旨的獨立運作空間則可能受到擠壓；另一方面，法定機構尋求最大的自主性，希望獨立于政府運作的自主空間中開拓新的事務范圍，但事實上法定機構許多業務的開展都需要其他政府部門予以配合，需要依靠主要政策部門出面予以協調，這些業務時常變動，涉及多個政府部門，工作事宜無法被精確地劃分至各方的職能范圍內。此外，法定機構存在與各級政府部門的現行管理體制相銜接的問題，政府主要領導仍要為自己下轄法定機構承擔最終責任。

三、法定機構的再定位

法定機構作為一種具有鮮明特色的公共服務組織形態，相對于政府部門、事業單位、社會組織和企業，“取各家之長、避各家之短”，呈現公共性、獨立性、靈活性、自主性等特質，能起到其他組織形態難以起到的作用。但正是因為其“四不像”的特征，才直接導致了法定機構性質不明確，進而引發了運營方向困惑、尋租腐敗、擠壓社會新生力量、弱化府際關系等問題。理清法定機構究竟為何存在，不僅是對新公共管理勞動分工和專業化需求的回答，也為后新公共管理時代公共事務共同參與合作提供了前提條件。

一般認為，在西方國家，新公共管理自20世紀90年代末已經進入了后新公共管理時期，對新公共管理的批評發展出來的是整體性治理模式。后新公共管理同樣強調勞動分工和專業化，“勞動分工和專業化是現代組織的必然特征”。[12]未來的治理模式應當是政府不再完全依靠政治權力與行政手段，各種不同的政府和社會組織對公共事務共同參與，并且不同的參與者職能和行為既有邊界又有融合，各種不同主體相互依存。[13]法定機構能構破除政府的“大包大攬”，為原來提供公共服務的政府部門緩沖治理壓力，因此，明確法定機構與主要政策部門的職能邊界，明確法定機構相較于行業協會、社會組織、企業、個人等在治理體系中的地位，政府就可以有效借助法定機構執行公益政策，法定機構也可以有效地促進行業協會、社會組織和企業、個人共同致力于公益事業發展。厘清法定機構在我國的制度定位，既是反思法定機構目前存在問題的基礎，也是理清法定機構未來發展方向的關鍵。

（一）機構宗旨：高效率地提供公共產品和服務

法定機構應是政府依據法律設立的履行公共管理和服務職能的公共事務組織，其存在的目的在于克服傳統科層體制中行政成本高、行政效率低的弊端，實現行政組織的精簡化和效率化。2003年，香港特別行政區民政事務局在《公營架構內的咨詢及法定組織——角色及職能檢討》中專門就法定機構的職能進行了定位。一個基本方向就是使法定機構的角色定位應更加明確，除非成立法定組織是執行有關職能的最適當和最具成本效益的方法，否則不應予以成立。2011年，我國臺灣地區的《行政法人法》中對法定機構職能定位予以規定：行政法人的立法目的在于政府組織之松綁以達效能之追求。從政府的角度來看，政府可以要求它們盡量做到自負盈虧，但并不指望它們以盈利為導向，政府首要關心的是法定機構提供的公共產品和服務是否切實高效。法定機構不按一般的行政程序運作，不受專門行政法規約束，旨在提高行政效率，避免傳統行政因程序、法規的約束性太強而造成保守、遲緩和僵化的問題，無論法定機構具體承擔的是執行政府的政策法規、通過行政管理和市場監管提供服務，還是承擔咨詢、建議等職責，它們都應以提升社會管理和服務效率為宗旨。

（二）事務范圍：政府做不好，民間做不了之事

法定機構的職能具有專門性和特殊性，日本和我國臺灣地區用“不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理”的表述來限定法定機構的事務范圍。法定機構基于特殊的使命而產生，為了確保其實現特殊的功能，不僅要采用特殊的管理模式，還應有特殊的事務范圍。法定機構的主要任務是通過其在基礎設施及公共服務領域的經營活動營造良好的市場環境，以促進市場公平競爭和保障經濟活動的正常運行。[14]因此，法定機構應著眼于履行公共機構的職能，與現有的行政主體和市場主體錯位發展，為所不為，成為治理網絡的重要組成部分：第一，法定機構定位于承擔政府做不好，民間做不了的公益事務。如果是政府自身可以優質承擔的行政事務，則沒必要專門設立法定機構，同理適用于民間。第二，法定機構定位于承擔不以盈利為主要目的的科教文衛等公益事務。法定機構不能承受絕對自負盈虧的市場風險。第三，法定機構定位于承擔目前行業協會、社會組織由于自我發展程度不足而無法承擔的公益事務。這部分事務將隨著社會組織的日益壯大而逐步歸還給社會。

四、法定機構的控制與改進

一般認為，要解決法定機構存在的問題大致有兩條路徑可以遵循：一是問責關系的落實和事務信息的透明公開，以尋求更長遠的自治；二是減少法定機構的自治程度，直接加強政府對法定機構的控制。香港特別行政區目前的態度是：對法定機構的集中控制要比法定機構自身的自治等價值更為重要。[15]“透過設計和運行可以發現，法定機構既要保護和促進自身自治，又要回應政府整合的力量和要求，兩者之間存在矛盾。”[16]這也正是后新公共管理的導向，由新公共管理到后新公共管理的過程是一個“在政治控制和自主權方面，從復雜的、碎片化的和不平衡的復雜狀態（新公共管理）到整合的且更平衡的復雜性（后新公共管理）”的過程，“在平衡控制與自主的問題上，當進行后新公共管理改革的時候，這一平衡在朝著更多控制的方向上傾斜。”[17]在此背景下，就要在“整合的力量、需求，與自治的欲望、動力不斷平衡博弈的復雜治理體系中”[18]對法定機構如何適應和運作予以規劃和安排。法定機構存在的兩大關鍵問題是運營價值偏頗與機構協作不佳。只有讓法定機構以主體身份分工合作統籌于公共事務治理網絡之中，積極接受政府的指導協調，加強與政府部門的協同合作，形成公共行政的整體治理格局，才是法定機構發展的正確出路。“所有的機構都應當以一種鮮明而共同的公共行政精神整合起來”。[19]政府應當在各個部門主體、社會組織之間引入更多的協作機制，形成更多的跨部門計劃、項目和更完善的治理網絡。就法定機構與政府之間的協調合作而言，要尋求政府與法定機構合作的多元化治理模式，構建多主體、參與式的合作型體制。

（一）政府持續的指導幫助

雖然法定機構管理者具有充分的自主權，但并不意味在現行體制中，法定機構不需要接受其他行政部門的指導和幫助。實際上，英國在實行“下一步行動方案”中，內閣辦公廳和有關主管部門都在各個方面對法定機構提供持續性建議。1988年的議會財政與文官委員會的報告、1989年的財政部關于法定機構的財政責任報告、1995年的法定機構資源管理體制報告等都對其下屬法定機構提供了指導。同時，內閣辦公廳不僅承擔推動和協調法定機構的責任，而且邀請國際專家對法定機構相關人員進行培訓和技術指導。[20]2012年7月，在香港特別行政區行政長官要求下，香港特別行政區中央政策組就委任適當人選加入法定組織，更加系統地向有關組織機構提供意見。至2014年1月，香港特別行政區中央政策組已就155個咨詢及法定組織的委任人選提供意見。

可見，法定機構從來都不是“獨立王國”，它離不開也不能脫離政府的指導和幫助。法定機構以公共屬性和公共價值為主，著眼公益目標、實現公共利益，承擔公共責任與風險，它的運作空間被限定在了公共領域內，統籌于公共關系之中，在這一點上，政府的持續指導和幫助顯得十分重要。為了保證法定機構的自主性和靈活性，雖然政府不會直接插手法定機構日常經營業務，但并不意味著政府不能對法定機構進行持續的指導和幫助。通常情況下，政府的持續指導和幫助可以體現在人才舉薦、人員培訓、決策建議、業務協調和發展規劃等方面。就我國的實際情況而言，可以在三個方面作進一步明晰：第一，制定法定機構所屬領域的發展規劃、業務規范、扶持政策等，對法定機構業務工作開展進行指導。第二，研究、制定征集理事方案，牽頭征集理事人選，規范法定機構理事會理事及行政負責人的聘任制度，明確任職資格及任職程序，規范理事會的運作，完善理事會運行機制，提高理事會議事效率，提高決策的科學性。第三，負責法定機構黨群工作、安全生產工作等。在工作聯合、榮譽共享的情形下，政府需要提供持續的指導和幫助，在合法的框架內，通過程序性規定增強政府對法定機構運行的控制，將法定機構的運行整合到整體公共行政的協同治理當中，促進形成共同發展協調機制。

（二）收縮的“適控距離”

“適控距離”在于構建法定機構自主運行與有效監管動態平衡關系。[21]一般而言，政府通過以下方式監管法定機構的運營：一是委托政府代表出任法定機構理事會的當然理事，或者委派政府代表出席法定機構會議；二是要求法定機構提交年度計劃書和收支預算，供政府審批；三是要求法定機構公布年報、財務報告、會計報表等。通過審計機制、問責機制、制衡機制等對法定機構的運作進行監督和規范，在法律規定的框架下，法定機構可以相對獨立運作，不受相關政府部門的干涉和制約，這即是“適控距離”。

以往的“適控距離”側重于探討主要政策部門與法定機構兩者之間的適控距離，忽略了作為主要政策部門上級的政府與法定機構之間的關系。事實上，“政府作為整體性治理的中心，它的權威地位再次得到鞏固”，在主要政策部門與法定機構保持“適控距離”的基礎上，政府可以對法定機構的運行設定“最后防線”。除了人事任命控制外，政府還能采取的措施有：第一，指示權力。政府為了公共利益的需要，根據法律規定而行使及履行其權力、職責，向法定機構發出一般或特別指示。當然，政府只有在確有明顯合理的需要而且相信這樣做符合公眾利益的情況下，才會行使這項權力。第二，述職報告。法定機構的行政負責人每年須向政府作述職報告，陳述自己任職情況，內容包括職責履行的基本情況、成績經驗和問題教訓、今后規劃等。這項舉措可以加大政府統籌協調力度，加強對法定機構的管理，引導法定機構立足實際，同時及時有效反應和表達法定機構的切實訴求。第三，個案約束。相對人若對法定機構的決定、指示或業務守則不服，可以向政府提出復議。而政府在對復議作出裁定時，可確認、更改或推翻法定機構的任何決定或指示或修訂業務守則，以與其裁決有所抵觸的程度為限。可以預測，為了保持法定機構的獨立性和公共性，主要政策部門與法定機構的“適控距離”將會保持在一個比較穩定的范圍，但隨著政府整合協同趨勢的進一步發展，政府與法定機構的“適控距離”將會不斷縮小，而在這一過程中，指示權力、述職報告和個案約束制度都將成為良策。

（三）特殊理事制

在法定機構理事會內部采用特殊理事制度，受啟發于國有企業的特殊管理股制度，特殊管理股制度通常有兩種表現形式：第一種稱為“金股制”，即金股分量最重，具有一票否決權；第二種稱為“一股多票制”，即一股頂多票、一股可以代表多票使用。法定機構在適用特殊管理股制度理念上有很多契合點。第一，無論是法定機構還是國有企業，都要混合利用公私力量，都要既體現政府的引領作用、維護公共利益，又要促進市場化、企業化的高效運作。第二，基于法定機構企業經營性特征，在執行政府決策的同時或之余，法定機構有自主探索市場業務的欲望，協議框架、法定職能都有無法涵蓋法定機構業務范圍的可能。“法外之地”可否決策，如何決策，需要法定機構依照其運營宗旨和企業運營規則自主裁量。第三，理事會議事表決方面，雖然理事會已逐步采用羅伯特議事規則，議事趨于理性公正，能夠充分討論，但采用的還是“多數裁決”的表決方式，議案的通過要求贊成方票數多于反對方票數，理事長、主要政策部門代表和一般理事都是只有一票，在某些關鍵節點問題上，主要政策部門代表不僅需要發表政府觀點，代表政府表決，而且需要采取更有效的手段維護國家和社會的利益，法定機構無法承擔危險決策和損害公共利益的風險。因此，法定機構同樣能適用特殊管理股制度的理念。

采用特殊理事制，主要政策部門代表即為法定機構理事會的特殊理事，在針對某些重大事務行使表決權時，會產生“一票等同于多票”或者是“一票否決”的效果。特殊理事制有兩個特點：一是特殊理事雖占理事會總人數的比例小，但投票權大；二是政府的掌控能力強，甚至能起到一票否決的作用。采用特殊理事制度，能夠在市場經濟中堅守公益優先，一方面有利于激發社會人才、資本優勢，提高社會參與度，積極利用社會資源；另一方面有利于維護政府主導話語權，保障公共利益優先。

特殊理事“同人不同票”的模式是建立在行政優先權的基礎上的，特殊股之所以能夠擁有特殊的權力，依靠的是國家公權力的強制性，這不僅意味著重大事務決策時的商業考慮應讓位于對國家安全、公共公益的考慮，還意味著特殊管理股的設定與權力行使應嚴格遵守法治和公開原則，符合比例原則。第一，特殊理事只有在法律設定后才能賦予主要政策部門代表，只有在符合法律規定的“例外重大事務”情形時才能被激活，這部分例外重大事務通常不在法定機構法定的職能范圍內，也不在協議框架中，但又被置于理事會上予以討論表決。第二，特殊理事的權力必須嚴格依照形式程序才能行使，應做到公開透明。特殊理事的權力只能賦予給主要政策部門代表，理事長無法享有，權力行使時應配套信息公開、理由告知環節以及權益救濟的途徑，通過事后程序制約權力濫用并形成制衡。第三，特殊管理股權力的行使必須通過利益衡量來確認其與實現相應行政目標是適當的，以保證受到最小損害。公益優先并不意味著可以忽視、漠視其他理事權益，同時也要考慮到其他利害關系人的利益得失。特殊理事的權力只有在必要時才能行使，如果有多種決策方案可以選擇，應當盡量不選擇動用特殊理事的權力，或者應選擇對他人權益損害最小的方案。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：A statutory body is a kind of new public organization form oriented to market and competition，and is the produce of new public management movement.However，such problems as the single economic-benefit-centered value orientation and fractionalized government of the new public management often cause an improper operation value orientation as well as interrupted coordination between different departments of the statutory body.In the era of post-new public management，statutory organizations should focus on building themselves into such a kind of public organizations that are able to perform their public duties in an efficient way.At the same time，the statutory organizations should try to achieve their own development side by side with other various organizations of public affairs such as government，industry associations and social organizations.And furthermore，the statutory organizations should participate in the operation of public administration in coordination with all the other public organizations.Governments should develop such conception as comprehensive and cooperative rule，some standard system for regular communications between themselves and statutory organizations，and at the same time，they should constantly provide guidance and help for the latter，and properly reduce “appropriate control distance” when needed，so as to strengthen the control over statutory organizations，and to enhance the performance of major policy departments' representatives in maintaining and promoting public welfare，through participation in various decisions at statutory organization's council meetings.

Key words：statutory body；new public administration；public governance