公立醫院崗位管理及對策探討

□ 高琪 GAO Qi 高璐 GAO Lu

2018 年12 月，國家衛生健康委等六部門聯合下發了《關于開展建立健全現代醫院管理制度試點的通知》(國衛體改發〔2018〕50 號)，要求公立醫院“依法全面推行聘用制度和崗位管理制度”。實施崗位管理制度是公立醫院改革、建立現代醫院管理制度的重要措施之一。然而，對于公立醫院而言，崗位管理制度并不是一件新鮮事。自2006 年開始，為了推進事業單位分類改革、轉換用人機制、實現由身份管理向崗位管理轉變的目標，事業單位開始實施崗位管理制度。公立醫院作為事業單位也實施了崗位管理。時至今日，在建立現代醫院管理制度的過程中，政府再提推行崗位管理制度，是對此前政策的延續，還是賦有新意，以及公立醫院該如何實施崗位管理制度，都具有非常重要的研究意義。

公立醫院崗位管理實施現狀

公立醫院崗位管理是按照事業單位崗位管理的統一要求進行的。我國事業單位崗位管理改革，是以2006 年《事業單位崗位設置管理試行辦法》(國人部發〔2006〕70 號)(以下簡稱《試行辦法》)和《〈事業單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》(國人部發〔2006〕87 號)(以下簡稱《實施意見》)為標志的。按照崗位管理的技術流程，實施崗位管理要經過崗位設置、崗位分析、崗位描述、崗位監控和崗位評價等步驟[1]。因此，崗位設置是實施崗位管理制度的第一步。

2014 年，前人社部部長尹蔚民曾表示，自2006 年事業單位崗位管理制度實施以來，全國事業單位崗位設置完成率已超過90%[2]。按此推算，時至2018 年，公立醫院應已全部完成崗位設置工作。根據《試行辦法》和《實施意見》的規定，公立醫院的專業技術人員應占全體職工的70%以上；其中專業技術人員高級、中級、初級崗位之間的結構比例全國總體控制目標為1∶3∶6；高級、中級、初級崗位內部不同等級崗位之間的結構比例全國總體控制目標：二級、三級、四級崗位之間的比例為1∶3∶6，五級、六級、七級崗位之間的比例為2∶4∶4，八級、九級、十級崗位之間的比例為3∶4∶3，十一級、十二級崗位之間的比例為5∶5。從文件規定來看，人事行政部門對于公立醫院崗位設置的規定是非常具體的。然而，根據《中國衛生與計劃生育統計年鑒(2016 版)》的統計數據，2015 年基層公立醫療衛生機構人員總數是2607014人，其中衛生技術人員為1646670 人，占比為63.16%，未達到《實施意見》中70%的要求。同樣根據統計年鑒數據，2015 年鄉鎮衛生院聘任高級技術崗位為1.2%，中級崗位為46.4%，初級崗位為40%，待聘為12.3%。崗位結構比例也不符合《實施意見》中1∶3∶6 的要求。

由此可見，基于《試行辦法》和《實施意見》所進行的崗位設置已經不能適應公立醫院發展的客觀情況。因此有學者指出，近年來，政府簡政放權、擴大用人單位自主權、生產要素按貢獻參與分配、職稱制度改革等事業單位體制機制改革的不斷推進，事業單位專業技術人員隊伍總量和結構在不斷變化，2006 年制定的控制目標和管理措施已難以有效指導崗位管理工作[3]。崗位設置作為實施崗位管理的首要步驟，在公立醫院中并未達到預期設定，公立醫院崗位管理制度推行需要全新的解決方案。

公立醫院崗位管理的困境及原因

公立醫院推行崗位管理是提高效率和服務質量的重要保證，然而，公立醫院實施崗位管理面臨困境，導致改革進行緩慢。這種困境是公立醫院作為事業單位的共性與自身行業個性之間的一種現實困境，主要原因在于政策間的矛盾，其次還有管理能力、組織文化、就醫習慣等原因。

1.公立醫院崗位管理政策存在矛盾，是導致困境的根本原因。事業單位崗位設置工作是從2006 年開始的，而新一輪醫改啟動于2009 年，也就是說，事業單位的崗位設置政策早于公立醫院改革的政策。因此，崗位設置的政策與公立醫院改革的政策的確存在相矛盾之處。例如，《關于開展建立健全現代醫院管理制度試點的通知》中要求，“深化公立醫院人事制度改革，落實職稱評審權限下放措施，支持符合條件的試點醫院自主開展職稱評審”。但是，《試行辦法》規定事業單位的崗位設置要經人事行政部門審批。尤其是在實施評聘合一的公立醫院，崗位需要審批也就意味著職稱依然需要審批，那么公立醫院的人事自主權依然無從談起。實際上，這種矛盾并非不可調和。《試行辦法》第六條規定，“人事部會同有關行業主管部門制定有關行業事業單位崗位設置管理的指導意見”。此規定為特殊行業在政策上留出了特定空間。然而，自事業單位崗位設置試行12 年來，衛生行業并沒有出臺相關特殊規定。

2.公立醫院管理能力不足，導致困境在基層被放大。崗位設置是通過明確工作職責，優化工作流程，實現工作與崗位、崗位與人的合理匹配，從而提升醫院運行效率，降低運行成本。但是，有效的實施崗位管理，需要公立醫院自身具有一定的管理能力。比如，公立醫院要能夠對崗位進行合理的規劃，對人員要進行有效的考核與處理，人才梯隊布局要合理。然而，由于重技術輕管理的思想原因，行政管理能力正是公立醫院所缺乏的。所以崗位管理的政策困境在基層被過分放大。例如，由于人才梯隊的年齡結構不合理，某一年齡段的人員過多，導致晉升困難，嚴重影響員工工作積極性。由于崗位設置政策存在一定的不合理性，加之基層公立醫院本身管理能力欠缺，因此進一步放大了政策的不合理方面。

3.崗位聘用尚未實現能上能下的管理文化，導致崗位管理依然沒有解決論資排輩的老問題。崗位管理是區別于身份管理的一種人事管理模式。按照崗位管理的要求，公立醫院應通過聘用合同的形式實現人員的優勝劣汰，以糾正身份管理時代的論資排輩情況。然而，由于公立醫院沒有形成現代化管理的文化，崗位聘用依然是能上不能下。在調研中發現，一些公立醫院的老主任、老專家使用的醫療技術已經相當落后，但是依然會聘任為高級崗位。許多年輕的博士、碩士依然要等老主任退休以后，才能晉升和聘任。公立醫院的領導表示，這種情況主要還是考慮老主任的個人情緒。雖然已經推行崗位管理多年，但是崗位能上能下的管理文化依然沒有形成，論資排輩的情況在公立醫院中仍舊比較普遍。

4.西方的崗位管理方法，不適合中國患者的就醫習慣。崗位管理技術來源于西方人力資源管理，起源于工商企業。從目前所推行的崗位管理制度而言，有脫離中國國情之處。中國所特有的職稱制度是西方國家所沒有的，公立醫院的職稱中包含了水平、能力、群眾基礎、行政職務、工資福利等太多的內容，而非西方合同契約下的崗位所能詮釋的。此外，中國與西方的醫院管理模式也不一樣。醫院是面向患者提供醫療服務的，中國患者就診一般更愿意相信高職稱醫生。調研發現，在公立醫院中，高職稱醫生的患者人滿為患，而中級及以下職稱的醫生常常沒有多少患者。如果按照崗位管理的比例模式，那么必然會造成大量醫生人力資源的浪費。這與公立醫院改革的目標是背道而馳的。

公立醫院實施崗位管理的對策

《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》提出：“健全崗位管理制度，研究制定不同類型事業單位崗位結構比例和最高等級的調整辦法，開展事業單位專業技術一級崗位組織實施工作，完成事業單位管理崗位職員等級晉升制度推行工作，實現身份管理向崗位管理轉變。”由此可見，事業單位推行崗位管理的大方向不會改變。面對崗位管理實施12 年來的困境，公立醫院應尋找一條新的改革之路，將崗位管理有效地與醫院運行相結合。

1.行政部門應重新制定相關政策，對公立醫院制定符合其行業特點的崗位管理政策。以《事業單位崗位設置管理試行辦法》為標準的崗位設置已經實施了12 年。在這12 年間，中國政府簡政放權，積極推行供給側改革，事業單位所面臨的內外部環境已經發生了巨大的改變。因此，相關行政部門應積極調整政策方向，著眼未來出臺適合中國國情的事業單位崗位管理政策。2016 年中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》指出，“改進事業單位崗位管理模式，建立動態調整機制”。該改革方向是正確的。此外，中國的醫療行業、公立醫院有其不同于西方也不同于其他行業的特點。因此，針對公立醫院崗位管理的政策，既要遵從事業單位改革的共性，也要考慮公立醫院的特性。

2.行政部門堅持宏觀調控，崗位管理具體權力應下放至公立醫院。公立醫院是事業單位的主要組成部分，尤其是全額撥款的公立醫院，政府必須要控制其人力成本，以避免造成嚴重的財政負擔。然而公立醫院改革的大趨勢是增加醫院的自主權。因此，針對公立醫院的崗位管理政策，要合理劃分政府與公立醫院間的管理權限。政府部門應從宏觀上控制人力資源支出總數，以聘用制取代編制管理，以服務總量考核代替人員考核。賦予公立醫院內部管理的自主權，自主實施崗位動態調整，實施自主評價、聘用機制。公立醫院實現崗位管理的前提和關鍵在于政府對于自身權力的克制與下放。只有政府自身權限明確，公立醫院才有膽量和空間實施自主管理，才能真正地實施崗位管理制度。

3.公立醫院應聘請專業管理機構協助實施崗位管理制度。崗位管理是一項需要專業人力資源管理知識的工作。從當前公立醫院人事隊伍的專業能力而言，很難長期適應現代醫院崗位管理工作。公立醫院可以與管理公司、高校、智庫合作，聘用專業機構建立本醫院的崗位管理制度。聘用專業機構不但可以借助外腦提升管理水平，而且不會增加公立醫院的人力成本。從政府角度而言，要引導公立醫院聘用專業機構制定崗位管理方案，不能只等政策不想對策。對于長期實施崗位管理制度的公立醫院而言，崗位聘任、崗位評價、崗位調整等具體工作可以采用外包的形式進行，以提高工作效率，降低公立醫院成本。