老齡化背景下政府養老服務優化路徑研究

■ 王丹（中共遼寧省委黨校）

一、沈陽市養老基本情況

沈陽市已初步建成以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充、醫養相結合的社會化養老服務體系。在居家養老方面，全市有97%以上的老年人都選擇居家養老服務方式，已建成面積在600平方米以上的區域性居家養老服務中心37個，為居家老人提供文化娛樂、助餐等規范化服務；在社區養老方面，全市建設集生活照料、文體娛樂、精神慰藉三大服務功能于一體的社區老年人日間照料站720個，社區覆蓋率達到81%；農村建成216個農村互助幸福院，為農村老年人提供互助式日間照料服務。在機構養老方面，全市共有養老機構182家，有養老床位4.5萬張，每千名老年人擁有養老床位25.2張。其中城鎮公辦養老機構13家、農村中心敬老院37家、民辦養老機構132家。在醫養結合方面，2017年沈陽市被國家確定為醫養結合改革試點城市，目前60%的養老院可提供醫療服務，21家醫療機構開設老年病門診，14家醫療機構設有991張老年病床位。

二、政府購買養老服務存在的問題

（一）制度規范不健全

政府采購制度是目前政府購買公共服務的基本法律構架。由于頂層的制度設計仍處于缺位狀態，有關政府購買社區養老服務的專門性法律尚未出臺。一般以《政府采購法》和《招標投標法》以及民政局、財政局等職能部門所出臺的政策性文件作為政府購買的法律依據。全市沒有統一、明確的工作規劃和工作路徑，工作職責界限不清，時間進度無法把握，更沒有可操作性的工作分解和詳細的工作指引。

（二）養老服務領導、服務供給服務供給不協調

在統籌組織工作上力度不夠，很多工作流于形式，沒有得到真正落實，各部門之間工作溝通不足，未能形成合作共享、共建多贏的服務網絡和體系。在服務對象上，城市中低收入群體和農村老人養老難問題開始顯現；在服務內容上，城市與農村存在較大差距，農村養老服務基本沒有開展；在服務設施上，城市日間照料站和農村互助幸福院均沒有得到有效利用；在服務方式上，服務需求不能精準定位，無法提供分類別、多層次的專業化養老服務；在服務人員上，服務隊伍薄弱、人才短缺。

（三）養老服務責任約束機制不健全

缺少養老服務質量標準和評價體系，無法對服務效果進行科學評估，財政投入政策重城市輕農村，新民、遼中、康平和法庫等地養老資金極度匱乏，只能滿足具有托底保障功能的公辦敬老院的最基本支出。

三、政府購買養老服務的優化路徑

（一）加強養老工作頂層設計

確定沈陽市養老服務工作的總目標，據此制定全市養老服務發展規劃，進行相關配套的制度研究，在政策保障、產業布局、隊伍建設、工作內容等方面進行精細化設計，為各級養老服務服務部門提供工作指南。加強指揮協調，成立聯合指導小組，加大工作力度，發揮協調、決策作用，使各部門的養老工作權責明確，互相補充、互相完善，形成協調統一的工作運行體系。

（二）更新養老服務理念

轉變領導干部養老服務工作意識。通過講座、參觀、討論等多種形式，深刻理解養老服務工作的社會意義和經濟意義，將養老服務工作納入干部政績考核之中，倒逼其改變觀念。幫助全體市民提升養老意識。提升全體市民的“尊老敬老”意識；運用多種途徑介紹居家養老、社區養老等各種養老方式的特點和服務內容，讓老人及其家屬正確選擇養老方式。

（三）推動養老服務社會化運作

引導社會力量投入養老事業。加大扶持力度，給予土地租金分期支付、稅費減免、財政補貼等一系列政策優惠，鼓勵各種社會力量以公辦民營、民辦公助、合資合作等多種方式開展養老服務。合理調配土地資源，全面調查現存的各種舊廠房、舊辦公樓等閑置資源，將其適當轉化為養老用房，解除制約民辦養老機構發展的關鍵障礙。引入社會力量盤活社區日間照料站和農村互助幸福院，在嚴格審查機構資質的前提下，采用政府購買形式，將社區日間照料站和農村互助幸福院交由專業社會力量來做，同時加強服務質量監管和財務監督。

（四）推進醫養結合試點

打破行業壟斷與條塊分割，制定統一的資源分配方案、服務轉介銜接流程，順暢實施跨部門協作，鼓勵養老、醫療機構向醫養結合養老服務轉型，制定優惠政策，鼓勵養老機構根據服務需求和自身能力，依照標準開辦老年病醫院、康復醫院、護理醫院，鼓勵有條件的企事業單位職工醫院、門診部向以老年康復為主的社區衛生服務機構轉型，探索建立長期照護保險制度，通過完全市場化的商業保險模式，鼓勵個人自愿購買，嘗試構建投保資助型社會保險模式。

（五）分類設置養老機構

精細劃分養老群體，在調研基礎上，依據科學方法對老齡人口及其需求進行分階段、分層次、分級別的養老分類，有針對性地提出養老服務舉措；根據需求對養老市場進行細分，分類設置醫護服務型、生活服務型、康樂服務型、臨終關懷型等專業化養老服務機構或在專業機構中開展分類服務，同時建立各機構之間的轉介制度，以彌補各個機構的服務缺陷。

（六）建設養老服務大數據平臺

突破數據平臺建設障礙，政府各部門共享信息資源，打破部門“信息孤島”，制定養老服務質量標準。在開展全面調查研究基礎上，啟動全市養老服務質量標準編制工作，制定養老機構質量標準和社區養老服務質量標準，發揮數據平臺服務功能，建立完備、動態的養老服務數據信息庫，建立居家養老服務網絡、老年醫療保健信息網絡、老年服務機構動態跟蹤網絡等，為市政府深入研判全市養老狀況、進一步推進醫養結合服務提供信息支撐。

（七）培育養老服務專業隊伍

建設培訓基地，加強現有養老人才培養，不斷擴大養老服務人員隊伍，改善養老服務從業人員的福利待遇，完善合理的薪酬增長機制，實施各種有吸引力的獎勵、補貼政策，吸引更多的大中專畢業生進入到養老服務機構，讓更多有經驗、有技術的養老服務人員留下來。同時大力倡導和支持敬老志愿行動，應特別關注我市高校中的志愿者力量，創造條件讓青年學生參與養老志愿服務，采取措施留住社會工作專業學生，將各個區縣的用人信息及時傳遞給學校，搭建就業信息平臺。

（八）重視農村養老服務工作

極破解農村居家養老難題，強化外部環境，在鄉村廣泛深入地宣傳“孝道”文化，把家庭養老納入到鄉規民約中，增強農村子女贍養老人的意識，為養老主體提供經濟、政策、心理、技術等方面的資源支持，協助其增強養老能力協調相關資金，增加這些基礎薄弱、資金不足地區敬老院經費投入，增加設立運營補貼和設備購置等專項支出項目。

四、政府在養老服務工作中的職責

在人口老齡化加速發展的背景下，養老服務的屬性不斷變遷，養老需求由“家庭內需求”向“社會化需求”轉變，養老供給由“私人服務”向“公共服務”轉變，養老意識由“慈善祈求”向“權利意識”轉變，養老服務理念要由“生存救濟”向“生活保障”轉變，提升為面向所有老年人的多元生活保障式工作理念，養老服務領導體系要由“各自為戰”向“合力出擊”轉變，合力完成養老服務工作；養老服務責任約束機制要由“松散粗放”向“系統規范”轉變，更新、構建完備的養老服務制度體系。政府在養老服務工作中的職責是政策規劃指導，統籌考慮全市養老服務體系發展，進行整體規劃，統一的指導思想和發展路徑，制定系統的老年人權益保障、服務標準、監督監管、資金籌措等養老服務相關政策，同時加強輿論宣傳，為養老服務工作提供政策保障；進行資源配置，人力資源配置是通過養老服務人才隊伍建設、行政管理機構和監督管理人員協調等工作，為養老服務工作提供人員保障；物力資源配置是通過資金籌措、信息化建設、基礎設施建設、養老服務機構科學布點等工作，為養老服務工作提供物質保障。拓寬供給主體，推動養老服務市場化運作，引導社會資本有序進入養老服務市場，由政府主導拓展為政府、家庭、社會組織、市場共同參與，形成穩定的養老服務供應市場；創新服務與管理模式，鼓勵各類服務主體提供多樣性和針對性服務，為養老服務工作提供發展保障。同時要加強服務監管，通過常態化、規范化的檢查、評估、監控等方式，加強監督管理，維護養老服務市場的良好秩序，為養老服務提供質量保障。