高校預算業務內部控制

■ 鄒倩倩（廣西藝術學院）

一、背景

（一）內部控制發展情況

COSO是美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會，專門研究內部控制問題。將內部控制定義為：由董事會、經理層和其他人員共同實施的，旨在為企業經營的效率也就是說內部控制就是指對組織內部的管理活動、經營活動及運營維護等各方面所采取的一種控制，目的就是使組織各項經濟活動運轉更加有效，盡可能避免腐敗,受賄等行為的發生。為效果的達到、財務報告的可靠性和法律法規的遵循性提供合理保證。COSO框架由五部分組成：控制環境、風險評估、控制活動、信息的溝通與交流，對環境的監控。內控的目標是實現企業價值最大化、股東財富最大化，國外學者對高校內部控制的研究主要基于COSO框架來分析高校財務內部控制情況。

（二）高校內部控制發展情況

我國高校財務內部控制制度比國外發展較滯后，隨著近些年高校招生規模及業務不斷擴大擴充，學校資金使用范圍不斷擴大，辦學力度不斷加強，基本建設支出增加，象牙塔中財務危機加重、國有資產流失以及各種經濟犯罪問題凸顯，暴露出學校內部控制體系建設上的不足，這也促使更多的專家學者開始重視高校內部控制的各種研究。我國高校內控建設起步晚，2012年發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2014年開始執行。2015年發布《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》要求2016年底完成內控建設和實施工作。高校從2017年開始每年報送單位內控年度報告，并逐年推進內控建設。

二、預算業務在高校內部控制中的重要性

按照預算法，“無預算不支出”成為預算的第一原則。資源是有限的，資源的有效分配根本無法滿足現在高校事業發展的需求，而高校是公益性單位，將收入與支出之間進行科學合理的分配是高校財務預算管理的本質行為，預算業務內部控制是高校內控中的關鍵一環。過去的高校財務重心是核算，預算及監控不足，財務管理沒有形成一個閉環。按照內控建設的要求，預算是整個財務管理流程的起點，也是財務管理的核心，貫穿整個內控建設的所有環節。預算管理的好壞，直接影響高校的日常運行和長遠發展。

高校一切財物活動以預算為中心展開，預算的編制、審核、執行、調整、績效評價及考核都使得預算管理更科學合理。高校全面預算管理強調以長期發展戰略和社會公益目標為導向，優化資源配置、提高資金的使用效益。預算過程涉及高校經濟活動各方面的信息，是內部控制獲得信息的主要途徑，并且預算執行效率的高低直接反映出內部控制建設的合理性、規范性。《企業內部控制應用指引》以及《行政事業單位內部控制規范》均將預算作為重要控制手段之一。預算是所有財務工作的起點，各項經濟活動均與預算息息相關，因此，想做好高校內控建設，首先要做好預算業務的內控建設。

三、高校預算業務內部控制主要內容

（一）預算編制

預算編制按照“量入為出、收支平衡”的基本原則編制，統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效、不列赤字。目前我國高校采用的預算編制方法有：零基預算、增量預算、項目預算、復式預算、滾動預算。零基預算法是傳統的預算編制方法，其能夠識別和去除不充分或者過時的行動，能夠促進更為有效的資源分配，應對環境的變化。

本人認為收支預算編制，收入預算編制較簡單，支出預算編制難度最大。長期使用零基預算編制方法，最凸顯的兩個弊端就是：一個是強調短期利益而忽視長期目標，另一個則是在編制校內預算時，有經驗的工作部門在申報預算時故意提高預算申報金額，超出實際成本，以便“砍一刀”后還能滿足需要。但是這種夸大現實的行為導致校領導在審批預算時，明知預算“水分”，但因不能透徹了解情況，而“一刀切”的砍經費，最終導致急需完成的項目質量無法保證，而濫竽充數的項目亂花錢。

從COSO內控框架來看，學校應制定中長期發展規劃和短期年度收支計劃。參與預算編報的工作人員要有誠信道德、勝任能力，加強部門之間信息與溝通，以保證預算編制數據的準確性、合理性。防止預算與事業發展規劃不匹配，預算與資產配置計劃相脫節，影響學校本年工作計劃的完成和事業發展目標實現的風險。

（二）預算執行

預算執行是指經法定程序審批后預算的具體實施過程，各部門是預算執行主體并對執行結果負責。必須依法及時、足額上繳預算收入，支出必須按照預算執行，不得虛假列支。根據《中華人民共和國預算法》第十三條規定：“經人民大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”可見預算執行和預算調整的嚴肅性。預算執行過程中的控制分外部控制和自我控制。教育廳財政廳對高校的控制，高校對校內各部門控制，各部門責任單位對自身預算執行過程控制。

從COSO內控框架來看，高校應建立健全執行和調整的審批機制、預算管理工的政策和指導性文件，對不相容崗位進行分離，嚴格設置各崗位審批權限，按流程審批，避免“一人決策”，防范預算執行過程中的舞弊現象，強調信息的溝通與交流，財務部門定期公布預算執行進度，確保預算的高效執行。

（三）預算績效評價

構建科學合理的預算績效評價制度，并根據考核結果給予獎懲。首先是構建有效的評價指標體系，內容應當涉及預算編制的合理性、計劃執行的嚴格性、執行進度的達標率、預算資金使用的效率性等考核指標。除此以外，還要構建相關部門負責人、經費負責人責任制度，確保每個環節責任到人，權責清晰，便于年底考核。其次是根據年底的績效考評結果實施獎懲。預算績效考評結果應當與個人績效工資掛鉤，如果僅僅是靠評分，可能會對部分責任人是去獎懲效力，只有觸碰到個人利益，才會引起所有人的重視。必須要有明確的賞罰制度，才能夠全面提升預算管理效率，最終實現財政資金使用效益的最大化。

健全預算考核評價環節，及時解決預算執行過程中不能及時溝通的問題，為下年的預算編制打下基礎。本人認為預算績效考評是年度預算的最后一個環節，又是下一年度預算編制的開始，也是能調動所有預算參與者積極性的重要方法。

從COSO內控框架來看，績效評價工作好壞影響預算資金配置和使用效率低下的風險。加強預算控制活動中的反饋控制，即預算考核和反饋控制，獎勵和懲罰控制手段應納入到預算管理制度中去。

四、高校預算內部控制存在的問題

（一）控制環境不健全。

參與預算管理的工作人員預算意識淡薄。各部門申報預算時資料不充分，項目申報隨意，缺乏論證，未能與學校的長期發展規劃聯系起來。校領導對預算不夠重視。由于預算編制的隨意性導致預算執行時無法按計劃執行。預算調整次數頻繁，且出現有的預算項目赤字，有的預算項目結余甚多。

（二）預算信息溝通交不通暢。

預算編制時，各部門編報隨意，參與度低，抱著“不吃虧”的心態，虛增預算金額，且脫離自身長期發展計劃。預算執行時，有部門故意隱瞞情況，先做機動性項目，而剛性必要項目實施預算不足時，向財務部門申請追加經費，倒逼增加預算。預算績效考核時，財務部門只掌握經費使用情況，項目建設是否達到預期效果，未有相關評審考核信息，部門間信息溝通脫節。

（三）績效考核制度不健全。

績效考核是預算流程的最后一步，很多高校因為年底工作太多而忽略預算執行的分析總結。但是一般到年底，多數經費執行部門會突擊花錢，不管有用沒用，把預算資金花光才是“值得”，這明顯是缺乏對預算績效考核的表現。沒有有效的控制機制控制“如何用錢”，使得預算資金使用效率普遍低下。

五、總結

本人認為隨著高校規模的不斷壯大，預算業務內控的重要性與日俱增，凡事預則立不預則廢，預算業務內控的好壞直接關系到資金使用效率，高校內部各項工作的順利開展。高校財務已從過去的核算為核心演變成以預算為核心。

高校內控建設的目的之一就是加強監督，防止腐敗，提高資金使用效率，但是對于經費使用者來說可能就“變成”了報賬手續更加繁冗復雜，有悖于“放管服”的精神，而實則不然。本人認為加強內控制度宣傳尤為重要，內控不是財務部門一個部門的事，是全校的事，是全體教職員工的事，所有高校工作人員都必須要懂什么是內控，否則高校內控建設寸步難行。