輝煌70年 人民調解制度發展與完善

青草地

人民調解制度——中國共產黨領導下產生發展起來的一項具有中國特色的法律制度，已成為當今中國非訴訟方式化解矛盾、消除紛爭的重要方式，并以其規模性、規范性、統一性著稱于世，被譽為“東方經驗”。

一、《人民調解委員會暫行組織通則》頒布，新中國統一確立了人民調解制度

調解制度淵源于中華民族的文化傳統。從西周奴隸社會到歷代封建社會的官府中都設有調解職位，專職調解糾紛。

人民調解制度萌芽于第一次國內革命戰爭時期共產黨領導下的農會和一些地區建立的局部政權組織。1922年，廣東農民成立了“赤山約農會”，下設的“仲裁部”，專門調解農會會員之間的糾紛，是人民調解委員會的萌芽。

抗日戰爭時期，陜甘寧邊區、山東抗日民主根據地、晉察冀邊區、蘇中區等地鄉村都設有調解組織，并稱之為人民調解委員會，名稱一直沿用至今。

2010年8月28日，第十一屆全國人大常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調解法》

抗日民主政府和解放區的人民政府，根據各地情況分別頒布了調解的地方法規。如，《山東省調解委員會暫行組織條例》《晉察冀邊區行政村調解工作條例》《冀南區民刑事調解條例》和華北人民政府作出的《關于調解民間糾紛的決定》等，為人民調解制度在新中國的確立奠定了基礎。

中華人民共和國成立后，為有效化解農業、手工業和資本主義工商業社會主義改造過程中產生的各種矛盾糾紛，1950年，中央人民政府政務院《關于加強人民司法工作的指示》要求，“人民司法工作還必須處理人民間的糾紛，對這類民事案件，亦須予以足夠重視……應盡量采取群眾調解的辦法以減少人民訟爭”。1953年，第二次全國司法會議通過決議，決定在全國范圍內有領導有步驟地建立健全人民調解組織。1954年中央人民政府政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，在全國確立了統一的人民調解制度。

1985年2月，司法部召開第二次全國人民調解工作會議

2002年9月，最高人民法院、司法部在北京聯合召開全國人民調解工作會議

司法部在《人民調解委員會暫行組織通則》頒布時，深刻地論述了該通則制定的重要性與必要性。指出，“各地的經驗證明:調解委員會是人民很需要的一種組織，因為它能及時調解民間糾紛，便利人民的團結和生產，并能使法院減少一些不必經過法庭審理的案件，減輕一些不必要的負擔。凡是調解委員會已經建立而又比較健全、并且有領導地展開調解工作的地方，都已取得良好的效果。在司法改革清理積案中，經過調解委員會解決的案件，華北一般占百分之七十以上，個別縣達到百分之九十四；華東全區經調解解決的案子達十二萬五千余件，占其全部積案的百分之七十五，個別地區則占百分之九十以上。調解工作做得好的地方，群眾都很滿意。如山西平順縣由于開展了調解工作，現在縣法院每月只積案三、五件。群眾認為就地調解案件，一不誤工，二不花錢，三不傷感情。正由于群眾的需要，有的自土地改革后一直堅持到現在，獲很大的成績。如山西平順縣張井村調解委員會，于一九四二年減租減息運動的基礎上就建立起來了。但后因該村的政權被地主階級篡奪，在村政權支配下的調解委員會，不但不給農民解決糾紛，反而欺壓農民，就無形瓦解了。到一九四六年土地改革以后，廣大農民掌握了政權，張井村調解委員會在保證發展生產的任務下，經過整頓，又重新組織起來。重新組織起來的調解委員會是由群眾選舉產生的，非常關心群眾利益，熱心為群眾服務。幾年來，張井村調解工作在縣區領導機關的關懷和密切領導下獲得了顯著成績。正如該村農民所說：‘糾紛一年比一年少，糧食一年比一年打得多。’與此相反，同一專區的長子縣當時因未建立調解工作，縣法院經常積案三、五百件，干部叫苦，群眾埋怨，領導責難。這兩種不同情況的鮮明對照，就說明調解委員會在群眾與法院兩方面都有它存在的必要性，而不是多余的組織。”

人民調解制度創立時期，得到黨和國家高度重視，黨和國家領導人多次對人民調解工作作出重要指示。1950年，時任政務院總理周恩來指示，“人民司法工作還須處理民間糾紛，對這類民事案件，亦須予以足夠的重視，一方面應盡量采取群眾調解的辦法以減少人民訟爭，另一方面司法機關在工作中應力求貫徹群眾路線，推行便利人民，聯系人民和依靠人民的訴訟程序與各種審判制度”。1957年，時任全國人大常委會委員長劉少奇同志指出：“人民調解委員會是政法工作的第一道防線，必須加強。”同年，時任最高人民法院院長董必武同志高度評價人民調解委員會，他說：“各地基層政權早經設置的人民調解委員會，是處理人民內部一般糾紛的良好組織形式，它既可以及時地調處很多民事糾紛，減少群眾的訟累，加強干部同群眾的聯系，也可以促進群眾相互間的團結。”

2010年9月20日，司法部在北京召開《中華人民共和國人民調解法》座談會

2018年5月10日-11日，全國人民調解工作會議在浙江溫州召開

1966-1976年“文化大革命”時期，人民調解工作遭到嚴重破壞，絕大部分人民調解委員會工作停滯，只有極少數因基層群眾組織較好，保持調解活動。

二、《人民調解委員會組織條例》頒布，推動人民調解工作隨著改革開放深化發展

1978年，第八次全國人民司法會議和第二次全國民事審判工作會議決定，抓緊恢復建立、健全人民調解組織工作。1980年全國人民代表大會常務委員會重新公布《人民調解委員會暫行組織通則》。1981年，司法部組織召開了第一次全國人民調解工作會議，要求盡快建立人民調解委員會，建立街道和人民公社的人民調解工作領導小組，并提出積極在廠礦企業建立調解組織。各地貫徹落實中央和司法部會議精神，在撤社建鄉建村的同時，在村民委員會、居民委員會建立人民調解委員會，并在村（居）民小組、企業分廠車間建立了調解小組，每十戶和生產班組設立了調解員或糾紛信息員，形成了三級調解網。這時期正是我國撥亂反正、農村實行聯產承包責任制的轉型時期，廣大人民調解員以極大的熱情投入調解工作，調解了大量婚姻、家庭、鄰里、債務、賠償等有關人身、財產權益方面的糾紛和聯產承包責任制實施過程中的承包合同、生產經營性糾紛，全國人民調解組織每年調解糾紛總數平均相當于全國人民法院一審民事受案數的10 倍左右。

1984年，在全國司法行政工作會議上，司法部確立了“調防結合、以防為主”的人民調解工作方針，人民調解工作從單純的“調”發展為“調防結合、以防為主”。在“方針”指引下，全國人民調解組織針對民間糾紛發生、發展、變化的特點，創造出因時、因地、因人、重點、普遍預防等許多新做法，極大地豐富了人民調解工作的內涵。人民調解工作方法從分清是非、充分說理、耐心疏導的基本方法發展形成專門的調解技巧、語言技巧等。人民調解組織普遍建立糾紛登記、回訪、學習、例會、疑難糾紛討論、統計、信息傳遞與反饋制度等各項工作制度。

1985年司法部第二次全國人民調解工作會議，充分肯定了在人民調解工作方針指引下，人民調解工作創造出的新經驗、新做法，并提出人民調解工作為經濟建設服務，為社會主義民主與法制建設服務，為國家長治久安服務，為方便人民群眾服務的指導思想。在“四個服務”思想指導下，1986年司法部進一步提出人民調解工作“四無”目標，即無民間糾紛激化引起的自殺、刑事案件、群眾性械斗和群體性上訪。“四個服務”和“四無”的提出,把人民調解工作與黨委政府發展經濟、維護穩定工作緊密聯系在一起,作為為中心工作服務的一支重要力量,擺上黨委政府議事日程,與黨委政府工作同安排、同部署。

1989年，根據人民調解工作實踐發展，國務院制定頒布《人民調解委員會組織條例》。《條例》吸收了人民調解實踐中成功經驗做法，將村民委員會、居民委員會設立人民調解委員會、企事業單位根據需要設立人民調解委員會用法規形式確立下來，將調解民間糾紛和輕微刑事案件任務調整為調解民間糾紛，通過調解工作開展法制宣傳、向黨委政府報告民間糾紛情況和調解工作情況三項任務。同時進一步明確司法行政機關指導人民調解工作職責，明確人民法院通過審判工作對人民調解工作進行業務指導。規定調解不成的糾紛當事人可以申請基層人民政府處理也可以向人民法院起訴。

各地貫徹落實《人民調解委員會組織條例》，在整頓、鞏固、充實三級調解網的基礎上，加強調解組織的橫向聯合，在行政區劃的接邊地區、城鄉結合部、廠街結合部建立聯合調解組織，專門調解跨地區、跨部門、跨行業的民間糾紛，并根據在大型集貿市場、經濟開發區、流動人口聚居地、鄉鎮企業、三資企業、新興行業發展建立人民調解組織，延伸人民調解工作觸角。

1 993年，司法部第三次全國人民調解工作會議充分肯定了聯防聯調工作經驗,同時按照黨的十四大關于全面建設社會主義市場經濟的要求，將“四個服務”細化為“四個結合”，即與基層民主政治相結合、與社區服務相結合、與現代企業制度相結合、與大型集貿市場相結合。在四個服務思想和“四個結合”的指導下，1995年，河北發起“護城河工程”,與環北京的行政接邊地區建立聯防聯調調解組織。之后發展為環北京的8 個省（區、市）接邊工程，共同維護首都安全穩定，得到中央高度認可。中央每日電訊轉發“護城和工程”經驗。各地迅速學習借鑒，創造性地把河北局部地區的聯防聯調經驗發展成為全國省市縣鄉行政接邊地區的聯防聯調人民調解工作網絡，極大地提升了人民調解預防化解矛盾糾紛的能力。

黨的十五大后,隨著我國政治、經濟體制改革進一步深化，農村第二輪土地承包糾紛，征購提留、村務管理中的干群糾紛，企業改革、轉制、職工下崗等引起的勞動爭議、勞資關系糾紛，市政建設、危舊房改造中的占地補償、拆遷補房、施工擾民、物業管理不到位等糾紛凸顯出來。這些糾紛突破了以往民間糾紛的范疇，形成了新時期人民內部矛盾的新特點。1999年，司法部召開第四次全國人民調解工作會議，按照黨中央、國務院關于維護社會穩定的一系列指示要求，進一步提出人民調解工作要為改革、發展、穩定大局服務，要求各地人民調解組織創新工作機制，探索建立適應化解新時期人民內部矛盾的新方法，加強與有關部門銜接配合，拓寬人民調解范圍，以人民調解方式化解民事案件、勞動爭議和刑事案件引起的民事賠償。自此,人民調解工作開始了與有關部門銜接配合,發揮各自職能優勢，共同化解矛盾糾紛的“大調解”格局的探索。

與改革開放同行的人民調解工作得到了黨和政府的高度重視和大力支持。

1982年，人民調解制度被寫進《中華人民共和國憲法》，時任全國人大常委會委員長彭真同志在討論憲法修正案聯組會上說：“現在有調解委員會，使得社會合理的干預制度化、法律化了。有一個統計說，去年全國各級法院受理的一審民事案件約60萬件，前年約58 萬件，兩年調解委員會調解的民間糾紛是處理一審民事案件的10 倍左右，起了很好的作用。即可以避免一些矛盾激化，又減輕了法院負擔。調解是我們的好傳統，調委會就是繼承和發揚這種優良的傳統辦法而逐漸發展起來的群眾性組織。美國大法官說這是我們的一個創造，法國、日本、波蘭等國司法界人士也稱贊我們的調委會。因此，這次在草案里規定了調解委員會的法律地位。”《憲法》第一百一十一條規定：“村民委員會、居民委員會設治安保衛委員會、人民調解委員會、計劃生育委員會，負責調解民間糾紛……”

同年頒布的《民事訴訟法》，明確人民法院應對人民調解委員會違背政策法律調解的糾紛予以糾正。

1985年，時任中央政法委書記陳丕顯為第二次全國人民調解工作會議題詞

1985年，時任中央政法委書記陳丕顯同志為第二次全國人民調解工作會議題詞：“人民調解工作是我國政法工作的一大創造，是促進社會主義精神文明建設的一支重要力量，要進一步加強發展。”

1989年，國務院第四十次常務會議紀要指出：“我國實行的人民調解制度，已有相當長的歷史，長期的實踐證明，該項制度對調解民事糾紛，正確處理人民內部矛盾防止矛盾激化是行之有效的，對及時調解民間糾紛，增進人民團結，維護社會安定，加強基層政權的民主法制建設，都有重要意義。”

1998年，江澤民總書記在中央農村經濟工作會議上強調：“要采取各種措施，充分發揮治保會、調解會的作用，積極調解疏導民事糾紛，化解社會矛盾，消除不安定因素。”

2000年，時任全國人大常委會委員長李鵬在《婚姻法》修改研討會上指出：“在處理婚姻和家庭糾紛時，要盡量化解矛盾，避免激化。人民調解制度是一項很有效的制度，對出現的問題，只要不觸及法律，可以采取各項調解措施，把矛盾解決在激化之前。”

2007年,胡錦濤總書記在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上的講話中指出：“要以定紛止爭為目標，實行人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采取調解方法調節社會經濟關系,化解社會利益矛盾。”

在黨中央、國務院的領導下，人民調解制度體系逐步建立完善。依據憲法、民事訴訟法、人民調解委員會組織條例，司法部先后制定頒布《民間糾紛處理辦法》（司法部第8號令）、《人民調解委員會、人民調解員獎勵辦法》（司法部第15號令）、《跨地區跨單位民間糾紛調解辦法》（司法部31號令）、《人民調解工作若干規定》（司法部第75號令）等部頒規章和《關于制發人民調解委員會印章問題的批復》（司復[2003] 13號）、《關于加強人民調解員培訓工作的意見》（司發通[2003] 63號）、關于啟用人民調解標識和徽章的通知（司辦通[2004]第171號）、《關于印發人民調解文書格式和統計報表的通知》（司發通[2010] 239號）等規范性文件，涉及人民調解組織設置、人民調解員配備培訓、糾紛管轄、移交委托調解范圍與程序、人民調解工作標識、印章、徽章、人民調解文書、檔案管理諸多方面，加上省（區、市）地方制定頒布的條例或規章，與人民調解法、人民調解委員會組織條例共同形成了人民調解制度體系，人民調解各項工作有章可循。

三、《中華人民共和國人民調解法》頒布，指引人民調解工作走上創新發展之路

2002年，最高人民法院出臺了《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，首次明確人民調解協議具有合同性質；當事人可以就人民調解協議提起訴訟；以原糾紛起訴，對方當事人可以調解協議進行抗辯；人民調解委員會調解期限是訴訟時效的除斥期間等，從法律上明確了人民調解制度與訴訟制度的銜接。

2002年,中央辦公廳、國務院辦公廳轉發最高人民法院、司法部《關于進一步加強新時期人民調解工作意見》,從充分認識做好新時期人民調解工作的重要性和緊迫性、積極推進新時期人民調解工作改革與發展、鞏固發展多種形式人民調解組織、規范人民調解委員會工作、依法確認人民調解法律效力、努力提高人民調解員隊伍素質、充分發揮人民調解在維護社會穩定中的作用、人民法院加強對人民調解工作業務指導、司法行政機關加強工作指導等九個方面對做好新時期人民調解工作提出要求。同時根據民間糾紛的發展變化,將民間糾紛內容拓展為公民之間、公民與法人之間公民與其他社會組織之間的矛盾糾紛。2002年、2004年、2007年，最高人民法院、司法部三次聯合召開人民調解工作會議，推動新時期人民調解工作的創新發展，兩次聯合下發《進一步加強人民調解工作切實維護社會穩定的意見》和《進一步加強新形勢下人民調解工作意見》，要求基層人民法院要嚴格依法及時審理涉及人民調解協議的民事案件，進一步加強人民調解與訴訟程序的銜接，明確進入訴訟程序的民事案件在征得當事人同意后可以委托人民調解組織進行調解。

2009年,最高人民法院下發《關于建立訴訟與非訴訟銜接的矛盾糾紛解決機制的意見》，進一步明確，“ 對屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄的案件，人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權或者經當事人申請后，委派行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織進行調解。”同時，建立司法確認制度，即“經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的具有民事合同性質的協議，經調解組織和調解員簽字蓋章后，當事人可以申請有管轄權的人民法院確認其效力”。

人民調解制度與訴訟制度的銜接為人民調解法的制定奠定了重要基礎。

2010年，《人民調解法》被列入國務院一類立法項目。同年5月國務院第110 次常務會議討論通過《人民調解法》草案，提請全國人大審議。6月2日第十一屆全國人大常委會第十五次會議審議《人民調解法》，8月28日全國人大常委會第十六次會議審議通過《人民調解法》，同日國家主席胡錦濤簽署第三十四號主席令公布該法,自2011年1月1日起施行。人民調解制度成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

司法部就《人民調解法》的制定實施回答記者問，指出：人民調解法突出的特點是進一步鞏固和堅持了人民調解的群眾性、自治性、民間性。突出的亮點是進一步明確了各級司法行政機關對人民調解工作的指導和基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導；完善了包括多種新型調解組織在內的人民調解組織行式；確立了不違法的工作原則；加強了對人民調解經費保障；明確了人民調解與其他幾種糾紛解決方式之間的關系；明確了人民調解協議的法律效力；確立了對人民調解協議司法確認制度等。

2012年8月，新修訂的《民事訴訟法》將人民調解協議司法確認作為訴訟與非訴訟相銜接的重要原則予以確立。

為貫徹落實人民調解法，司法部下發了《關于進一步加強行業性、專業性人民調解工作的意見》（司發通[2011] 93號），與中央綜治委等16 個委辦聯合下發《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，與最高人民法院聯合下發了《進一步加強人民調解工作切實維護社會穩定的意見》（司發通[2004] 3號）、《進一步加強新形勢下人民調解工作意見》（司發[2007] 10號），與財政部聯合下發了《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》（財行[2007] 179號）、與人社部、全總、企聯聯合下發《關于加強勞動人事爭議調解工作意見》人社部發[2009] 124號），與衛生部、保監會聯合下發《關于加強醫療糾紛人民調解工作意見》（司發通[2010] 5號），與公安部、保監會聯合下發《關于推行人民調解委員會調解道路交通事故民事損害賠償工作的通知》（公通字[2010] 29號），《關于進一步加強行業性 專業性人民調解委員會工作的意見》（司發[2014]號）等，大力推動人民調解工作向專業行業領域延伸；建立醫療、交通事故、勞動爭議、物業管理、旅游、消費等行業性、專業性人民調解組織和訴調、訪調、公調對接人民調解室。調解范圍從傳統民間糾紛發展到訴訟、信訪、醫療、勞資、交通事故、征地拆遷、環境保護、物業管理等矛盾糾紛易發多發行業和領域。

四、新時代人民調解工作在依法治國統領下與時俱進提質升級

2014年，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國重大若干問題的決定》，提出：“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。加強專業性、行業性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力，健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能。”

2018年3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，就努力建設一支政治合格、熟悉業務、熱心公益、公道正派、秉持中立的人民調解員隊伍提出要求、作出部署。

2018年8月24日，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記在講話中深刻論述依法治國戰略意義，中國特色社會主義法治道路。在全面做好依法治國的重點工作中特別強調：“要加快建設覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，統籌研究律師、公證、法律援助、司法鑒定、調解、仲裁等工作改革方案，讓人民群眾切實感受到法律服務更加便捷。”

貫徹落實黨的十八大、十九大會議精神，學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，貫徹落實中央關于推進平安中國、法治中國建設的決策部署，司法部于2017年、2018年召開全國人民調解工作會議，2019年召開全國調解工作會議，2018年召開四次矛盾不上交推進會，從服務“五位一體”“四個全面”的政治站位，建設平安、中國法治中國的職能定位，適應人民群眾對美好生活新期待的職責使命，就強化人民調解、行政調解、司法調解聯動，整合律師、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁、行政裁決各部力量，創新發展“楓橋經驗”，實現矛盾糾紛不上交就地化解，打造新時代人民調解升級版進行部署。各級司法行政機關和廣大人民調解組織以問題為導向，以專職人民調解員隊伍建設為抓手，以外部聯動內部整合為動力，以智能調解為突破，以樹立典型為引領，以刑事案件、治安案件、信訪案件下降為考量，以問題聯治、工作聯動、平安聯創新姿態奮進新時代，續寫著新篇章。