水源地保護(hù)區(qū)里的房子

云南省司法廳

糾紛背景

云南省某供排水公司根據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》在其負(fù)責(zé)管理的某水庫(kù)周圍劃定了水源保護(hù)區(qū)，并在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立警示牌禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)從事活動(dòng)。某村村民韓方（化名）有一塊自留地正好位于該保護(hù)區(qū)范圍之內(nèi)。2015年，韓方欲在該地塊上新建房屋，遭到供排水公司管理人員阻攔。韓方被阻攔后繼續(xù)施工，供排水公司管理人員將其所砌房屋地基強(qiáng)行拆除，雙方產(chǎn)生紛爭(zhēng)。當(dāng)年，韓方所在村的調(diào)委會(huì)組織雙方調(diào)解未果。此后韓方又多次向上級(jí)部門反映此事，供排水公司的管理營(yíng)運(yùn)因此受到一定程度的影響。2019年1月29日，供排水公司向當(dāng)?shù)啬橙嗣裾{(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解。

案例剖析

調(diào)委會(huì)受理該糾紛之后，協(xié)調(diào)、聯(lián)合區(qū)環(huán)保部門、水利部門一起對(duì)該糾紛進(jìn)行調(diào)解。

韓方認(rèn)為，土地是自己的自留地，該怎么使用應(yīng)由自己決定，而且自己現(xiàn)在無(wú)房居住，建造房屋是保障自己生活的必要手段，供排水公司未經(jīng)允許私自拆除其房屋地基，應(yīng)當(dāng)就給自己造成的損失進(jìn)行賠償。供排水公司認(rèn)為，該地塊在飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定范圍之內(nèi)，建造房屋不可避免會(huì)對(duì)水源造成一定的污染，且該地塊屬于自留地，不應(yīng)用來(lái)建房，并強(qiáng)調(diào)公司是根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)“正當(dāng)執(zhí)法”，韓方應(yīng)無(wú)條件停止施工。

一時(shí)間，調(diào)解陷入了僵局。調(diào)解員根據(jù)雙方意見總結(jié)出本糾紛的爭(zhēng)議點(diǎn)在于，韓方能否在該地塊建房以及供排水公司能否強(qiáng)行拆除該房屋。

韓方能否在該地塊建房？

調(diào)解員先向韓方講解了農(nóng)村土地使用中自留地的使用規(guī)定，農(nóng)村自留地屬于集體農(nóng)用地，是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織按政策規(guī)定分配給成員長(zhǎng)期使用的土地，是讓農(nóng)民利用剩余勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間，生產(chǎn)農(nóng)副產(chǎn)品、改善農(nóng)民生活條件的用地；自留地屬于集體所有，其成員只有使用權(quán)，不得出租、轉(zhuǎn)讓或買賣，也不得擅自用于建房等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途。

此外，調(diào)解員強(qiáng)調(diào)，韓方如果堅(jiān)持要在自留地上建設(shè)房屋，根據(jù)《土地管理法》第十二條，“依法改變土地權(quán)屬和用途的,應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)”。換言之，韓方在建房之前應(yīng)首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，完成土地變更登記。此外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第三款規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。”因此，韓方在建房前除須辦理土地變更登記外，還須取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。

《土地管理法》第八十一條規(guī)定：“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令其限期辦理。”但是依據(jù)當(dāng)前該自留地位于飲用水水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)來(lái)看，該用途變更申請(qǐng)通過的可能性微乎其微。在此基礎(chǔ)上，韓方將難以獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條，“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。因此，即使韓方成功在該自留地上建成住房，最終結(jié)果也會(huì)作為違法建筑被拆除。

供排水公司能否強(qiáng)行拆除該房屋？

《水污染防治法》第六十六條第一款規(guī)定：“禁止在飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目；已建成的排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目，由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。”由于建成住房和入住將不可避免地產(chǎn)生建筑垃圾、生活垃圾和生活污水，且原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《集中式飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求》第6.2.1 條“點(diǎn)源整治”中規(guī)定“保護(hù)區(qū)內(nèi)無(wú)工業(yè)和生活排污口”，并要求保護(hù)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)生活污水及生活垃圾經(jīng)集中收集后在保護(hù)區(qū)外進(jìn)行無(wú)害化處理，因此，建設(shè)住房屬于排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目。但是，雖然該保護(hù)區(qū)為飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)，可“縣級(jí)以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉”屬于行政行為，行為主體只能是行政執(zhí)法部門，供排水公司并不具備該主體資格。也就是說(shuō)該供排水公司可以向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)責(zé)令韓方拆除，但不能自行強(qiáng)制拆除。

調(diào)解員意識(shí)到，要想成功化解本糾紛，除了要理清以上爭(zhēng)議點(diǎn)外，關(guān)鍵還在于解決韓方的住房問題。因此，調(diào)解員聯(lián)系韓方所在鄉(xiāng)政府，邀請(qǐng)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門參與到調(diào)解中來(lái)。經(jīng)過協(xié)調(diào)，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)表示只要韓方符合條件，就可以為其提供保障性住房，這一結(jié)果極大地緩和了韓方的情緒。

在調(diào)解員耐心講解、勸說(shuō)下，韓方承認(rèn)自己在位于保護(hù)區(qū)的自留地上私自建房是錯(cuò)誤的行為。供排水公司也解釋拆除韓方房屋地基是公司管理人員基于保護(hù)飲用水源免受污染考慮，對(duì)于給韓方造成的損失深表歉意，并愿意接受調(diào)解員意見對(duì)韓方進(jìn)行補(bǔ)償。調(diào)解員建議補(bǔ)償金額按照韓方建房實(shí)際支出費(fèi)用相關(guān)單據(jù)測(cè)算，雙方認(rèn)可。最終，供排水公司就韓方所受損失給予補(bǔ)償5 萬(wàn)元；韓方承諾不在保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施違反保護(hù)區(qū)管理規(guī)定的行為。

案例點(diǎn)評(píng)

水源保護(hù)區(qū)直接關(guān)系到水源安全，關(guān)系到每一個(gè)人的身體健康，解決此類人與自然爭(zhēng)利的矛盾糾紛，關(guān)鍵在于尋本溯源，探究當(dāng)事人的動(dòng)機(jī)和初衷，在保障群眾民生利益的同時(shí)，使生態(tài)環(huán)境得到應(yīng)有的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和環(huán)境效益的雙贏。

本糾紛中，調(diào)解員針對(duì)雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議點(diǎn)，采用講解教育、宣傳解讀相關(guān)法律法規(guī)等方法，指出雙方存在問題，讓雙方充分認(rèn)識(shí)到自己的違法行為，結(jié)合實(shí)際提出合理調(diào)解意見，以公平公正、自愿為原則，讓雙方當(dāng)事人充分溝通協(xié)商，最終達(dá)成一致，不僅做到案結(jié)事了，還起到了法治宣傳作用。