存量發展階段的交通擁堵治理與公共交通優先

孔令斌，李紫顏

(1.中國城市規劃設計研究院，北京100037；2.北京理工大學附屬中學，北京100089)

1 城市交通擁堵治理與公共交通優先

城市交通擁堵治理和公共交通優先是當前中國城市交通發展中最受關注的兩件大事。

改革開放后隨著城鎮化高速發展，在高密度開發、城市規模擴大和小汽車逐步普及的共同作用下，以交通擁堵為特征的大城市病越來越嚴重，從世紀之交時期的大城市交通擁堵，近年來逐步擴展到中小城市(見圖1)。交通擁堵影響到城市整體運行與居民生活的方方面面，使城市交通的能源消耗增加、車輛與人均的碳排放水平提高、大氣環境污染中機動車排放的貢獻越來越大。例如上海在車速小于28 km·h-1的情況下，車速每提高1 km·h-1，每年可減少10.8萬t的碳排放；北京由于交通擁堵每日多排放CO21.67萬t，NOX、顆粒物和SO29.5 t，這些污染物是大氣污染的主要元兇之一[1]。其次，擁堵使城市物流、交通運營企業的成本上升。根據聯合國估算，每年交通擁堵導致在汽油和時間方面的浪費總價值達到3 000多億美元，而根據北京大學國家發展研究院2014年的研究結果，北京因交通擁堵每年造成700億元的損失，占城市GDP的3%左右。擁堵也使大城市居民的出行時間大幅度增加，生活品質降低，多數超、特大城市平均通勤出行時間超過1 h。同時，也造成城市應急反應的能力下降、成本提高，并遲滯城市的經濟發展，進而帶來城市競爭力和宜居水平下降。由此，交通擁堵治理成為各級政府和民間最關心的事項之一，從中央到城市成立了各種各樣的擁堵治理機構，從國家層面的“暢通工程”到省市層面的治堵辦公室，以及科研機構和民間各種擁堵治理研究和擁堵指數發布。

相比于交通擁堵治理受到政府和全民關注，公共交通優先從20世紀90年代提出，2004年成為國家城市政策的一部分，2012年機構調整后國務院再次發布優先發展公共交通的指導意見。公共交通在節能、減排、綠色發展方面的作用已成共識，但公共交通優先仍然叫好不叫座，在政府與民間的關注度和投資上與交通擁堵治理無法相比。

圖1 2016年中國城市擁堵地圖Fig.1 Chinese cities'congestionmap in 2016

城市公共交通集約運輸的優勢與私人小汽車形成鮮明對比，一輛普通的公共汽車占用的道路面積僅相當于2輛小汽車，但運輸效能相當于60～70輛小汽車。公共交通的健康發展可以有效緩解交通擁堵，但在城市的交通組織與管理上，小汽車優先的思路仍在許多城市和政策法規中占據上風，如在公交專用車道設置、交叉口管理中，只有在保障小汽車有足夠通行空間的情況下才能布置公共交通設施，公共交通讓位于小汽車的通行，把交通擁堵治理與公共交通優先這兩大城市交通發展的政策支柱對立起來，造成公共交通優先與交通擁堵治理在管理、投資、運行上分離，使得交通擁堵治理和公共交通優先政策的實施效果都大打折扣。

2 對城市發展階段的認識

經過改革開放40年來高速城鎮化和城市建設，中國城市建成區范圍不斷擴大，2008—2015年增加近1.5倍，從3.63萬km2擴大至5.21萬km2[3]。快速的城市用地開發使城市發展快步走向存量為主的發展階段。隨著城市用地開發存量規模的增加，城市新開發用地擴展速度大幅度減緩，部分城市開始進入建設用地零增長、完全以存量用地更新為主應對城市功能優化調整的階段，大部分城市則是大規模的存量建成區更新優化與新區發展并重。存量用地的更新優化逐步成為城市發展的重心。

交通基礎設施的建設也是如此，經過高速城市建設時期的基礎設施密集投資，城市道路、公共交通設施規模快速擴張。城市干路系統在許多城市的中心城區按照規劃的建成率已經超過80%，有的甚至達到90%。公共交通系統經過2000年以來的快速建設，部分城市已經擁有了世界上最大的公共汽車交通系統，中心城區的軌道交通系統也接近建成。可以預見在不遠的將來，中國城市交通發展中以存量優化為主的時代即將到來。

然而，城市交通需求和機動車仍然在高速增長。中國是世界汽車生產和銷售的第一大國，汽車在各種規模的城市中都快速增長。據公安部統計，2018年全國新注冊登記機動車達到3 172萬輛，全國機動車保有量達3.27億輛，其中汽車2.4億輛；機動車駕駛人達4.09億人，其中汽車駕駛人3.69億人。全國有61個城市的汽車保有量超過100萬輛，27個城市超200萬輛，8個城市超300萬輛[4]。

在互聯網的推動下，人與人的交往更加方便，推動城市中交往與生活目的的出行次數提高，同時，城市規模擴大也帶來出行距離尤其是通勤出行距離增長(見圖2)，兩者作用下，使城市長距離的機動交通需求充沛。

一邊是城市用地與城市交通設施存量發展時代快速到來，一邊是汽車擁有和機動交通需求快速增長，使傳統的以擴張道路系統為特征的交通擁堵治理陷入困境，難以為繼。

3 以道路規模擴張為主導的擁堵治理策略困境

從20世紀八九十年代以來，城市擴張帶動大規模的交通基礎設施建設，也形成了通過擴張道路規模、提升道路等級緩解城市交通擁堵的慣性思維。

以道路規模擴張為主導的擁堵治理策略的確在城市中實現了一時的交通擁堵下降，道路運行車速提高。但在快速城鎮化和城市規模擴張中，機動車速度提高帶來的出行便捷與汽車使用成本下降，進一步推動了城市出行距離增長、機動車交通出行次數和出行總量快速增長。例如2005—2013年北京市道路年均增長130 km·a-1，2005—2010年早高峰時段出行量占全天總出行量的比例從29%下降至25%的情況下，非步行的出行距離增長24%、出行時耗增長29%[6]，道路建設新增的通行能力很快被新的交通需求所淹沒，城市交通擁堵治理出現了擁堵-建設-緩解-更擁堵的循環，交通擁堵治理陷入了道路建設越多越擁堵的怪圈。

以道路建設為主導的擁堵治理對城市公共交通的打擊更大。一方面，由于城市新建地區交通投資向道路建設傾斜，公共交通服務水平往往不能滿足居民的出行需要，公共交通滯后于城市擴張，導致城市新建地區的公共交通出行分擔率降低，促進了城市新建地區機動車擁有和使用增長。另一方面，機動車運行速度提高，改變了小汽車與公共交通的競爭關系，促進城市非機動交通和公共交通分擔的出行向小汽車轉移，例如杭州市城市快速路建設后公共交通出行比例下降，機動車出行分擔率迅速提高(見圖3)。

同時，由于機動車快速增長，造成行車和停車空間不足，部分城市將大量的非機動車道改為機動車停車或行車道，進一步影響到公共交通最后一公里的接駁，進一步增加了公共交通門到門的出行時間，降低了公共交通的服務水平與競爭力。公共交通服務水平相對或絕對下滑導致公共交通客運量下降，運營成本不斷提高，公共交通補貼不斷創新高，部分城市因公共交通補貼不到位更引起通過降低公共交通服務范圍和服務水平以縮減運營成本的惡性循環。

傳統以道路規模擴張為中心的擁堵策略不僅沒有緩解擁堵，更刺激了機動車交通需求高速增長以及公共交通需求向小汽車轉移，并且在小汽車優先的道路建設中割裂了公共交通優先與擁堵治理之間的關系，公共交通服務水平未得到同步提升，導致中國多數城市公共交通客運量下降和運營成本上升。傳統的以道路規模擴張為中心的擁堵治理正如當斯-托馬斯悖論(Downs-Thomson paradox)所述一樣，私人汽車在道路網絡中的平衡速度取決于人們使用公共交通方式從門到門的平均出行速度，采用增加道路通行能力的方式來改善交通擁堵情況會更糟，因為改善路況會吸引更多的人放棄公共交通，運營商只好采取減少服務頻率或提高收費的方式來收回成本，進一步導致公共交通乘客減少，造成公共交通走向沒落；而使用私人汽車的人越來越多，又會導致交通擁堵的加劇。

圖2 北京市居民平均出行距離Fig.2 Average trip distance of Beijing residents

圖3 杭州市快速路建設對城市交通結構的影響Fig.3 Influence of Hangzhou expressway construction on urban transportation structure

4 存量發展階段擁堵治理與公共交通優先的關系

用地與交通設施進入存量為主的發展階段，交通設施建設的造價陡升，拆遷成本在道路建設造價中所占的比例越來越高。擴張道路規模的擁堵治理策略既經濟不可行也無空間，難以為繼。應對仍然快速增長的交通需求必須進行交通空間再分配，即調整城市既有交通設施在不同交通方式間的路權，并在有限空間內進行合理的交通設施建設，以平衡發展中的交通供需關系。截至2018年4月9日，北京、天津、上海、深圳、杭州等28個城市對機動車交通實行限行、限號政策，這是城市對進入存量發展階段后交通設施無法再繼續滿足機動車持續增長的信號。

擁堵治理需由單向的供應擴張走向供需的雙向調整，而調整的基礎就是確定從交通方式到出行的優先次序，通過空間分配和政策影響出行者的選擇決策。一方面，通過優先發展集約交通方式促進交通需求向更高效、集約的交通方式轉移，使交通設施容納交通需求的能力增加；另一方面，通過提高小汽車交通的使用成本，促使出行者對出行方式進行選擇，減少不必要的出行，抑制小汽車交通需求的快速增加，從而達到供應能力與需求增長之間的平衡。

交通需求向更高效、集約交通方式轉移的核心是公共交通優先，以公共交通空間滿足為中心進行交通空間的再分配，優先滿足公共交通運行，提升公共交通服務水平，實現公共交通門到門的出行成本相比于私人汽車有較強的競爭力，進而促進私人汽車出行者向公共交通轉移，達到同樣的交通設施空間可以容納更多交通需求的目的。

在存量發展階段能夠進行交通建設的空間更是彌足珍貴，交通設施建設更需向公共交通傾斜，使交通供應容納交通需求的能力大幅度增長，盡量避免如地下道路等高成本、以改善小汽車運行環境為主的道路建設。

圖4 北京市交通需求管理政策對交通擁堵的影響Fig.4 Impact of Beijing travel demand management policies on traffic congestion

近年來，隨著多數大城市存量用地(包括道路設施)的范圍越來越大，很多城市已經將公共交通優先與擁堵治理合二為一，開始實施以優先發展公共交通為核心的“公交治堵”策略。例如《杭州市交通擁堵治理工作白皮書(2016—2020)》提出：針對杭州目前所處的發展階段，道路交通擁堵緩解的思路不能“開源”，而要“節流”。必須改變以機動車暢通為目標的交通發展思路，回歸以人為本的發展觀，城市機動交通活動必須有約束，讓城市交通有節制的發展，以保持城市活力，交通資源應優先向集約、低碳、環保的交通出行配置；充分保障步行、自行車和公共交通出行者的優先權。《深圳市交通擁堵綜合治理近期規劃及2014年總體方案》也明確提出“公交治堵”，變以往“治小汽車堵”為主的傳統模式，以“公交治堵”為核心制定“優先公交發展、再造慢行系統、持續交通基建、挖掘節點潛力、調控交通需求、綠色智慧出行、嚴格交通執法、提升交通文明”近期治堵八大策略54項措施。在治堵策略的指導下，規劃全方位圍繞“公交治堵”，從公共交通提速、擴容、運行瓶頸點打通、接駁提升以及路權保障多個方面制定年度實施方案，其中梳理出的392個擁堵治理項目中有近60%圍繞“公交治堵”開展。

因城市道路系統難以容納持續增長的小汽車交通需求，過度的交通擁堵導致城市的運行成本上升，因此，小汽車交通需求也需要在優選的基礎上進行削減，優先保障高價值的機動車交通出行(即對價格彈性較小的出行，例如就醫，前往機場、車站等出行)，機動車交通出行優選機制就是提高小汽車的使用成本。小汽車出行的成本包含時間和經濟成本，二者相關聯，在確保公共交通優先、有便捷的公共交通服務的前提下，任何一種成本的提高都可以促進小汽車出行向公共交通轉移。在對小汽車需求管理作為小的政策環境下，擁堵時間消耗增加，如保障公共交通路權不受侵犯，公共交通運行時間的競爭力將提高，則公共交通可以作為支撐城市正常運行的主力。在對小汽車需求管理作為大的政策環境下，如果有合理的公共交通補貼，公共交通的綜合成本競爭力將提高，則公共交通與小汽車交通共同支撐城市的正常運行。兩者在保障公共交通優先情況下，都可以在存量發展階段達到吸引小汽車乘客向公共交通轉移，進而達到控制交通擁堵、支撐城市正常運行的目標。

倫敦、新加坡的擁堵收費通過提高小汽車的經濟成本，在保障公共交通優先的策略下，改變公共交通與小汽車交通的競爭關系，達到提升公共交通吸引力和緩解城市交通擁堵的目標。對于中國的大城市而言，在小汽車需求管理政策較少、公共汽車運行保障相對較弱的情況下，近年來由于大規模的軌道交通建設，改變了公共交通與小汽車的競爭關系，使城市公共交通客流增長主要集中在軌道交通上，但公共汽車的客運量在多個城市都出現下降或增長停滯。

中國多數大城市已經意識到，進入存量發展階段必須將公共交通優先放在首位才能確保城市正常運行，并且在公共交通優先發展的同時，開始尋求積極的交通需求管理政策，在公共交通出行分擔率增長的同時，將城市交通擁堵控制在一定限度之內(見圖4和圖5)。

總之，在城市進入存量發展時期，由于以道路系統擴張為主導的擁堵治理策略難以為繼，在對小汽車采取不同的管理策略下，只要把公共交通優先作為切入點，都可以實現公共交通出行分擔率的提高，實現既有交通空間的容量擴大。因此，將擁堵治理與公共交通優先結合，在城市交通空間再分配中，通過優先配置公共交通空間，提升公共交通服務水平，可以達到保障城市正常運行、緩解交通擁堵的目的，實現公共交通優先與擁堵治理雙贏。

5 結語

城市交通擁堵是密集開發的城市在機動化發展下的結果，緩解城市交通擁堵并非是要讓城市不堵車，而是為了提升城市運行的效率，保障城市正常運行。

在城市存量發展階段，將主要精力用于擴張道路規模以提高機動車車速的擁堵治理策略難以為繼，沒有出路，必須在城市交通空間的再分配中，專注于公共交通優先，通過公共交通優先提升公共交通競爭力，把公共交通作為在有限的城市交通空間下提升城市運行效率的支撐手段。同時城市也需要采取積極的交通需求管理政策，將交通擁堵水平控制在一定范圍內，讓交通系統為城市運行提供更可靠的保障。

圖5 2004—2014年北京市交通結構變化Fig.5 Changes of Beijing's urban passenger mode choice from 2004 to 2014