關于高校管理中“人治”與“法治”的探討

黎炳潮

[摘 要] 在兩千多年人治傳統的國家中，如何通過依法治校建設實現高校法治化管理，破除人治管理為主的模式，值得關注，本文通過闡述高校法治的內涵，分析當前我國高校管理中人治現象與法治現象的博弈，發現十多年依法治校建設帶來的變化，以及仍然殘留的人治問題。通過對問題的研究，并從高校如何理順內外部關系、實現法律風險防范等方面提出了幾點建議。

[關鍵詞] 依法治校；高校管理；人治；法治

[中圖分類號]G647 [文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2019） 01-0030-02

從依法治國到依法治教，需要切實將依法治校建設落到實處。早在1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》即明確要求“加快教育法制建設，逐步走上依法治教的軌道”。20多年來，我國先后制定頒布了《學位條例》《教育法》《高等教育法》等十幾部教育事業領域規范性文件，教育立法成果顯著。不可否認，我國教育法治領域得到了高速發展。然而，高校仍然高頻爆發各類侵犯師生權益、以權謀私等違反高校法治管理事件，高校訴訟案件逐年遞增。進入社會新時代，黨的十九大報告要求我們辦以人民為中心和人民滿意的教育。帶著這一問題，筆者就此從高校管理方面展開“人治”與“法治”的探討。

一 高校實施法治管理的內涵

我國高校具有民事法律關系主體地位和行政法律關系主體地位，而高校作為行政法律關系主體時，其又具有另一個雙重身份，即行政相對人和行政主體的身份。當作為行政相對人時，高校受公權力的約束，政府對高校實施外部管理；當作為行政主體時，即是高校內部管理，校內教職員工、學生成為行政相對人。

高校法治管理的內涵可分為兩個層面：一是高校外部管理層面，政府和教育主管部門對高校辦學教育、黨政管理等領域進行的宏觀管理；二是高校內部管理層面，堅持“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理結構，以學校章程為綱領，各項校內規章制度完備的法治管理機制。本文主要展開分析高校法治管理的發展程度，探討高校內部如何實現法治管理。

二 我國高校法治現狀分析

結合當前國家對《教育法》《高等教育法》等政策法規的修訂和頒布，以及教育部印發的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（下稱“意見”），我國高校法治管理逐步從自發法治管理階段轉變到自覺法治管理階段，絕大部分高校都能夠從簡單地對依法治國方略的普及宣傳利用，轉變為對內部規范性文件建設、辦學理念建立、師生權益保護、學校內涵化發展等方面，從規制式管理改變為人性化管理。隨著依法治校建設工程的縱深推進，高校法治管理取得了一定的成果。

（一）“法治”現象

1 依法治校管理理念初建成

高校作為聚焦社會英才的人文高地，更能吸收國家推行依法治校建設的精神。隨著普法、制度建設、辦學理念、師生權益維護等多方面推進依法治校建設，高校法治管理取得一定成效，基本形成了“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督”的框架體系，逐步重視法律顧問隊伍的建設及規章制度體系的搭建，師生教職員工逐步意識到合法權益的保護和按章辦事的重要性。

2 師生合法權益得到重視

在高校各項管理工作中，師生合法權益保護必須是開展工作的紅線，高校管理不僅要重視依法治校的推進，更要重視人文關懷的落實，規章制度的根本目的是維護師生合法權益。隨著依法治校建設的推進，高校規章制度得到了大篇幅地修訂匯編，內容更加體現以服務師生、保障師生合法權益為中心，消滅了大量限制性的管理機制，給予師生更多的權利，同時細化申訴、復議等救濟途徑，重視征求師生建議意見和信息公開，力求讓師生廣開言路、保障師生合法權益。

3 辦學自主權逐步擴大

隨著《意見》的頒布，我國高等教育改革集中深化辦學自主權，以廣東為例，“放管服意見”的出臺更是具體明晰了高校教學科研、組織人事、財務資產、國際合作等多方面的自主權利。從高校外部來看，可見國家對高校從行政管理手段為主，變為法治管理手段為主，逐步健全政策制度體系，以制度管高校，事事有章可循，保證高校合法合規地行使辦學自主權。

（二）“人治”現象

1 高校上層建筑緊握“人治”手段

即便高等教育改革熱潮正如火如荼地進行著，“人治”現象仍然充斥于中國高校辦學全過程，這是具有兩千多年“人治”歷史國家所不能輕易磨滅的烙印。從上層建筑看，頂層管理者仍然凌駕于學校規章制度之上，“拍桌子”決策、學校政策朝令夕改、違反上級規定、侵犯師生員工合法權益等現象常有發生，更何談民主管理和監督。此類高校不在少數，更存在于各類示范院校當中，落實依法治校建設，任重而道遠。

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“人治”現象不僅存在于高校上層建筑，還體現在各基層崗位中，學校規章制度和程序在工作人員手中只是一紙空文，一問三不知，從來不按規辦事。舉幾個普遍現象：學生宿舍水龍頭、燈管、門窗等損壞，到維修中心報修，迎來了一個月的漫長等待；忘帶宿舍鑰匙，請求宿管借備用鑰匙開門，從來都是冷語相對，只好另求辦法；申報科研項目，流于形式的走流程，熟人關系顯得尤為重要?；鶎庸芾碚邔φ叻ㄒ?、規章制度的輕視，法治意識淡薄，工作唯領導是從，我們有理由相信每個高校都有此類現象。

3 依法治校“迎檢”運動盛行

全面推進依法治校，加快建設現代大學制度，需要高校將依法治校常態化，實現依法決策、民主參與、自我管理、自主辦學的法治管理機制。在“人治”意識的左右下，依法治校建設只是為了迎合上級檢查，盒子工程、擺拍會議現場、布置法制氛圍等等形象工程，勞民傷財，對師生普法教育流于形式，更何談要求法治管理，師生合法權益更何談得到重視與保護。

三 落實高校法治的幾點建議

經歷十多年的改革發展，依法治校建設得到了一定的發展，全國高校很多不合理不合法現象基本絕跡。然而，由于各地高校的資源分配不均、等級劃分不合理、社會利益化管理、體制改革不充分等原因，現代大學制度還沒有基本形成，依法治校建設仍處于初級階段，凸顯出人們對高校依法治校建設美好追求與各高校發展不充分不平衡的主要矛盾，依法治校建設任重而道遠。