監察委員會留置措施初探

巢 陳 思

黨的十九大報告強調，堅持運用法治思維與法治方式反腐敗，深入推進反腐敗工作。《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)(1)《中華人民共和國監察法》，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html。的確立是我國法治進步的重要表現，是我國法律體系不斷完善的象征。留置措施被認為是“兩規”(2)所謂“兩規”是指紀檢機關在調查違犯黨紀的案件時，依照規定程序，責令有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題說明的一項紀律約束和組織檢查措施。所謂“兩指”，是指行政監察機關調查違反行政紀律行為時，按照規定的程序，責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、指定的地點就調查事項所涉及的問題做出解釋和說明的一項監察措施。的替代性措施，同時其具有人身限制性，并伴隨著極易造成侵害人權的危害結果，受到學界的廣泛關注。留置措施具有行政執法與強制措施兼備的特點，其具有較強的針對性，并且尚無與留置措施作用相似的其他措施，因此，留置措施在理論與實踐中存在諸多困境。留置措施存在的理論與實踐困境，為留置措施與《監察法》繼續向前發展帶來了一定阻礙，留置措施的優勢、缺陷、適用條件、適用范圍與適用原則的明確是助推我國法律與監察措施完善的重要一步，基于《監察法》的通過，在我國正式確立了監察權，進一步為推進國家治理能力現代化和治理體系現代化提供了動力，因此，監察權的確立以及留置措施的不斷完善與適用對我國發展與法律完善具有重大現實意義及深遠影響。

一、留置措施的內涵

(一)留置措施的適用原則

1.保障人權原則

《監察法》第一條規定：根據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)，制定本法。《憲法》的基本原則中包含保障人權原則，憲法作為母法其原則貫穿其他法律法規，故國家尊重和保障人權適用于《監察法》，進而保障人權原則應在該法律中充分體現。然而，即使被調查人處于被強制手段限制人身自由的階段，其仍然應享有部分權益，其人權仍然受到法律的保護，倘若被調查人的人權在留置措施中失去保障，則失去了設立留置措施的初衷。

2.比例原則

比例原則分為狹義的比例原則與廣義的比例原則，廣義的比例原則包括三個子原則，即必要性、妥當性與相稱性；狹義的比例原則，即采取的必要措施與其追求的結果之間并非不成比例。(3)劉權：《論必要性原則的客觀化》，《中國法學》2016年第5期，第183頁。基于留置措施為限制人身自由的強制性措施，其應當將公眾利益、國家利益與被調查人的利益之間的平衡劃入考慮范圍內，即留置措施盡管作為強制性措施，其依然應將對被調查人的各項權益的損害降至最低。

3.謙抑性原則

謙抑性原則旨在適用較輕方式足以抑制某種行為時則不選擇采用較重的制裁方式，其體現了保護公民合法權益的一面，同時該原則在留置措施中的適用充分體現了我國的人道主義原則。謙抑性原則在適用中體現了應當作為非優先性考慮，即在最大程度維護社會整體權益的同時最小程度地限制被調查人的人身自由。《監察法》在表述監察委員會采取留置措施時，運用的是“可以”而非“應當”，這就說明留置措施的運用存在選擇的余地，而監察委員會對是否采取留置措施享有權力，進而體現了謙抑性原則。

(二)留置措施的性質

1.強制性

留置措施是限制被調查人人身自由的強制措施，留置措施由監察機關執行，監察機關行使執行留置措施的權力來源于國家強制力。一方面倘若發生相關單位和個人阻撓監察機關執行留置措施的行為，監察機關可依法以及國家強制力排除障礙。另一方面，體現在執行留置措施的監察機關可強制將被調查人帶至留置場所，但是由于監察機關不配備強制執行隊伍，故需要公安機關的協助與配合，與此同時，倘若發生被調查人員自殺、自殘以及武力反抗等行為，監察機關有權將被調查人強制帶離留置場所。

2.主動性

留置措施從某種程度而言，其為調查權中一項具體措施，監察機關享有調查權，其中包括行政調查權以及職務犯罪偵查權，而職務違法行為行政調查權以及職務犯罪偵查權不遵循不告不理的原則，其無需以相關人員的舉報與控告為基礎，進而留置措施具有主動性的特征。據《監察法》之規定，監察機關在發現監察對象有違法犯罪行為與事實時，則其無需以相關人員舉報與控告為前提，有權對被調查人采取留置措施。基于此，留置措施的調查權屬于權力屬性中的主動性權力，不同于消極的被動性權力司法權遵循不告不理的原則，主動性權力是積極且主動的。

3.限制性

留置措施旨在限制被調查人人身自由，被調查人在被監察機關采取留置措施后，其由公安機關協助監察機關羈押至法定留置場所，并且斷開與外界的聯系。留置措施對于人身自由僅處于限制的階段，因此其作為一種介于行政警察活動與刑事司法活動之間的行為活動，是打擊違法犯罪、維護社會治安的有效措施。簡言之，一方面留置措施對被調查人的人身自由而言具有限制性；另一方面，留置措施自身具有限制性的特征，其限制性來源于留置措施自身，采取留置措施的目的在于查清事實真相，并保障調查工作的順利進行，盡管其為維護社會治安以及打擊違法犯罪提供動力，但相對于檢察院與法院，監察機關缺少強制執行隊伍，進而其執行力具有一定限制性，因此，留置措施僅可稱之為強制性措施，而非強制措施。

(三)留置措施的適用條件

1.涉案要件

涉案要件是指被調查人涉嫌貪污賄賂、職務犯罪或者失職瀆職等嚴重職務違法，并且留置措施的涉案要件為具有嚴重性的此類行為。(4)《監察法釋義(22)》，https://www.wang1314.com/doc/topic-19734058-1.html。基于此，“兩規”的適用條件缺乏法律的明確規定，其只能通過對法律條文進行解讀而適用。在此基礎上，監察人員存在更重要的問題需對被調查人進行調查，由于采取其他措施不足以防止其發生逃跑或隱匿、偽造、銷毀證據以及其妨礙案件調查的行為，進而采取留置措施。相比“兩規”的適用條件，不僅留置措施更加明確細化，其同時伴隨著法律規定，監察機關對部分違法犯罪事實及證據已經充分掌握，但需要進一步調查的適用留置措施。

2.證據要件

基于留置措施一部分意義在于調查，而監察機關根據調查權對被調查人采取留置措施，則留置措施適用的證據要件為掌握部分違法犯罪事實及證據，進而進行調查全部犯罪事實。與此同時，立案時不僅不要求監察機關已經掌握被調查人的全部犯罪事實，對證據不必要求達到移送審查起訴的標準，而只要求能夠證明被調查人存在違法犯罪事實與行為。

3.法定適用情形

《監察法》第二十二條對留置措施的法定適用情形予以規定：涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；可能有其他妨礙調查行為的。(5)《中華人民共和國監察法》，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html。通過觀察四種留置措施的法定適用情形可知，前三種情形屬于具體的情形與行為，而第四種情形相對而言抽象且籠統，不難辨別第四種情形為留置措施適用的兜底性條款，由于場所管理、設置與監督是在留置措施采取后發生的行為，第四種抽象的法定適用情形難免會造成留置權力的濫用。

二、留置措施的缺陷

(一)立法缺陷

1.立法模糊

根據《監察法》對監察機關十余項調查措施的規定中包含留置措施，但是《監察法》以及有關監察體制改革試點文件中未對監察機關十余項調查措施加以分類，并且其為取代“兩規”而存在，這導致學界對留置措施持有不同觀點，大致分為調查手段說、強制措施說與綜合說。調查手段說認為，留置措施的適用是與調查措施相同的訊問或詢問；強制措施說認為，監察體制改革用留置取代“兩規”，是從黨內措施向國家檢查措施的轉變，成為監察機關限制被調查人人身自由的強制性措施；綜合說是對以上兩種觀點進行了綜合，認為留置措施是監察機關通過對被調查人人身自由進行限制以保障調查工作順利進行的一項措施。

2.立法單一

留置措施屬于限制被調查人人身自由的一種調查措施，然而限制人身自由根據其限制程度的不同，可分為限制自由型以及剝奪自由型調查措施；按照調查限制自由的持續時間，大致可分為兩類：訊問或詢問由于其持續時間短，其屬于即時性調查措施；而留置由于待重要問題被調查完畢才結束調查措施，其持續時間較長，故其屬于持續性調查措施。基于我國調查措施在針對人的領域僅有詢問、訊問、留置以及限制出境，而詢問與訊問屬于即時性調查措施，其相對于留置措施的力量更小；而限制出境從某種程度而言更加缺乏限制性調查措施的意義。因此，高效的調查措施目前僅有留置措施，其缺乏替代性措施，必然會導致其適用范圍的不合理，甚至導致權力的濫用。由此可見，留置措施具有立法單一的缺陷，并且留置措施的單一化立法有悖于比例原則與保障人權原則的適用。

(二)實踐困境

1.權力恣意

根據上文所提出的由于留置措施立法單一，留置措施缺少必要的替代性措施，而訓問、詢問與限制出境與留置措施相對而言跨度較大，無法達到留置措施所體現出的限制性，與此同時，留置措施的適用條件也處于較為模糊的狀態，《監察法》規定采取留置措施需滿足掌握部分違法事實并且存在重要問題需繼續調查的條件，在此基礎上，何為重要問題難以確定，而留置措施的適用范圍在于職務違法，進而留置措施的適用是否適當難以以法律的標準進行判斷。學界普遍認為，留置的適用條件分為三個——貪腐瀆職、涉嫌犯罪、逃避責任，而這三個條件是并列關系，而不是選擇關系，以這種說法而言，監察機關為辦案需要，難免會發生確實掌握部分犯罪事實，但未達到留置措施適用標準的情形，從而導致權力恣意。

2.權力萎縮

留置措施作為替代“兩規”的法治化、規范化的措施出現，其彰顯了反腐敗進程，而留置措施在法治反腐敗的背景下，勢必其適用條件與程序受到國家與法律的嚴格規定。據悉留置措施的適用不僅需滿足各項適用條件與原則，而且需經過上一級監察機關的審批與備案，其層層審批導致采取留置措施的時間延長，難免會導致被調查人隱匿或銷毀證據等情形，這種情形則有悖于留置措施建立的初衷，其部分初衷為防止被調查人或嫌疑人隱匿、串供或銷毀證據，而審批的漫長使得此類情形難以避免，進而為反腐敗進程以及監察機關行使權力帶來阻礙，因此勢必使得監察機關的權力萎縮。

(三)理論困境

1.比例原則的適用

比例原則在留置措施中的適用旨在保障被調查人權益的同時，保證調查工作的順利進行。比例原則作為留置措施中的應有原則，其體現留置措施的法治化與規范化，并且彰顯我國法治反腐敗的進程。然而，根據《監察法》的規定，留置措施僅存在限制人身自由的方式，沒有其他選擇，監察機關僅可根據調查進程以及犯罪的嚴重性對被調查人的留置時間作出選擇，即留置措施無法完全呈現比例原則，無論被調查人犯罪與否或是其犯罪情形輕重與否，其都應當被留置相應的時間，因此，留置措施有悖于比例原則的適用。

2.保障人權原則的適用

保障人權是我國《憲法》規定的基本原則，其貫穿于《監察法》之中，進而留置措施必然適用保障人權的原則。保障人權原則要求我們在社會生活的各個方面以及人們的日常生活和生產中實現對人權的尊重與保障。隨著社會與法律的不斷發展與演進，人權保障已體現在我國的各個方面，例如《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)(6)《中華人民共和國刑事訴訟法(全文)》，www.zjhn.jcy.gov.cn/shownews.asp?id=3513。第二條增加規定：尊重和保障人權；人權保障作為《刑事訴訟法》的一項重要規定；《刑事訴訟法》將保障人權原則作為其立法與執法的重要原則。在此背景下，盡管留置措施要求尊重與保障人權，但是留置措施限制人身自由的方式以及在四種法定情形下可將被調查人帶至留置場所的各項權力似乎有悖于人權保障原則。留置措施作為調查措施的一種，其具有強制性、主動性與限制性，從某種程度而言，留置措施為完全強制性措施，其主動性使得無需詢問被調查人的意愿、其職權賦予其強制將被調查人帶至留置場所的權力、其限制性限制了被調查人的人身自由，進而從理論角度而言，留置措施無法完全實現人權保障原則，甚至有悖于人權保障原則。

三、留置措施的優勢

(一)法治化優勢

1.主體法定性

留置措施通常被認為是“兩規”的代替性措施，同時留置措施代替“兩規”是在國家全面推進反腐敗進程的背景下產生的，自然留置措施相對其前身而言，具有諸多法律上的進步與完善。留置措施呈現出規范的法律痕跡，法律對其主體、客體與法定情形進行規定，相對其前身而言，其不僅更加完善，同時體現出其應有的法律屬性。“兩規”為黨內規定，而留置措施則以國家法律形式呈現，體現了國家法律意志以及強制力。基于留置措施是帶有限制性、強制性與主動性的強制性措施，其以限制被調查人人身自由作為調查的前提。留置措施以國家法律的方式正式得以確立并由法定的主體監察委員會而實施，監察委員會則為實施留置措施的主體，因此體現了主體的法定性。

2.紀法銜接性

留置措施主要針對違法違紀以及貪污瀆職的人群，通過限制其人身自由以及部分通信自由進行重要問題的調查，“兩規”與留置措施不同的是，前者屬于黨內規定，其適用范圍相對留置措施較為狹窄，留置措施上升到法律層面后，其仍然保留了黨紀的適用與性質，進而留置措施體現出黨紀與國法的銜接。任何措施的實施都不應與黨紀國法相抵觸，要注重銜接，增強黨紀與法律的整體效應。《監察法》第四十四條第三款規定，留置期間折抵刑期，不僅體現出我國法律的包容性，同時充分體現了黨紀與法律的轉化，進而彰顯著二者的銜接性。(7)《中華人民共和國監察法》，https://baike.so.com/doc/26978206-28350401.html。

(二)規范化優勢

1.正當程序規范性

未經正當法律程序，任何人的生命、財產不受剝奪是正當程序的要義，簡言之，正當程序通過程序控制以保障公民的合法權益。《監察業務運行工作規程》《監察留置措施操作指南》中規定，對各個監察措施的使用審批程序進行嚴格的細化，對各個監察措施的適用情形、運作以及與逮捕措施之間的銜接轉換關系。(8)妥占榮：《監察留置中被留置人員權利保障問題研究》，《遼寧公安司法管理干部學院學報》2019年第1期，第10頁。以往“兩規”的適用缺乏明確的法律界限，易導致侵害被調查人合法權益的情形出現，“兩規”中的權力行使與被調查人權益是否受到侵害存在一定的矛盾，被調查人的合法權益難以在正當程序中得到體現，而留置措施的嚴格程序性可以避免“兩規”帶來的程序陰影，阻止被調查人權益被侵犯的情形出現，留置措施通過《監察法》對其程序與適用條件進行嚴格規定，其采取需經過集體研究以及上一級監察委員會的層層審批，進而謹慎地運用留置措施，體現了留置措施的程序性與規范性。

2.權力運行規范化

法治反腐敗的進程不斷推進，使得監察機關的職能增加、職權擴大，同時其權力行使也受到法律的嚴格規范，采取留置措施不僅應當由依法享有職權的監察機關進行，而且需報請上一級監察機關進行申請并且備案，經上級機關批準后方可采取留置措施，由此可見，其權力行使更加規范。與此同時，法律嚴格規定了適用留置措施的情形。基于法律的嚴格規定，監察機關應當保障被調查人的各項服務，為保證權力行使的規范性，在被調查人被訊問時，檢察機關對訊問時間進行合理安排，最后訊問筆錄應由被調查人閱看后簽名。

(三)現實優勢

1.執行力提升

留置措施為法律規定的強制性措施，其具有限制性與強制性，這就意味著留置措施的執行力相較于其前身存在大幅提升。法律規定留置措施的適用條件為，掌握部分證據，仍有重要問題需要調查，并且無需相關人員控告與舉報，這說明留置措施主動性較強，同時伴隨著高效的特點。在國家全面推進反腐治理進程的背景下，留置措施為我國懲治貪污瀆職的職務犯罪提供了有效幫助，不僅在于其適用條件較為寬松，僅需掌握部分證據，更在于法律規定了四種法定情形，賦予監察機關權力將被調查人帶至或帶離留置場所，同時要求公安機關協助監察機關執行留置的帶至與帶離。盡管留置措施的采用需要報請上級批準并且備案，被調查人對于留置措施的執行沒有反抗與拒絕的機會，因此，大幅提升了我國留置措施的執行力。

2.權力行使透明

法治社會進行調查的科學性在于其既是調查方式也是法律途徑，即僅可適用法律規定與國家認可的調查方式，以往法律規定缺失，當出現執法機關掌握的證據不足時，則會出現逃避法律適用的情形，即運用非法手段進行證據采集。這是權力行使邊界模糊的直接反映，也是法律規定存在漏洞的必然結果。我國要求尊重和保障人權，而這不僅應體現于法律條文當中，更應當在現實生活中得以體現。法律對留置措施的適用條件以及法定適用情形進行規定，要求監察機關對被調查人的飲食住宿與醫療進行照顧，并且鼓勵人們監督或是舉報職務違法，使得監察機關的權力行使十分透明，一方面保障人權，另一方面推進法治反腐。

四、留置措施的完善

(一)原則適用

1.保障人權原則

保障人權原則是我國《憲法》規定的基本原則，貫徹于我國各種法律之中，《監察法》同樣適用保障人權原則，故留置措施應當保障被調查人的人權。筆者認為，留置措施是限制人身自由的一種強制性措施，但是留置措施對限制人身的自由程度應進行一定規范或是對限制人身自由進行一定調整，否則將有悖于保障人權原則。基于此，筆者建議，應當增加留置取保情形的適用，其適用范圍可規定當被調查對象為懷孕、處于哺乳期的婦女或是生活不能自理的人，同時這種情形的適用可以參照我國《刑事訴訟法》對于取保候審的規定，監察機關可以要求符合留置取保適用情形的被調查人提供擔保人或是交納擔保金，以防止被調查人逃避調查的情況發生，進而符合保障人權原則。

2.比例原則

基于我國留置措施在《監察法》中缺失對于留置時長以及何種時長適用于何種犯罪情形的規定，導致留置措施的適用可能有悖于比例原則，為保證比例原則在留置措施中的體現與運用，筆者建議根據調查對象的不同，區分嚴重職務違法與職務犯罪兩種情形，并分別對兩者提出不同的適用時長。簡言之，即將留置措施分為不同類別以及不同對象，使其對留置期限進行規定，進而符合比例原則的適用。

(二)權力運行

1.審批程序

由于留置措施適用的嚴格，留置措施的實施需向上一級進行申請與備案，而審批時間過長則會導致被調查人隱匿或是串供的情形出現，不僅如此，審批流程復雜將會導致權力萎縮或是權力恣意的情形出現，進而不利于調查工作的順利進行，甚至影響到我國的反腐敗工作。因此，為保障調查工作的順利進行以及權力的穩定運行，應當為留置措施規定緊急留置的特殊情況，即在事態緊急，倘若不對被調查人進行留置，則會發生被調查人銷毀證據，進而對社會產生重大危害的情形時，可以對被調查人進行先行留置，再向上一級進行申請與備案。以此減少因審批流程較慢而導致的被調查人自殺或是逃跑的情形出現，從而阻礙調查工作的順利進行。緊急留置的適用不僅可減少此類情形的發生，而且可以避免權力萎縮的產生，其可以完善留置措施的權力運行。

2.權力行使

上文提到過留置措施的審批程序復雜漫長，以及留置措施的單一性可能會導致權力的恣意行使，具言之，單一的留置措施可能會導致留置措施適用范圍的擴大，并由此導致權力恣意行使。基于留置措施可能發生的權力恣意行使而言，則監察機關濫用職權，對未達到采取留置措施的情形采取了留置措施，或者對應適用其他措施的被調查人采取了留置措施，此類情況最傳統的方式即為監督，上一級監察委員會可以嚴格對其申請的案件進行審核，倘若出現不應當采取留置措施的情形時，上一級監察委員會應立即要求監察委員會解除留置措施，以保障被調查人的合法權益并確保權力行使的合法性。倘若留置措施中出現了容易產生權力恣意行使的留置監察、留置取保或是緊急留置，上一級監察委員會可以采取定期監督下一級監察委員會的權力行使的方式，進而保障留置措施適用的合法性與合理性。

(三)立法完善

1.明確留置措施的性質

留置措施是否屬于強制措施還是行政執法仍存在一定爭議，對此為留置措施的適用與完善帶來一定阻礙。目前留置措施被認為在性質上屬于強制措施，但是留置措施在留置場所、刑期折抵與法定適用情形的規定上與刑事訴訟中的拘留和逮捕基本相同；而留置措施針對的對象為職務犯罪的被調查人，與拘留、逮捕存在適用對象的差距，則拘留、逮捕與留置措施不屬于同一范圍的不同選擇，基于此，留置措施的性質需要法律進行明確規定，一個完善的措施必然需要法律明確其性質，進而再對其進行適用對象與適用條件的規定，僅依靠學者們根據適用對象對其性質的推測無疑不利于留置措施的發展與適用。

2.明確留置措施的適用條件

為避免留置措施的濫用，《監察法》中可以對留置措施的適用條件進行完善。留置措施的對象必須為已經掌握部分證據的涉嫌職務犯罪的被調查人，倘若對于有關職務犯罪的證據或是線索正在進行初步核實中，則此時不得對被調查人采取留置措施，必須在證據核實完畢，確認證據屬實并為該被調查人所為，方可采取留置措施。涉及追究被調查人的刑事責任，則其證據可以證明被調查人涉嫌職務犯罪，并且已經達到應當追究刑事責任的程度，應當將留置期限根據法律規定進行折抵。與此同時，法律規定嚴重職務違法適用于留置措施，但尚未規定何為嚴重職務違法，進而導致留置措施適用的不規范，或者情節輕微不適用于留置措施，應當對情節輕微的情況進行列舉或是規定，對留置措施的適用條件進行明確，進而提升留置措施的調查效率以及適用性。

五、結語

留置措施是一項限制人身自由的強制性措施，其與公民的合法權益密切關聯，故其于十余項調查措施中處于重要地位。盡管留置措施的適用條件以及法定適用情形受到法律的嚴格規定，但其仍然可能產生權力恣意行使或是侵害被調查人權益的情形，進而對留置措施進行監督并進一步細化其法律規定尤為重要。基于留置措施缺少與其作用相同的平行措施，我國監察機關為加大國家法治反腐敗的力度，全力推進我國反腐敗立法的進程，提升我國反腐敗工作的效率，勢必會提升留置措施的運用頻率，因此保證留置措施符合保障人權原則以及比例原則的適用是保證留置措施運行正當性的必由之路；在此基礎上，完善留置措施要增加留置取保、緊急留置和留置監視等適用情形，并保障人權的應有之義，以此促進留置措施科學化、法治化與規范化發展，在充分落實人權法治保障的前提下，推進我國反腐敗工作的順利進行。