新時代推進黨的制度建設路徑探析

王春來 孫堂厚

重視黨的制度建設，用制度管黨治黨，是中國共產黨加強黨的建設的重要內容，也是在黨要管黨、從嚴治黨進程中總結的治黨經驗。特別是改革開放以來，從“制度建黨”到新時代的“制度治黨”，從靜態條文的創制到動態治理的執行，把制度建設貫穿黨的建設的思路一直加以貫徹。中國特色社會主義進入新時代，更要繼續推進黨的制度建設，推動制度治黨向縱深發展。黨的十九大提出了新時代黨的建設總要求，要求“把制度建設貫穿其中”，(1)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第62頁。不斷提高黨的建設質量。依據新時代黨的建設總要求，推進黨的制度建設不斷向前發展，要明確政治建設的統領和根本性地位，實現思想建黨與制度治黨的雙向互動和緊密結合，用制度提升黨的組織建設的規范化，及時把作風建設和紀律建設的經驗成果形成規章制度，以制度建設推進反腐敗斗爭持續深入，架設不能腐的制度機制。研究闡釋推進黨的制度建設的路徑，有助于我們深刻理解黨的優良傳統和黨在實踐中形成的制度成果和制度優勢，構建新時代推進黨的建設新的偉大工程的重要著力點，為貫徹落實新時代黨的建設總要求和推進全面從嚴治黨向縱深發展提供重要保障。

一、以政治建設為統領推進新時代黨的制度建設

始終講政治，注重從政治上建黨強黨，是我們黨作為馬克思主義政黨最鮮明的底色。習近平總書記強調：“黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果。”(2)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第62頁。凸顯政治建設的統領作用和根本性地位，是新時代黨的建設總要求的核心要義。以政治建設為統領，統籌推進思想、組織、作風和紀律等方面的建設，把制度建設貫穿于黨的建設整個過程和全部環節，并在此基礎上持續而深入地推進反腐敗斗爭，這就在實質上指明了新時代黨的建設“5+2”總體布局。在新時代黨的建設總體布局中，黨的政治建設是最為重要的方面，起統領作用，處于根本地位，發揮核心功能，政治建設加強了，黨的整體建設就能立標、鑄魂、扎根。新時代推進黨的制度建設，要時刻用政治標準和政治要求來推進制度治黨，以政治強黨推動制度治黨向縱深發展。著眼于新時代黨的建設總要求，以政治建設為統領推進黨的制度建設，要做到以下三個方面：

第一，制度建設要為加強黨的政治建設提供制度保障，凸顯制度設計的政治取向。無論是新時代黨的建設目標，還是推動全面從嚴治黨向縱深發展的要求，都強調黨的政治屬性和政治使命。中國共產黨作為馬克思主義政黨，區別于其他政黨的鮮明特色就是要講政治，而且必須旗幟鮮明地講。可以說，政治取向是新時代黨的制度建設的首要取向，制度建設的政治取向決定著制度治黨的政治水準和政治效能。這就要求在推進黨的制度建設過程中，必須強化制度建設的政治取向，旗幟鮮明地講政治，在建章立制的全過程和各方面都做到堅定執行黨的政治路線。在制度的設計和制定上，要把保障黨中央的精神、決策和部署不折不扣地貫徹落實，在黨的制度法規體系的構建上凸顯政治原則，以制度建設為政治建設提供長效制度機制，推動形成完備并有效的政治制度架構和政治規范體系。

第二，通過提升黨內政治和民主生活規范化水平，彰顯制度建設的政治性。黨章作為黨內的根本大法，是黨的制度建設和新時代推進制度治黨的根基。以政治建設統領黨的制度建設，必須在制度構建和制度執行的過程中樹立尊崇黨章的政治意識，明確黨章是黨內法規制度體系構建和執行的根本遵循，不折不扣地執行新時代黨內政治生活準則，夯實全面從嚴管黨治黨的制度基礎。通過貫徹落實新時代黨內政治生活準則，為營造良好的黨內政治生活提供完善的制度保障，從而實現黨內政治生活在政治性和科學性上的良好發展態勢。彰顯新時代制度建設的政治性，還需要積極推進黨內民主生活的規范化和程序化，嚴格執行《中國共產黨黨內監督條例》，規范黨的民主生活會工作，健全和完善民主生活會的各項制度規定，強化黨內監督的制度執行力，更好地提升黨員領導干部在解決矛盾和問題時的政治把控力，同時，通過完善民主生活會制度和堅持批評與自我批評的優良傳統，確保黨的團結統一。可見，新時代推進黨的制度建設，需要不斷加強和規范黨內政治生活，用制度的方式對黨的生活作出硬性約束和全面規范，明確黨內政治生活和民主生活的基本內容、程序步驟、領導監督和責任追究等各個環節，通過提升黨的政治生活和民主生活的制度化、規范化水平，彰顯新時代推進制度建設的政治性。

第三，要抓住制度建設的政治屬性，把政治建設納入黨的制度建設績效考核的指標體系。在制度的制定和運行過程中，把推動和加強黨的政治建設、完善和落實民主集中制的各項制度作為重要指標進行考核，切實在制度執行中扛起全面從嚴管黨治黨的政治責任。在對黨組織和黨員領導干部的政治巡視中，重點檢查黨的路線方針政策、黨內法規制度、政治紀律和政治規矩的執行情況，在推動政治巡視和嚴肅黨內政治生活過程中除了對黨員和黨組織進行問題查擺，還要對黨員領導干部和黨組織在制度建設過程中的制度制定、制度執行、制度落實情況進行問題查擺，以政治標準和政治要求保證制度建設取得實效。

二、思想建黨與制度治黨緊密結合

新時代推進黨的建設，需要“思想建黨和制度治黨同向發力，統籌推進黨的各項建設”。(3)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第26頁。確保思想建黨與制度治黨的同向發力、同步推進，在黨的建設過程中把兩者緊密結合起來，是習近平新時代黨的建設思想的重要內容。習近平總書記在堅持全面從嚴治黨戰略上十分強調“制度治黨”，“從嚴治黨靠教育，也靠制度，兩者一柔一剛，要同向發力、同時發力”(4)習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《十八大以來重要文獻選編》(中)，北京：中央文獻出版社，2016年，第94頁。。可以看出，這一重要論述深刻揭示了新時代全面從嚴治黨的內在規律，闡述了思想建黨與制度治黨的辯證統一關系，這對新時代推進黨的制度建設，提升制度治黨的效能，提高黨的建設質量具有重大指導意義。

第一，思想建黨是前提。著重在思想上建設黨，是中國共產黨作為馬克思主義政黨的鮮明特色和重大優勢，也是其區別于其他政黨的根本特征。回顧黨的歷史以及所取得的輝煌成就，可以看出，正是由于我們黨堅持思想建黨，把共產主義作為最高理想，把馬克思主義作為強大思想武器，這種“理想大于天”的信仰支撐和精神動力，使中國共產黨在革命、建設、改革、發展的各個歷史時期取得了一個又一個偉大勝利。從思想上建黨，加強黨的思想建設，最關鍵、最核心的是堅定理想信念。加強思想建黨，最主要的就是對黨員加強理想信念教育，不斷增強黨性覺悟，在思想上入黨，把馬克思主義的信仰內化于心、外化于行，堅定共產主義必然實現的崇高理想，堅信中國特色社會主義共同理想。新時代加強黨的思想建設、推進思想建黨的根本任務，就是學懂、弄透、認同、落實習近平新時代中國特色社會主義思想。

第二，制度治黨是保證。依靠制度來實現黨要管黨、從嚴治黨，是中國共產黨加強自身建設的優良傳統。制度治黨是法治思維和法治方式在黨的建設中的體現和貫徹，要求以黨章這一黨內根本大法作為根本，確保民主集中制度的核心地位，通過建立健全黨的制度體系，實現管黨治黨的制度化、法治化、規范化和常態化。強化制度治黨，已經成為新時代管黨思維和治黨方式改革創新的重要著力點。“黨的執政水平如何，執政的領導力、影響力和控制力如何，主要靠黨的各個方面建設的協調，尤其是靠制度建設來維系和提升。”(5)王京清主編：《深入推進新時代黨的建設新的偉大工程》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第321頁。這就要求建立健全黨內法規制度體系，以堅持黨對一切工作的領導為出發點，把握新時代黨的制度建設的基本方向。有了健全的制度作為規范和約束，并不斷提高制度的執行力和權威性，就能激發黨員和黨組織的生機和活力。

第三，思想建黨與制度治黨要緊密結合，做到同時發力、同向發力。思想建黨指向內在理想信念，制度治黨著重外在行為規范，兩者一柔一剛、相輔相成。新時代加強和推進黨的建設，“要使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程”。(6)習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《十八大以來重要文獻選編》(中)，北京：中央文獻出版社，2016年，第95頁。思想建黨與制度治黨的良性互動、協同推進，體現了新時代推動全面從嚴治黨向縱深發展的高標準和嚴要求，也說明在黨的建設總體布局中，思想建黨與制度治黨是內在統一、良性互動的關系。思想建黨主要是發揮自律作用，通過說服教育的方式解決黨員的理想信念問題；制度治黨主要是發揮他律作用，通過強制剛性的手段解決黨員的行為規范問題，兩者剛柔并濟、緊密結合。這種緊密結合的關系源于思想建黨和制度治黨統一于全面從嚴治黨的目標同向性和發力同時性，“思想建黨和制度治黨的目的，都是使全黨同志思想統一、步調一致地完成黨的使命任務”。(7)《堅持思想建黨和制度治黨緊密結合》，《人民日報》2016年6月28日，第6版。可見，只有堅持思想建黨和制度治黨同時發力、同向發力，發揮思想建黨和制度治黨雙向互動所具有的合力效能，才能正確把握新時代全面從嚴治黨的內在規律。

三、提升黨的組織建設制度化水平

黨的力量來自組織，新時代要求把黨建設得更好、更堅強，必須加強黨的組織體系建設，提升黨的組織建設制度化水平，這是新時代黨的建設的重要方面。習近平總書記首次提出新時代黨的組織路線，著重強調了要加強黨的組織體系建設，要求用黨的制度建設創新來保障黨的組織工作成效。把黨的制度建設貫穿于組織建設中，就要求全面貫徹落實新時代黨的組織路線，發揮好黨的民主集中制度優勢，用制度最大程度激發黨員和黨組織的創造活力，用制度最大限度保障黨員的民主權利。還要突出黨的組織建設的制度設計，在組織制度、人事制度以及基層組織建設制度等方面進行深化改革和不斷創新，制定出臺一系列與組織建設配套的相關黨內法規制度，夯實黨的組織建設的制度基礎，推進黨的組織建設的制度化、科學化。

第一，要認真貫徹執行黨的民主集中制。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民主集中制對黨的建設、黨的發展的重大現實意義，指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，它正確規范了黨內政治生活、處理黨內關系的基本原則”。(8)習近平：《始終堅持和發揮黨的獨特優勢》，《十七大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2013年，第1023頁。這就要求建立健全與民主集中制的根本原則相配套的各項具體制度，并在組織建設的實踐中嚴格貫徹落實，通過夯實完善黨內制度體系來保證黨內民主的程序化以及集中過程的規范化。可以說，建立健全黨內民主制度體系，把民主集中制貫徹到黨的制度建設創新之中，不斷完善黨內選舉制度體系、民主決策制度體系和民主監督制度體系，這是新時代黨的組織體系建設和組織制度改革的重點，同時，這也是實現民主集中制度具體化的根本所在。

第二，推進黨的組織建設制度化、科學化。新時代推動全面從嚴治黨向縱深發展，推進黨的制度建設創新，必須建立健全關于黨內組織生活以及政治生活的各項準則和規定，提升黨的組織建設的制度化水平。新修訂實施的《中國共產黨黨員工作細則》，就是為建設高素質黨員隊伍、提高黨員發展質量在政治標準、程序要求上提供制度保障。在新時代，需要以黨章為根本遵循，貫徹新時代黨的組織路線，把黨的組織建設重點放在抓住“關鍵少數”和引領“最大多數”上，既要突出黨員領導干部的人事制度改革和隊伍建設，還要突出基層組織建設，堅持“三會一課”制度，擴大黨內基層民主，用制度筑牢“戰斗堡壘”。制度的科學制定和嚴格執行，使黨的組織建設程序得以規范，讓黨的組織建設成果實現固化，提升組織建設的制度化、科學化，推動新時代組織建設開創新局面、新氣象。

四、推進黨的作風建設和紀律建設的制度化

回顧中國共產黨的光輝發展歷程可以看出，作風優良、紀律嚴明是我們黨的鮮明特點和優良傳統。黨的十九大著眼于新時代黨的建設總要求，強調要“持之以恒正風肅紀”，其核心要義就是要求把我們黨優良的作風和嚴明的紀律固化為長期管用的制度，同時，把新時代推進黨的作風建設和紀律建設所取得的成果和經驗上升為制度法規體系，在新時代推進黨的作風建設和紀律建設的制度化、常態化、規范化。

第一，將黨的作風建設和紀律建設成果上升為制度。在加強黨的作風建設方面，無論是貫徹落實中央八項規定還是反“四風”，都已經取得了實實在在的成效，都保持了黨同人民群眾的血肉聯系。但是，作風建設永遠在路上，需要持之以恒地進行下去，整治“四風”問題和貫徹落實中央八項規定也需要向縱深發展，習近平總書記指出：“堅持以上率下，鞏固拓展落實中央八項規定精神成果”。(9)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第66頁。《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定的實施細則》就是要把作風建設中的成功經驗、精神成果上升為制度化、規范性的文件，上升為黨內法規。在黨的紀律建設方面，自黨的十八大以來，我們黨把紀律建設擺在了黨的建設的突出位置，紀律建設成為新時代全面從嚴管黨治黨的重要支撐，對中國共產黨的廉潔自律、紀律處分、巡視工作等準則條例作出新的修訂，構筑了比較完善的新紀律體系，在政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活等諸多方面明確了相關紀律要求，尤其強調政治紀律的重要性，從而全面推動了紀律建設的制度化。以作風建設和紀律建設的制度化推進新時代黨的制度建設創新，要以黨章為根本原則和指導精神，符合國家法律法規，創新黨內法規制度，把作風建設中的成功經驗和精神成果上升為黨的制度性法規文件，把各項紀律和規矩立起來，構筑約束權力的制度“籠子”。推進黨的作風建設和紀律建設不斷走向深入，必須“要建立健全相關制度，用制度管權管事管人。要突出重點，重在管用有效，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏”；(10)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第59-60頁。必須認識到在黨的法規制度中，黨章是管總的，需要堅定維護黨章的權威性，嚴格遵守和執行黨章。在具體規章制度方面，黨中央首先制定了八項規定，后又形成了一系列制度，確保了作風建設和紀律建設的規范化和制度化，實現有規可依、守規有據。

第二，用制度健全教育約束機制，實現監督執紀問責的制度化。加強作風教育和紀律教育，通過樹立正面典型的示范引領和剖析反面典型的警示反思，用制度健全教育機制，“握準以人民為中心的治國理政‘主線’，劃出制度約束的紀律規矩‘底線’，架設共產主義理想信念的思想道德‘高線’”。(11)馬強強、朱琳：《全面從嚴治黨必須堅持“三線論”》，《吉林日報》2016年2月27日，第7版。堅持監督檢查的常態化，推動作風建設抓常、抓細、抓長，將作風建設融入日常各項工作，把作風建設納入制度約束的軌道，建立健全群眾監督制度和日常監督制度，這樣才能實現作風建設的常態化和制度化。另外，還要堅持執紀問責的常態化和制度化，堅持執規從嚴，加大黨規黨紀的宣傳教育和執行力度，真正讓黨員干部把黨的優良作風和鐵的紀律規矩內化于心、外化于行，做到堅決維護黨的制度權威。落實黨員教育管理制度，完善發展約談函詢制度，運用監督執紀“四種形態”，強化監督執紀問責，構筑“不能腐、不敢腐、不想腐”的思想堤壩，保持懲治腐敗的高壓性態勢，以實現反腐敗斗爭的壓倒性勝利。

五、加強反腐敗斗爭的制度創新

“只有以反腐敗永遠在路上的堅韌和執著，深化標本兼治，”(12)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第67頁。才能確保黨的先進性和純潔性。在黨的建設總體布局中，從反腐倡廉建設到推進反腐敗斗爭，要實現對腐敗問題的標本兼治，制度建設是關鍵的一環。在推進全面從嚴治黨的進程中，我們黨用黨紀鐵律懲治腐敗，形成了反腐敗的高壓態勢，并對形成和筑牢“不敢腐、不能腐、不想腐”的機制作出戰略部署。在黨的十九大上，習近平總書記進一步明確了反腐敗斗爭的“深化標本兼治”方法，為“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”作出方法設計。在十九屆中央紀委三次全會上，習近平總書記又作出了“鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利”的制度安排。要想有效懲治腐敗，除了強化不敢腐的震懾，更要扎牢不能腐的“籠子”，即制度建設是從源頭上治理腐敗的關鍵舉措。“反腐倡廉的核心是制約和監督權力。”(13)中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年，第124頁。制度建設能夠有效規范和約束權力的運行，強化對權力的制約和監督，增加權力腐敗的風險難度，降低權力腐敗的收益預期，達到對權力腐敗的重遏制、強高壓、長震懾。在新時代，無論是奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，還是鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性勝利，都要求推進黨的制度建設，強化制度治黨，進而取得全面從嚴治黨更大戰略性成果。

第一，建立健全懲治和預防腐敗體系。建立懲治和預防腐敗體系，是我們黨為進行反腐敗斗爭作出的制度推進。“黨的十八大以來，黨中央在堅持重拳懲腐、高壓反腐的同時，更加注重制度建設，初步建立了內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的懲治和預防腐敗體系。”(14)王京清主編：《深入推進新時代黨的建設新的偉大工程》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第356頁。一是形成不敢腐的懲戒機制。黨的十八大以來，黨中央把反腐敗斗爭提升到新的政治高度，用完善的制度和嚴肅的紀律，設計黨組織內部完善的懲戒機制，提升內部腐敗的查處力度。嚴格依法依紀查案辦案，提高腐敗成本，加大國際追逃追贓力度，形成不敢腐的懲戒機制。二是形成不能腐的防范機制。通過公開制度和嚴肅紀律，規范權力運行，強化對權力的監督和管理。堅持、完善、落實民主集中制，著力健全黨內監督制度，發揮好巡視制度的作用，實現黨內監督和群眾監督的有機結合，保證權力在陽光下運行，讓人民更好地監督權力，讓制度更好地管住權力，形成不能腐的防范機制。三是形成不想腐的自律機制。從思想意識的源頭上，強化廉潔自律教育，牢固樹立堅定的理想信念、全心全意為人民服務的宗旨意識，保持共產黨人的高尚品格和廉潔操守，以規范自身行為，杜絕腐敗行為的發生，形成不想腐的自律機制。

第二，加強反腐敗體制機制創新和制度保障。黨的十八屆三中全會對加強反腐敗體制機制創新和制度保障作出重點部署，黨的十八屆四中全會把黨內法規體制納入到國家法治體系建設之中，之后，中央紀委進行內設機構和派駐機構改革，完善監督工作機制，由此構建起完善的反腐敗體制機制。一是完善和落實黨風廉政建設“兩個責任”制。“兩個責任”指的是，在黨風廉政建設中，黨委負主體責任，紀委負監督責任。在明確了黨委和紀委的責任后，還要落實責任、追究責任，這為新時代條件下的反腐敗斗爭提供了堅強的制度保障。二是落實“兩個為主”來創新反腐敗的工作機制。在辦案問題上以上級紀委領導為主，這實際上強化了上級紀委的領導責任，同時，在人事問題上以上級紀委會同組織部門為主，這實際上又保障了上級紀委的監督職責。“兩個為主”的反腐敗工作機制，在制度和程序上推進了黨的紀檢工作雙重領導體制創新，可以說，“兩個為主”的落實，“既堅持了黨對反腐敗工作的領導，堅持了黨管干部的原則，又保證了紀委監督權的行使，有利于加大反腐敗的工作力度”。(15)王京清主編：《深入推進新時代黨的建設新的偉大工程》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第384頁。三是通過做到“兩個全覆蓋”來完善監督機制。通過“派駐監督的全覆蓋”和“巡視監督的全覆蓋”，完善了黨的監督機制，其目的是制約和監督權力，保障權力運行的制度化和規范性。

六、結語

改革開放四十多年來，我們黨高度重視黨的制度建設。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設，推進制度治黨，不斷深化黨的制度建設改革，以此作為全面從嚴治黨的重要保障和長遠之策。全面從嚴治黨是新時代黨的建設的鮮明主題。打鐵必須自身硬，新時代我們黨要團結帶領人民統攬“四個偉大”，必須貫徹落實新時代黨的建設總要求，做到把制度建設貫穿于黨的建設全過程、各方面，推進新時代黨的制度建設路徑創新，把黨建設得更加堅強有力，始終成為堅強領導核心。貫徹落實新時代黨的建設總要求，謀劃推進制度建設的路徑，不斷推進制度治黨進程，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持正確的政治方向，切實維護黨章權威；需要堅持以民主集中制為核心，在全面從嚴治黨的實踐中著力完善民主集中制的各項具體制度；需要努力提升制度建設的質量，保證新時代黨的制度建設的科學性、民主性和法治化，真正做到把權力關進制度的“籠子”里；需要通過制度建設推進制度治黨，以制度制定的科學性保障制度執行的效力，把制度優勢轉化為治理成效。新時代把制度建設貫穿于黨的整個建設之中，凸顯了新時代黨的建設中制度建設與政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、反腐敗斗爭緊密關聯、有機結合的系統性，其目標是形成新時代全面從嚴治黨的制度鏈條和制度軸心，大力提升黨的建設質量，把我們黨建設成永葆先進性和純潔性的馬克思主義執政黨，進而領導全國各族人民在新時代堅持和發展中國特色社會主義，勠力同心實現中華民族偉大復興。