中國制度性權力提升的現狀與困境

楊 慧 劉昌明

國家實力提升與國家權力增長是一個動態匹配的過程。國家權力的大小以國家實力為基礎，但一國的資源稟賦、經濟水平、軍事能力、科技水平等并不會自覺轉化為影響力本身。在二戰后美國主導建立的高度制度化的國際秩序中，國際制度早已深深嵌入國家保持權力、增加權力、顯示權力的過程，國家間的不對稱性相互依賴也在國際制度框架下表現得最為顯著。實力與權力非同步性增長的理論邏輯使增強自身的國際制度影響力成為新崛起國家的基本訴求。

從現實來看，綜合國力的增長與積極的制度參與為中國國際制度影響力提升奠定了基礎，但中國的制度性權力與自身實力仍長期處于不對稱的狀態。在國際秩序與全球治理體系加速轉型的背景下，如何將日益增長的實力轉化為國際影響力，已成為關系到中國能否繼續順利崛起的關鍵課題。黨的十八屆五中全會公報強調，要“積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體”。(1)《授權發布:中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm。那么，如何客觀認識中國在現行國際制度體系中發揮的作用？中國在國際制度中影響力的提升面臨著哪些阻礙因素？這些問題的回答將是提升中國制度性權力的前提。本文在對國際制度性權力的概念內涵、評估維度進行分析的基礎上，綜合評估當前中國的國際制度性權力現狀，并進一步探討中國制度性權力提升面臨的困境和挑戰。

一、國際制度性權力：概念特征與評估維度

在無政府體系下國際行為體的互動和交往中，國際制度在降低交易成本、提高合作效率的同時，也會導致利益分配的“非中性”。(2)張宇燕：《利益集團與制度非中性》，《改革》1994年第2期，第97-105頁。在制度體系中占據優勢地位的主導國，常常借助國際制度或國際機制對其他行為體的選擇進行限制或施加影響，以謀求自身利益。由此，國際制度性權力(Institutional Power)可被定義為“國家行為體在參與國際組織和國際機制進程中對其他行為體產生的影響，是一國在某一國際制度框架中擁有決定權的配額”。(3)Barnett M.N.,Duvall R.，“Power in global governance”,Cambridge:Cambridge University Press,2005;Susan Strange,“States and Markets”(2nd edition),London:Pinter,1994,pp.24-25.

(一)國際制度性權力的特征

首先，國際制度性權力是一種不對稱的權力。本質上，國際制度的建立就是制度性事實的構建過程，即以國際組織的成員身份為載體把一種“地位—功能”賦予某個行為體。(4)王麗：《全球風險社會下的公共危機治理：一種文化視閾的闡釋》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第170頁。但是，一個國際制度的建立也意味著某些國家可能被排除在制度之外，甚至直接成為制度的針對對象。因此，獲得國際組織的成員身份并適應這一制度框架的規則和規范是一國制度性權力的來源基礎。

其次，國際制度性權力是一種約束性權力。國際制度的約束力源于內嵌于其中的制度規則和議程設置。任何制度的建立和運行都以規則為基礎，規則的調整不僅影響制度運行的結果，而且會從根本上改變制度的性質。國際規則的制定者往往是規則的最大受益者，行為體通過對他者理性行為和選擇能力的制約，謀求自身在權力關系中的優勢位置，使自己的行動目標與他者的目標相調適。(5)Barnett M.N.,Duvall R.,“Power in global governance”,Cambridge:Cambridge University Press,2005,p.16.各國針對國際制度主導權的競爭，實質上是關于國際規則制定的競爭。

此外，國際制度性權力是一種同化性權力。制度構建的過程就是行為體共同利益匯聚的過程，也是制度主導國塑造其他國家利益訴求的過程。以國際制度為中介，主導國甚至可以在他者毫無意識的情況下，對各國謀求利益的行為進行約束，使他國的國家利益與自身利益相協調，使他國的行動計劃與自身的行動目標相一致，即獲得相應的國際制度性權力。

(二)國際制度性權力的評估維度

國際制度性權力的上述三個特征表明其本質上是一種關系性權力。一國制度性權力的消長寓于國家參與國際制度的交往互動過程中，與國家在制度中的參與度和影響力有關。其中，參與度是指一國參與國際制度的領域是否多元和廣泛，影響力是指一國對其他行為體行為的限制能力和對整個制度體系的改變能力。對應國家在參與國際制度進程中的行為表現，可以從以下三個維度對一國的制度性權力進行評估：

一是國際制度適應能力，即國家通過調整和改變自身以適應制度環境的能力。一方面，國家只有加入某一國際組織并取得該組織的成員國身份，才能成為這一組織機構的“利益相關者”，進而獲得影響這一組織和制度相關事務的權力，而這一過程需要國家調整自身，以達到制度規范的標準和要求。另一方面，一國加入某一國際制度后，組織成員的增減也會影響該國在這一制度框架下對其他成員國的影響力，因而需要不斷保持對這一制度的適應性融入。具體而言，國家的國際制度適應能力可以從三個指標進行具體評估：1.國家參與全球性和地區性國際組織的數量。成員身份數量越多表明國家對現行制度體系的融入和參與越深入。2.國家加入或簽訂的多邊條約數量。由于多邊條約的內容多涉及國家間在具體問題領域的行動協調，因此國家加入或簽訂的多邊條約數量越多，表示該國在組織行為中的協作能力越強。3.組織經費分攤比例。這一指標主要衡量國家對國際組織的貢獻度。組織經費分攤越多代表國家對國際組織的貢獻越多，參與能力和參與意愿越強。

二是國際制度塑造能力，即國家對國際規則、議程設置以及組織職員構成的影響力。國家參與國際制度的過程就是一國不斷“社會化”的過程，在這一進程中，部分國家能夠借助自身的領導力影響制度構建的內容和方向。這種影響力具體表現為：1.對國際制度規則的塑造能力。規則是國際制度運行的基礎，在相對實力有限的情況下，行為者通過改變國際制度運行的規則和設置新的議程可以獲得對自己更有利的結果。2.對國際議程設置的塑造能力。即將自身重視的議題列入國際制度議程，獲得優先關注的能力。3.本國公民在國際機制中的任職情況。一般而言，國際組織對于其國際職員的來源都有具體的原則規定，如地域公平原則、能力原則、會費比額原則等。(6)《國際組織中國高官日益增多 世界需要“中國聲音”》，http://politics.people.com.cn/n/2013/1106/c70731-23451371.html。本國公民在國際組織中任職數量越多，任職職位越高，則該國在組織中能獲得更高的代表性和話語權。

三是國際制度創設能力。創設新的國際制度可以實現對國際秩序和全球治理相關問題領域的規則、規范和實踐進行全面改造，并提供可供替代的選擇，從而增加自身在現行國際制度體系中的影響力和權威性，提高自身的制度理念在國際社會的接受度和認可度。通常，新國際制度的創設有兩大動力：一是國家間力量對比變化為其提供基礎條件，二是全球性或地區性危機的出現為其提供新機遇。國際制度最終能否創設成功取決于國際社會成員相互較量和博弈的合力。一國的國際制度創設能力可以從以下三個方面進行更細致的評估：1.創設的國際制度領域。一般而言，高政治領域(如軍事、安全等)利益共享的空間更小，其制度創設難度高于低政治領域(如經濟、社會等)，因而能夠在高制度領域創設新制度的國家擁有更大的制度性權力。2.創設的國際制度數量。國家能夠創設國際制度的數量越多，制度性權力越大。3.創設的國際制度規模。新國際制度的成功創設離不開成員國的參與和支持，因此成員國參與數量越多，主導國的制度性權力越大。

二、中國國際制度性權力現狀評估

新中國成立以來，中國逐漸從國際制度體系的邊緣走向中心，經歷了“無參與—基礎參與—深度參與—建設性參與—領導性參與”的過程，(7)Nina Hachigian,Winny Chen,and Christopher Beddor，“China’s New Engagement in the International System”,https://www.americanprogress.org/issues/security/reports/2009/11/06/6974/chinas-new-engagement-in-the-international-system/.由體系的旁觀者轉變成為一個積極的參與者和改造者，并在這一過程中實現了自身制度性權力的持續提升。依據以上指標體系，對當前中國制度性權力的現狀進行評估如下：

(一)成熟完備的國際制度適應能力

中國具備的廣泛的國際制度適應能力體現在對各類國際組織和多邊條約的適應性加入。一方面，新中國成立以來，中國加入國際組織的數量迅速增長。特別是1977年到1996年間，中國參與政府間國際組織的數量從21個增加到51個，在非政府組織中的席位從71個猛增到1 079個。(8)[美]伊莉莎白·埃克諾米、米歇爾·奧克森伯格：《中國參與世界》，北京：新華出版社，2001年，第50頁。此后，經過30多年的發展，中國目前已經加入了幾乎所有政府間國際組織。另一方面，中國始終積極倡導聯合國以及多邊主義在國際事務中的核心地位，累計締結了23 000多項雙邊條約與協議，加入400多項多邊條約。(9)《王毅在第四屆世界和平論壇午餐會上的演講(全文)》，http://world.people.com.cn/n/2015/0628/c1002-27218748.html。以近十年為例，從2009到2018年，中國共加入85項多邊條約，內容涵蓋政治、經濟、科教文衛、通訊、人權、勞工保護、知識產權保護、環境保護等多個領域。(10)此數據根據外交部網站“條約情況”相關數據整理而得，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/。

此外，在與國際組織開展務實合作的同時，中國對國際組織的貢獻也逐步提升。中國分攤聯合國會費的比例已經連續六次增長，從1980年的1.62%增長到2016年的7.92%，在成員國中位列第三。(11)Rakesh Dubbudu,“How much do various countries contribute to the UN Budget?”，https://factly.in/united-nations-budget-contributions-by-member-countries/.2016-2018年，中國對聯合國維和行動的費用貢獻率達10.2%，在成員國中位列第二。(12)“How we are funded”,https://peacekeeping.un.org/en/how-we-are-funded.中國積極參與多邊國際制度，不僅使中國快速融入了全球化和地區一體化，并且成為其中積極而富有建設性的力量，為中國國際制度性權力的提升奠定了堅實基礎。由此可見，中國在國際組織和多邊機制中的制度適應能力已經較為成熟和完備。

(二)穩步提升的國際制度塑造能力

隨著對國際事務的全方位參與，中國逐漸改變了對國際制度被動適應的局面，不斷培育自身對制度的塑造能力，對國際機制內部的組織結構、決策機制、價值理念等與制度設計相關的要素更加關注，嘗試對國際制度中不合理的規則和規范進行改革。(13)Stephen Olson,and Clyde Prestowitz,“The evolving role of China in international institutions”,https://www.uscc.gov/Research/evolving-role-china-international-institutions.

一是對國際規則的塑造。如在國際金融領域，中國積極推進國際貨幣基金組織和世界銀行改革，致力于增強新興市場國家和發展中國家的代表性，使其能夠更加充分地反映各國在世界經濟中不斷變化的權重。二是對國際制度議程的塑造。黨的十八大以來，中國外交更加積極主動，2014年主辦亞太經合組織(APEC)會議和亞洲相互協作與信任措施會議(CICA)，2016年主辦二十國集團(G20)峰會，2017年主辦金磚國家峰會。一系列主場外交的成功舉辦，為中國將不斷增強的實力轉化為影響力提供了機會和平臺。三是對國際組織職員構成的塑造。近年來，越來越多的中國人參與聯合國及其附屬機構的高層職位競選，在非聯合國系統的國際組織中也有越來越多的中國人進入領導層。根據聯合國人力資源數據年度報告的統計，2000年供職于聯合國及其專門機構的中國籍專業人員為457人，這一人數到2016年已增長到1 035人。(14)“Personnel statistics”,https://www.unsystem.org/content/un-system-human-resources-statistics-reports.

由此可見，中國正努力成為國際規則的制定者和制度議程的設置者。盡管當前中國的規則設置能力僅在自身具有優勢的國際金融和貿易領域較為突出，其他關乎國家主權的分裂勢力問題、領土領海問題、涉及全球性的環保問題等，由于現行國際制度規則的固化和自身實力的相對有限性，中國還未能找到把國內治理經驗轉化為國際規則并在其中發揮積極性、建設性作用的有效方式。但總體來看，中國的國際制度塑造能力正在穩步提升。

(三)國際制度創設能力初步顯現

隨著中國參與國際社會的不斷深入，中國對國際制度的理解和認知愈加深刻，主動創設國際制度，更好地維護和拓展國家利益成為必然的戰略選擇。(15)門洪華：《構建中國大戰略的框架》，北京：北京大學出版社，2005年，第274頁。近年來，借助自身在國際金融和地區經濟一體化領域的潛在領導力，中國開始嘗試進行制度創設的實踐。(16)Tang,S.,“China and the Future International Order(s)”,Ethics & International Affairs,Vol.32,No.1(2018),pp.31-43.

亞洲基礎設施投資銀行(以下簡稱亞投行)的成立是中國主動創設國際多邊合作制度的典范，也是中國在全球經濟秩序中角色轉型的標志性事件。從2013年10月習近平主席提出籌建亞投行的倡議，到2015年12月正式宣告成立僅用了兩年時間。截至2019年9月，亞投行的正式成員國已達100個，表明中國的制度性權力和領導力獲得了較廣泛的國際認同。(17)“Members and Prospective Members of the Bank”,https://www.aiib.org/en/about-aiib/governance/members-of-bank/index.html.在經濟多邊合作機制方面，2010年建成的中國—東盟自貿區是中國倡議并商談的第一個自貿區，也是當前世界人口最多、發展中國家間最大的自貿區。在地區多邊安全機制方面，2001年中國發起并參與成立的上海合作組織是第一個以中國城市命名的政府間國際組織，目前已成為維護中亞和中國西部安全與穩定的重要多邊安全機制。此外，2016年中國國家電網公司發起的全球能源互聯網發展合作組織是中國在能源領域發起成立的首個國際組織，標志著全球能源互聯網由理念邁向了共同行動。(18)《全球能源互聯網發展合作組織成立 劉振亞當選主席》，http://www.chinanews.com/business/2016/03-31/7818126.shtml。

綜上，新中國成立以來，中國的國際制度適應能力、塑造能力、創設能力都經歷了從無到有、從低到高的發展。總的來看，20世紀70年代前，中國的國際制度性權力僅表現為有限的制度適應能力。國際制度體系的后來者身份使中國與國際組織的互動經歷了艱難的磨合期。1971年中國在聯合國的合法席位得到恢復后，中國積極加入各類國際組織與多邊合作機制，制度適應能力迅速提升。隨著綜合國力的不斷增強，中國在國際規則和國際制度議程塑造方面表現出更高的靈活度，特別是2008年國際金融危機以來，中國的國際制度塑造能力有了顯著提高，不僅提出一系列新的外交理念，還在其指導下積極進行制度創設的嘗試。以亞投行為代表的國際制度創設初獲成功，是中國制度創設能力增強的表現，也標志著中國國際制度性權力的全面提升。

三、當前中國制度性權力提升的困境與挑戰

如上所述，隨著國家實力的增強及參與國際制度廣度與深度的擴展，中國制度性權力的提升既是國際權力結構發展的邏輯結果，也是中國實現與其他國家互利共贏的現實選擇。但是，作為國際體系中的新興力量，中國制度性權力的提升意味著原有制度性權力結構的平衡被打破，其引發的體系規范重塑必然會面臨現行國際制度體系結構的壓力和挑戰。

(一)中國制度性權力提升面臨全球權力結構扁平化的制約

2008年世界金融危機以來，全球制度性權力結構日益呈現出碎片化和扁平化的發展趨勢。隨著金磚國家等新興經濟體的崛起，以美國為首的西方國家對國際事務的控制力下降，國際權力分布從集中趨向分散，呈現出多中心、多力量的格局，全球治理和決策也由少數國家壟斷的局面逐步向更多力量參與的趨勢發展。(19)尉洪池：《國際關系中的權力流散》，《求索》2013年第3期，第240-242頁。權力基礎的不斷分散不僅造就了新的大國,而且使任何國家都越來越難以獲得超級大國地位所需的相對實力和在某一領域里的絕對制度優勢。(20)[英]巴里·布贊著,劉偉華譯:《權力、文化、反霸權與國際社會：走向更為地區化的世界秩序？》，《世界經濟與政治》2010年第11期，第16-33頁。

這一趨勢對單一國家制度性權力的提升產生了明顯的制約效應。二戰后，美國憑借其實力優勢，實現了美國治下的霸權，以美國為主導建立的國際制度塑造了世界的政治和經濟結構。然而，當今中國制度性權力提升面臨的國際環境與當年美國制度霸權建立所處的國際環境已經迥然不同。國家間實力對比的變化，使得權力在經濟、安全、社會文化等領域的分布碎片化，特別是對于環境與能源安全問題、恐怖主義、民族分離主義、宗教極端主義等非傳統安全問題，權力廣泛而不規則的分配在國家和非國家行為體之間，使得各國的利益分布也更加分散。(21)楊文靜：《重塑信息時代美國的軟權力——〈軟權力在世界政治中的成功之道〉介評》，《現代國際關系》2004年第8期，第61-62頁。雖然各國際行為體更加需要在相互依存的世界中協調彼此的行動，但共同利益的匯集變得更加困難，合作問題也變得越來越復雜，這成為影響中國制度性權力提升和獲得的重要制約因素。

(二)中國的制度性權力提升受到制度變遷路徑依賴效應的限制

“路徑依賴”本是制度經濟學的概念，即認為技術演進存在著報酬遞增和自我強化機制。制度變遷中的路徑依賴效應是指制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自強化。國際制度同樣具有自我存續的慣性，從國際制度中獲益的行為體會主動適應并強化這一制度安排，從而期望獲取更大的收益。(22)唐世平：《制度變遷的廣義理論》，沈文松譯，北京：北京大學出版社，2016年，第81-82頁。因此，現有制度框架內可供崛起國選擇的空間和范圍非常有限，其謀求改變現有國際制度是十分困難的。

中國制度性權力提升所面臨的路徑依賴效應具體體現為“身份異質與規則同質”現象。(23)王棟、曹德軍：《再全球化：理解中國與世界互動的新視角》，北京：社會科學文獻出版社，2018年，第7-8頁。與歷史上任何一個大國崛起的背景不同的是，中國是在一個高度制度化的環境中實現自身實力增長的。以聯合國為核心的國際安全治理體系、以布雷頓森林體系為核心的國際金融治理體系和以關稅和貿易總協定為核心的國際貿易體系，構成了一個全方位、多層次、全球性的國際制度網絡。由于制度本身所具有的穩定性特征及制度背后的內在利益結構維系，使得西方在提及中國與國際秩序時常常帶有一種排他的語境，先入為主的西方中心視角使得中國被認為是一個需要教化和改變的“他者”。因此，在現行制度體系下，中國等新興經濟體制度性權力的進一步提升將面臨來自原權力分配機制的壓力和阻力。隨著新興經濟體在貿易和投資領域影響力和貢獻率的提升，發達國家在全球化進程中的優勢地位日漸式微，二者之間的結構性矛盾將更加激化，未來國際貿易、氣候治理、金融監管等領域的制度變遷必將受到現行制度路徑依賴效應的制約。

(三)中國制度性權力的提升面臨現有制度體系主導國的戰略擠壓

在國家實力結構相對穩定的狀態下，國家間的制度性權力處于此消彼長的動態平衡中。一國制度性權力的增長不僅會引起國際制度權力結構本身的調整，而且也會引發國家間關系特別是大國關系的變化。大國制度性權力的全面提升在一定意義上將打破傳統的利益結構，從而推動國際秩序的重塑。由此，崛起國獲取制度性權力的行為將受到在原權力結構中占有主導地位國家的戰略反制。

作為現行制度體系的主導國，美國是影響中國制度性權力提升進程的重要變量。近年來，隨著中國制度性權力的不斷提升，美國的心理不適也與日俱增。這一方面是由于崛起國與守成國之間不可避免的矛盾使美國對其自身權力的多寡變化極度敏感，另一方面也是由于當前地緣政治環境的變化使美國日益感受到自身權力的有限性以及主導國際事務的乏力。

特朗普政府上臺以來，美國對中國的戰略遏制傾向愈發明顯，中國被視為現行國際秩序的破壞者，是美國的戰略競爭對手。在經貿領域，中國提出的“一帶一路”倡議遭到美國政界和學界的惡意指責，自2018年持續至今的貿易摩擦更使中美關系日益呈現出零和博弈的特征；在安全領域，美國提出“印太戰略”試圖以拉攏印度和東盟國家的方式，重塑亞太地區的安全秩序，以全面遏制中國崛起。此外，美國遏制中國制度性權力提升還表現在雙方圍繞伙伴爭奪展開的競爭，這使亞太地區國家特別是一些傳統上習慣奉行“經濟靠中國、安全靠美國”的中小國家感受到了前所未有的壓力，甚至面臨“選邊站”的挑戰，不僅加劇了中國周邊地區局勢的不穩定，更導致近年來釣魚島問題、南中國海問題頻頻升溫，成為制約中國制度性權力提升的阻礙因素。由此可見，中美之間圍繞地區經濟、安全領域呈現出的制度競爭將使中國制度性權力提升的外部環境更加惡化，并且這一局面在短時期內很難得到改善。

四、結語

制度性權力不僅是一個國家在國際社會影響力的重要標志，也是維護和謀求自身利益的基本手段。綜觀歷史發展，國際制度性權力結構最終受制于國際實力結構，但二者之間的調整和變化并非同步，國家制度性權力的變化常常滯后于其實力的調整。中國實力的增強與其國際制度性權力就正在經歷著這樣一個動態匹配的長期過程。改革開放以來，中國經濟的快速崛起使其在國際實力結構中的地位日益凸顯，國際制度參與的廣泛性和適應性也在顯著提升，但與西方發達國家相比，中國在國際制度中的議程設置和制度塑造等核心能力方面仍存在較大差距，特別是中國國際制度性權力的提升面臨著當前全球權力結構扁平化、制度路徑依賴效應及現行制度體系主導者戰略遏制等因素的制約和挑戰。對此，中國要從戰略層次上進行規劃設計，順應全球權力結構的演變趨向，通過國際理念創新和國際公共產品供給消解國際制度變遷的路徑依賴效應，力求構建全球伙伴關系網絡，不斷拓展自身發揮作用和影響的空間，以實現自身國際制度性權力的進一步提升。