論當前中國法治政府的新內涵

郎心昊

【摘 要】法治政府建設是改革開放以來中國發展孜孜追求的重要一環，法治政府的概念在過去的幾十年里經歷了漫長的發展過程，其內涵也在不斷地豐富發展中。《中共中央關于全面推進依法治國若凡重大問題的決定》在黨的十八屆四中全會上獲得通過，由此中國對依法治國作出了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的新要求。與此同時，在2020年中國基本建成法治政府的目標也要求我們對當前中國法治政府的新內涵作出更多的討論和理解。

【關鍵詞】法治政府；行政行為；文化傳統；公共服務

2015年12月，中共中央以及國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，該綱要是針對中國實現2020年基本建成法治政府的目標，針對當前中國法治政府建設的實際，提出了我國法治政府建設的總體要求和主要任務。其實從改革開放以來，我國法治政府的內涵就不斷隨著時代變更發生變化。最開始，我國政府與法治的關系表現在政府行政系統承擔行政法律法規的創制與實施。1978年，我國正式提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字依法治國方針。由此，我國法治政府便著重強調政府行政在行使職權和履行職責時應受到行為規范的約束。但在這一階段，我們更多地提到的是“法制”，直到1999年，建設“法治”國家才在憲法第十三條修正案中被首次提出，政府行政系統與法治的關系也越來越清晰。《中共中央關于全國推進依法治國若干重大問題的決定》的提出，賦予了法治政府新的內涵，即法治政府就是依法行政的政府。結合《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，筆者將從政府與經濟改革、政府與社會系統關系、政府管制與文化傳統、服務型政府建設等幾個方面論述當前中國法治政府的新內涵。

一、經濟改革下政府管制

自我國1978年確立改革開放以來，到2001年中國正式加入世界貿易組織，再到如今“一帶一路”倡議，中國突破了原來計劃經濟時期的發展桎梏，并在經濟方面取得了舉世矚目的成績。在過去的三十余年中，我國經濟總量從世界第十，躍居第二；從低收入經濟體，進入到了中高收入經濟體的行列；綜合國力增強，國際地位提高……我國的經濟社會發展之所以能取得這樣的成績，靠的就是改革。但我們要看到，確立以市場為主導的經濟雖然使我國取得了不錯的成績，也帶來了一定的問題。比如目前我國經濟市場混亂、監管不力、深化改革進程不樂觀、市場化改革存在諸多困擾等。

黨的十八屆三中全會已經對全面深化改革作出了戰略部署，其中經濟體制的改革是重點，而處理好政府和市場的關系則是經濟改革的核心問題。也就是說既要使市場在資源配置中起決定性作用，又要充分發揮好政府的作用。

（一）構建開放型經濟新體制

1.建立市場配置資源新機制

在物質尚未充分滿足的當今時代，資源配置還是主要依靠市場來調節。因為市場是一只無形的手，通過市場現實情況有利于我們更準確地了解供需和發展方向。在改革開放的背景下，我們不應只看國內市場，而是要使國內和國際市場深度融合，促進國際國內要素之間自由有序地流動，建立更加公平開放競爭有序的現代市場經濟體系。

2.形成經濟運行管理新模式

過去我們發展經濟是摸著石頭過河，在管理上自然也就不夠規范。要想在新形勢下取得進一步的發展，就要求我們必須適應國際大潮流，按照國際化和法治化的要求，在我國營造出良好的法制環境，堅持依法管理開放型經濟，建立起和國際標準相適應的管理模式。為此我們必須做到政府所作出的管理行為必須有系統的法律規范參考，使政府管理必須納入嚴格的法治化軌道上來。經濟行為要堅持市場化，堅決反對政企不分、政府過分管控經濟的行為。給經濟行為最大程度自由的同時，要建立健全企業履行主體責任，讓企業對自己的行為承擔責任。政府不干涉經濟行為但可以依法對經濟行為進行監督，并且要進一步給社會公眾以廣泛參與對經濟行為監督的途徑，確保我們的經濟發展朝著良好方向發展。

3.形成全方位開放新格局

在改革開放初期，我國東南沿海是主要開放地區。東部開放帶來了大發展的成果，未來我們要更加堅持全方位的自主開放和對等開放，拓展開放型經濟發展新空間。在繼續堅持東部率先開放、西部大開發、東北振興、中部崛起的區域化總體發展戰略基礎上，要重點實施“一帶一路”戰略和京津冀協同發展戰略和長江經濟帶戰略，以此來推動我國東西部的雙向開放，縮小地區發展差距，更好地利用我國各區域的優勢，形成共同發展進步的全方位開放新格局。

4.形成國際合作競爭新優勢

我國在發展過程中長期處于劣勢地位，主要原因就是我們的發展缺乏創新，大部分依靠簡單勞動力，缺乏尖端技術。要使我國在未來的國際發展中具有更好的前景，必須在鞏固和拓展傳統優勢的基礎上，加快培育競爭新優勢。在新形勢下要更加注重科技創新，將質量效益視為競爭的核心，市場環境競爭有序、政務環境透明高效、法治環境公平正義，全面提升中國在全球合作中的地位。

（二）經濟改革的同時要加快轉變政府職能

經濟要發展，就必須將應屬于市場的放手交給市場。經濟改革離不開政府的指導和調控，但政府卻不能過多地干預市場。所以經濟改革不僅僅要狠抓經濟這一塊，還要加快轉變政府職能，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權、放管結合、優化服務。只有政府職能切實轉變，經濟改革才能大刀闊斧地向更好的方向發展。

1.轉變政府職能要深化行政審批制度改革

以前我們的政府管得太多太冗雜，對很多無須審批的事項要求過于復雜，大大降低了效率，影響了經濟改革的進程。今后我們要全面清理行政審批事項，全部取消非行政許可審批事項。

對于生產經營活動方面的許可，要最大限度地減少，給生產經營活動一定的自由空間。對于投資項目的審批、核準的范圍，要最大限度地縮小，讓投資活動的輻射范圍更加廣泛。對于各類機構及其活動的認定，要最大幅度的減少，由此才能提高大眾創業的主動性和創造性。

2.政府要完善宏觀調控職能

市場是看不見的手，政府的宏觀調控就是看得見的手，政府要配合才能使經濟改革更加規范化。為此，政府應當健全發展規劃、財政稅收、投資管理以及金融等方面的法律制度，加強發展戰略、政策以及標準的制定與實施。

開放型經濟應當由市場決定價格。加快轉變政府職能應當更加完善由市場決定價格的機制，全面開放競爭性領域商品的價格。政府定價的種類要縮減，對于需要政府定價的種類和項目，要制定并以公示的形式公開定價目錄清單。

3.政府要加強市場監管

市場開放后，難免會出現魚目混珠、魚龍混雜的亂象。作為行政主體，政府更要在開放型經濟形勢下加強市場監管，認真清理妨礙市場統一和公平競爭的規定和做法。對于行業壟斷、地區封鎖、部門保護等不公平的做法，要堅決破除。

隨著互聯網和智能手機的廣泛使用，當前電子商務在監管方面出現了很多漏洞。比如，當前很多人選擇在外賣軟件上訂餐，但外賣商家是否具有衛生許可證和經營許可證卻沒有保證，甚至出現了“幽靈餐廳”①。盡管我們一再說要開放市場，但并不意味著允許這些不合理亂象存在。為此，我們對該領域應加強市場監管，在簡化對生產經營活動方面的許可審批的同時，要加強事中和事后監管，完善市場監管體系。

與此同時，也要加強社會信用體系的建設，建立健全全國統一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺②，推進企業信用信息公示“全國一張網”建設，使市場監管更加透明和便民。

二、政府行政與社會系統的良性互動

開放式政府應當是與社會系統廣泛聯系的，如果政府拒絕與社會系統之間的聯系，會使政府管理陷入脫離實際的泥沼中。墨守成規不是開放、故步自封不是開放。只有以包容的心態和智慧與時俱進，隨著社會的發展進步，深入了解人民的需求，根據社會出現的新狀況找出解決問題的新辦法，才是開放式政府的應有之義。

（一）政府行政需要與社會系統相互促進

政府負責我們社會的統籌管理，所以政府在很多問題的處理上并不具有專業性，而社會系統恰恰相反，比如社會組織，總是在一定的領域內開展組織活動；比如集團企業，總是在某一行業中從事經營管理……這些社會系統在自己的專業領域范圍內往往比政府了解得更加深入，也更加懂得問題的存在原因和解決的途徑。因此，政府行政應當是開放的、包容的，政府在行政過程中應當保持與社會系統的良性互動，與社會系統之間相互促進，共同發展。唯有這樣，才能避免政府治理出現滯后性的問題，保證我們政府的治理與時俱進。

（二）政府應當對社會系統的活動提供幫助

人民將掌握的國家權利交給政府，由政府集中進行社會管理，所以政府合法的行政權力來自于人民。政府的職能是管理社會服務人民，為了社會朝著更良性更高效的方向發展，政府應當對社會系統提供必要的扶持和幫助。比如公益性組織的生態恢復活動和大學生創業，這些活動能夠在很大程度上促進社會的發展，但是由于財力有限，這些活動和計劃往往受到牽制而難以取得良好的結果。作為國家的公共管理機構，政府有責任為社會系統中有益于人民的活動提供必要的幫助，如減少稅收、免息貸款、財政扶持，等等。社會系統的這些活動也能夠促進社會的和諧和進步，減少政府的負擔，最終能夠實現政府行政和社會系統之間的良性互動。

（三）政府行政與社會系統之間要相互監督

英國歷史學家阿克頓勛爵有句名言說：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗。”政府掌握了極大的權力，沒有監督當然難以避免腐敗。對政府的監督應當是全面的，有來自黨的監督、有來自權力機關的監督、有來自行政系統內部的監督……當然，也有來自廣泛社會系統的監督。只有接受全面而嚴格的監督，我們的政府才能成為開放式的政府。另外，由于社會是個龐大而復雜的系統，我們不能夠保證所有的組織、機構等都能認真承擔社會責任。因此政府也應當切實履行對社會系統的指導和監督職責，確保在政府的治理下，社會系統合理有序地運轉。

三、政府治理與文化傳統

中華民族是有著五千年文明的民族，也是世界上唯一個古代文明與現代文明沒有斷裂的民族。這與中華民族固有的傳承精神有關，傳統文化思想在世世代代中國人的腦海里根深蒂固。現代中國能夠屹立于世界民族之林，與勤勞勇敢、艱苦奮斗的中華民族優良傳統是分不開的。正是因為文化傳統對我們有著深厚的影響，所以我們不應在發展的過程中摒棄優秀的傳統文化，現代的政府治理應該更加重視繼承傳統文化中優秀的內容。

中國自古有對人本思想的發展。孟子曾經說過“天時不如地利，地利不如人和”，唐太宗也曾借孔子“水能載舟，亦能覆舟”之言，以舟喻君主，以水喻庶民，表明人民和統治者之間的關系。現代中國更是在共產黨的領導下確立了人民民主專政的政體，中國政府是人民實現階級統治的工具，因此，政府在依法行政的過程中要堅持以人為本，為人民服務，關注民生。

當然，傳統文化中不僅有精華，也有糟粕。官僚主義思想也是中國傳統行政文化中的重要組成部分。在封建社會，皇權主宰一切，皇帝被賦予天子的地位，是整個封建社會的唯一統治者。官僚主義是封建社會殘余思想的重要表現，在漫長的歷史時期中，這種對權力的崇拜也深深影響了中國人的思想。在目前的行政環境中，許多領導干部的“官僚主義”思想仍然存在，脫離群眾、唯我獨尊的現象屢見不鮮，甚至曾經還有領導干部將黨與人民對立，質問媒體“代表黨還是代表人民”……對于這種嚴重與執政為民理念相違背的行為，我們要堅決抵制，堅決將“官本位”的思想從現代政府體系中剔除。樹立重視法治素養和法制能力的用人導向，把法制觀念強不強、法治素養好不好作為衡量干部德才的重要標準。對于特權思想嚴重、法制觀念淡薄的干部，要進行批評教育、督促整改，問題嚴重或者違法違紀的，要依法依紀嚴肅處理。

正如現代文化不可能脫離了傳統文化而存在發展一樣，現代政府的治理理念和行為也必然會受到傳統文化的影響。但政府治理要對傳統文化取之精華，去其糟粕，使我們的政府治理始終堅持正確的價值方向。

四、行政行為中的法治

現代社會，隨著社會生活對公權力干預需求的變化，行政系統內部的行政行為也出現了滯后性。完善政府治理是個循序漸進的過程，需要從方方面面逐步進行，對于行政系統中的行政行為，需要做到更加規范化和制度化。

（一）加強行政系統中行政行為的規范化

早在黨的十六大報告中，就提出了：“要加強權力的制約和監督，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。”這表明了我們黨決心要建立起更加規范、嚴密、有效率的行政管理系統。在社會經濟文化不發達的時候，解決矛盾有時候僅僅需要一個德高望重的調解人便可，無須規范化的程序和原則，但是隨著社會的發展，人們對于公平和效率的訴求越來越高。政府辦事能力是一個國家治理水平高下的重點，如果行政系統中諸多行政行為的做出仍然是馬馬虎虎，必然會導致社會的不穩定。因此，加強行政系統中行政行為的規范化對于優化政府行政來說至關重要。行政系統中行政行為規范化的加強包括完善政府內部層級監督、制定相關行政行為規范準則、對于行政行為不符合規范的行為糾正和處罰等，這是規范行政系統中行政行為的客觀要件。

（二）健全行政執法人員管理制度

要想規范行政系統中的行政行為，必須保證行政執法人員能夠嚴格遵守規范辦事。健全行政執法人員的管理制度是規范行政系統中行政行為的主觀要件。政府工作人員，特別是領導干部，要牢牢樹立權由法定、權依法使的基本法治理念，辦事恪守合法行政、合理行政、程序正當、高效便民等依法行政的基本要求。

與此同時，要加強對政府工作人員的法治教育培訓。政府工作人員要系統地學習中國特色社會主義法治理論以及與自己所承擔工作密切相關的法律法規。每年組織開展行政執法人員通用法律知識、專門法律知識等培訓，并通過年度考察測試，保證執法人員依法行政理念的更新。

五、服務型政府的法治范疇

服務型政府是伴隨社會發展而出現的一種新型行政模式，伴隨行政權力與社會權利之間張力的存在，政府行為由原先的統治型向管理型再向服務型轉變，是一種必然的趨勢，也存在一個發展過程。目前，我國的服務型政府建設正處于發展時期，要合理調節行政權力和社會權利之間的關系，必須要加強服務型政府建設，使行政權力能夠更多更好地滿足社會權利的實現。

服務型政府不能只重視發展經濟，而要全面考慮到社會發展和人民群眾的利益。服務型政府需要確立服務理念，轉變原來“統治者”的觀念，確立政府作為公共機構應當以提供公共服務為工作核心，維持社會公平和社會秩序，將國家稅收收入用于有益于全體社會成員的公共服務。例如，建設國防安全、進行社會救助、完善社會福利等，通過這些公共服務實現對社會財富的再分配。

服務型政府還應當全面盡職實施社會管理。新時代我們的社會面臨很多問題，如果不做出相應調整仍然停留在過去的服務范疇內，政府的治理就是不完善的。例如，我們國家當前出現的自然環境受破壞問題、生態平衡受威脅問題……這些問題與人民的生活甚至生存息息相關，政府應當在社會發展過程中發現新問題、解決新問題，才能更好地實現服務型政府治理。

（一）基本公共服務均等化

基本公共服務均等化是一個比較新的概念，也是伴隨社會發展程度提高而出現的一個概念。基本服務均等化的內涵是，政府以公平公正為原則，為公民提供與經濟發展水平相適應的公共產品和服務，以實現公民在生存和發展上最基本的條件的均等。基本公共服務主要內容包括基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務、公共安全性服務等，只有做好了上述這些基本公共服務，才能將社會發展的成果公平地分享給全體社會成員，使得發展成果人人共享，普遍受益。

目前我國基本公共服務面臨的挑戰主要是隨著城市化的發展，城市和農村享受的資源供給不公平。我國作為一個農業大國，農民的數量遠遠高于城市人口，但最優質的資源都集中在城市。相比農村，城市擁有更好的教育資源，更先進的醫療設備，更優質的服務質量，更合理的服務制度……

要想提高我國基本公共服務均等化水平，促進社會公平，就必須要求我們的政府提高服務供給能力、提高服務質量、嚴格落實服務政策。政府服務供給能力的提高是實現基本公共服務均等化的內在要求。政府能力的提高表現在各個方面，比如確保財政橫向和縱向兩方面的平衡，盡可能把有限的財力用在刀刃上，發揮公共財政的最大效益③。提高服務質量是實現基本公共服務均等化的核心，尤其是提高短板方面的質量，這是我們政府治理工作重點要解決的問題。嚴格落實服務政策是實現基本公共服務均等化的保障，好的政策本身只是擺設，只有當把政策嚴格落到實處，才能使我們的社會變得更公平更美好。

如果一個國家區域間的基本公共服務差距較為明顯，那么必然會對社會和諧穩定造成危害。促進基本公共服務均等化不僅可以在相當程度上緩解我國欠發達地區的經濟狀況、改善貧困地區人民生存狀態、刺激國內消費水平提高，也能夠在很大程度上促進社會和諧，有利于完善我國政府治理。

（二）服務理念與服務輸出

服務型政府應當是民主的政府。在社會主義國家，政府是人民進行階級統治的工具，民主是政府權力合法性的來源。為了更好地實現人民利益，應當建立起民主制度和程序，實現民主選舉、民主監督等，樹立政府治理過程中民主的服務理念。

服務型政府應當是關注民生的政府。民生問題關系千家萬戶的幸福，關乎整個社會的發展水平，是衡量政府治理能力的重要標準。在國民幸福指數比較高的國家，無一例外地，政府都將改善民生確立為自己的服務理念。我們的政府也可以學習北歐一些福利國家，以有效的政策和手段，將稅收收入盡可能完善地用于服務國民，使社會安定和諧、人民安居樂業。

服務型政府應當是高效廉潔的政府。政府要負責我們整個社會方方面面的管理，而社會問題紛繁復雜，服務要落到實處，必然要求政府高效廉潔。效率和效益低下的政府管理跟不上社會的需求，此時的政府往往被看成是低能的而不是服務型的政府。政府掌握著巨大的行政權力，一旦出現腐敗，便會導致服務上的塌陷。因此，服務型政府必須樹立高效廉潔的理念。

構建服務型政府意味著優化政府在社會發展中的地位和角色。優質的服務理念能夠優化服務輸出，使政府治理更加符合社會多樣化的需求，有利于促進社會經濟的發展、人民幸福指數的提高、綜合國力的增強。

注釋：

①三亞美團外賣現“幽靈餐廳”老板寧棄大單也不透露地址[N].國際旅游島商報，2016-10-06.

②法治政府建設實施綱要（2015—2020年）.

③蔣云根.提升基層政府公共服務供給能力的路線思考[J].甘肅行政學院學報，2008（3）.