醫療衛生體系公益性與商業性的處理難題及其破解

劉志軍 王 敏

醫療衛生體系是一個影響國計民生的重要部門，它既關系到國家穩定和社會和諧，也關系到公民生命健康權益的保障。改革開放前期和中期，國家經濟社會發展處于起步階段，財政能力有限，因而將過去由國家財政買單的公費醫療全面推向市場，由此產生了一些不良效應，主要是公立醫院的公益性和公共產品屬性不夠明顯，并且相比于龐大的人口體量，國家醫藥衛生資源長期供不應求。由此造成的最為突出的問題便是老百姓常常掛在嘴邊的“看病難”和“看病貴”兩大難題。[注]①曹永福、陳曉陽：《公立醫院回歸公益性的體制難題及政策建議》，《山東大學學報(哲社版)》2011年第1期。進入21世紀以來，隨著醫療衛生體制改革的深入和國家投入的增加，中國公私醫院數量不斷增加，醫療衛生從業人員規模不斷壯大，醫療衛生服務質量不斷提高，醫療衛生事業的機制不斷激活，基本形成了公私醫院共同發展的局面和覆蓋城鄉的較為健全的醫療衛生服務體系。尤其是近年來，中國醫療衛生社會保障機制日益健全，城鎮居民醫療衛生保障制度更為精細化和科學化，新型農村合作醫療制度的確立進一步將全國數億農民的醫療衛生需求納入國家基本保障范圍之內。可以說，中國城鄉各地“看病難”的問題得到有效緩解，城鄉醫療衛生資源總量顯著增加，配置更趨合理。盡管如此，“看病貴”問題仍然因體制機制痼疾和政策設計缺陷而沒有得到根本解決，仍舊是新時代制約城鄉居民生活水平提高的重大難題。

中國經歷多輪醫療衛生體制改革后基本形成了以國有為基礎、私營為輔助的醫療衛生服務體系。中國醫療衛生體制改革基本沿著過去計劃經濟體制下的公費醫療向市場經濟體制下帶有公益性的社會性醫療的改革方向發展。公益性和商業性都是醫療衛生體系的重要特點，公益性意味著其不應以盈利為主要目的，而商業性則意味著其資源配置主要通過市場來完成。顯然，非營利性的公益性和市場調節的商業性在醫療衛生體系發展中具有矛盾性，而如何在深化醫療衛生體系市場化改革以提高其配置效率并引入競爭機制以激發醫療衛生體系創新積極性和提高醫藥產品和服務質量的同時，兼顧其公益性發展的改革大方向，不斷提高城鄉居民在醫療衛生服務需求上的獲得感，是一個必須認真思考的重要問題。[注]代航：《醫藥聯盟新動向——從商業性轉向公益性》，《21世紀藥店》2015年6月1日，第A2版。顯然，要在醫療衛生體系的公益性和商業性上謀取一個平衡點，既需要對其公益性的本質和商業化運營的需要有一個客觀認識，也要對公益性和商業性擺平的難題進行分析，然后在此基礎上結合中國醫療衛生體制改革的公益性趨勢提出具體的政策建議。

一、醫療衛生體系公益性的內涵及其改革趨勢

醫療衛生體系之所以要將公益性作為其基本特點或改革趨勢，主要是由于其在現代社會中的公共產品屬性。所謂公共產品，是指由國家或政府提供，一般由居民無償享受的產品或服務。公共產品不同于私有物品，并不具有消費的排他性。醫療衛生體系主要面向城鄉居民提供醫療衛生產品或服務，涉及的行業相當寬泛，諸如醫院、藥品生產和銷售廠商、醫療衛生設備研制、生產和銷售者等都屬于醫療衛生體系。醫療衛生體系的公益性來源于國家主體，是政府在現代社會中的職責所在。但是，因醫藥衛生資源在一定程度上的緊缺以及國家財政負擔能力有限，在醫療衛生體系公益性的發展中往往存在階段性和程度性差異，且在醫藥產業所有權結構、運行模式和管理方式上在不同發展水平的國家和地區之間存在差異。然而，公益性依然是各國醫療衛生體系改革的基本趨勢，但公益性在醫療衛生體系中既體現一般內涵，也因行業特點而具有特殊內涵。

(一)醫療衛生體系公益性的現實依據

現代國家的基本職責之一在于為公民提供基本醫療、衛生等公共產品或服務，并將公共產品或服務的供給盡量做到均等化，因為其涉及社會的公平和正義。醫療衛生體系的公益屬性主要由以下幾個因素決定：一是現代國家對于人的尊重和保障。對人的尊重以及對人的生存權和發展權的保障是現代國家的基本理念，也是其基本職責，更是現代化背景下人文理念不斷凸顯在政治職能上的體現。[注]徐杰：《再談福利性》，《衛生經濟研究》1998年第5期。因而，保障公民的生命健康和充分發展本身便是現代國家的政治職責，也是其社會治理的要求所在；二是醫療衛生體系的行業特點使然。醫療衛生體系涉及面廣，投資巨大，專業和質量要求高，若沒有政府財政支持并建立嚴格的行業標準，將很難得到發展。因而，政府投資發展并在政策上給予扶持是各國醫療衛生體系發展的基本需要；三是由中國的社會主義屬性所決定。中國是社會主義國家，除私營醫院外，公立醫院所有權歸全民所有，理所應當為公民提供帶有公益屬性的醫療衛生服務。即便是國營和私營的醫藥企業，其作為社會主義醫療衛生事業建設的參與者，也應當將公益性作為經營和發展的基本原則之一。

(二)醫療衛生體系公益性的理論依據

公益是現代社會興起后出現的一種以奉獻社會為主要表現形式的現象，所謂公益主要是指關乎社會公眾的福祉和利益。公益一詞在中國屬于現代新生詞，是五四運動后在現代國家理念和社會理論傳入過程中形成的詞匯，意思是公共利益，“公益”不過是其縮寫形式。社會公益組織是從事社會公益活動的組織載體，其不將實現利潤最大化作為基本目標，而是以社會公益事業作為基本追求。公益性則是社會公益組織所具備的社會倫理性質。在現代社會中，一個機構或組織可能具有多重社會屬性，但其只要在客觀行為上做出了帶有社會公益倫理性質的行為，便可以認定其具有公益性。例如，當政府為實現某一公益目的而向某企業采購某種商品時，在客觀上讓企業盈利，但政府不以盈利為目的，并在客觀上具有社會公益倫理屬性，其行為便具有公益性，而出售商品的企業的經營行為便具有商業性。[注]王海明：《新倫理學》，北京：商務印書館，2008年，第681頁。但當此家企業將產品無償或低價轉讓給公益組織時，其行為便因符合社會公益倫理屬性而具有公益性。

(三)醫療衛生體系改革的公益性方向

在由計劃經濟體制轉向市場經濟體制的過程中，中國各級各類公立醫院打破過去國家財政一手包辦的公費模式，轉變為自主經營、自負盈虧和獨立核算的帶有企業經營性質的事業單位。當然，在此過程中，各地醫院一般具有半事業單位屬性，因為其在中國行政事業單位分類編制中屬于差額撥款事業單位，即國家還在一定程度上給予財政撥款支持。但是，這種情況在中國人口多而醫療資源有限的情況下造成了“看病難”和“看病貴”兩大難題。尤其是“看病貴”問題成為影響中國社會發展公平正義和提高人民生活水平的重大問題。[注]葛延風、貢森等：《中國醫改：問題﹒根源﹒出路》，北京：中國發展出版社，2007年，第4頁。為此，恢復公立醫院的公益性，便成為新時期中國醫療衛生事業體制改革的基本方向。作為社會主義國家的公立醫院，無論從其所有權結構上還是從其社會職責上來看，都應將公益性作為其基本屬性，也應當將醫療服務主要作為一種公共產品或準公共產品，而不應以營利為主要目的。緩解公立醫院“看病貴”和“看病難”兩大問題，確立醫療衛生體系的公益屬性，已經成為新時期中國不斷滿足人民群眾對美好生活的向往所必須正視的重要問題，也因而成為中國醫療衛生體制改革的基本方向。

二、醫藥行業商業性運作的利弊

2012年以來，中國經濟進入“新常態”，以供給側結構性改革進一步理順政企關系，確立市場機制在資源配置中的主導地位，成為中國應對經濟“新常態”和進一步激發經濟發展活力的基本方向。市場和計劃都是資源配置的基本方式，且市場因具有競爭性和盈利性等特點而在資源配置中具有效率更高的優勢。因而，市場機制越健全，經濟活力就越高，產業培育質量和效率也會越高。將醫藥行業發展和醫療衛生事業改革納入市場化軌道本身無可厚非，因為中國醫藥行業的發展水平與發達國家相比尚有一定差距，需要充分利用市場機制的要素配置優勢來推動產業升級和激發創新活力。但是，因醫藥行業跟百姓的醫療衛生需要和生命健康直接相關，故其商業化運作不僅僅是一個經濟問題，而且是一個社會問題。可以說，醫藥行業的商業化運作是中國醫療衛生事業發展的基本需要，但其面對醫療衛生事業的公益屬性又呈現出一定的反差，因而造成利弊共存的現狀。[注]李沛、張維斌、蔣琳、蒲川：《基于公共產品理論的醫療機構分類發展改革研究》，《中國衛生事業管理》2016年第7期。具體來說，醫藥行業商業化運作的利弊主要體現在以下幾個方面：

(一)醫藥行業商業性運作有助于推動醫藥產業的轉型升級

“十二五”期間，國務院出臺具體政策扶持“七大戰略性新興產業發展”，其中就包括生物制藥行業。十八大以來，中國醫藥行業市場不斷健全，行業法規和行業標準體系日益完善，藥品監督管理機制更為健全，生物制藥企業在國內的經營條件得到顯著改善，其融資、創新、管理和營銷能力都得到顯著增強。可以說，這一系列成就的取得都離不開多年來中國堅定推動醫藥行業市場機制建設，離不開中國不斷在改革中打破醫藥產業國有壟斷而致力于推動的商業化運作。[注]劉俊霞：《對突破我國醫藥衛生體制改革瓶頸的思考》，《海南大學學報：人文社會科學版》2013年第3期。醫藥行業同其他產業一樣，其培育和發展離不開健全的市場機制和配套的要素條件。顯然，醫藥行業作為高投資和高技術行業，應當形成追求高收益的行業氛圍和能夠得到高回報的市場環境。[注]顧昕：《走向全民醫保：中國新醫改的戰略與戰術》，北京：中國勞動社會保障出版社，2008年，第99頁。進入21世紀以來，中國醫藥行業的規模迅速壯大，國內制藥百強不再片面追求營銷規模的擴大，而更加注重科研投入，并涌現出一批研發型企業，同時一批國外醫藥科研人才歸國發展，這些都充分說明國內醫療衛生體系的要素配置能力得到顯著增強，也都是中國以商業化思路推動醫藥行業市場建設所取得的豐碩成果。

(二)醫藥行業商業性運作有助于激發醫藥產業的創新活力

目前，中國醫藥行業經歷前期多年市場化運作和產業規模培育后，已經具備轉型升級的基本條件，對構建全要素流通市場和以商業化經營進一步激發創新活力的要求顯著提高。整體來看，在以盈利為目的的市場化商業性運作中，中國醫藥行業的產業創新機制基本形成，支撐中國醫藥產業創新發展的社會環境和產業基礎已經形成。醫藥產業結構優化和升級是優化中國醫療衛生體制的必然舉措，而優勝劣汰是優化升級的必然途徑，其有助于整合行業優質資源，培育重點產業及其集群，也有助于培育行業整體的創新能力。因此，堅定不移地推動醫藥行業市場走向健全和完善，充分發揮市場機制在行業內部要素資源的配置作用，是醫藥行業面對經濟“新常態”進行轉型升級的必然需要，也是行業創新發展的根本需要。同時，堅持走醫藥產業發展的市場化道路也是總結發達國家醫藥產業發展的基本經驗得出的正確結論。發達國家雖然已建立起較為優越的醫療保障制度，甚至接近于免費醫療，但其醫藥行業的發展仍然基本堅持商業化模式。

(三)醫藥行業商業性運作使人產生其弱化醫療衛生事業公益屬性印象

在討論醫療衛生體系的商業性和公益性問題時，常常存在這樣一個誤區，就是將醫療衛生產品生產企業和主要提供醫療衛生服務的醫院混為一談。事實上，醫藥衛生產品生產企業的商業化經營本就無可厚非，因為對于生產企業來說，其以盈利為目的，且將醫藥衛生產品納入市場機制不僅有助于推動中國相關產業的發展壯大和培育具有自主創新能力的大型企業，而且符合醫藥衛生產業技術要求高和創新更新速度快以及投資大的特點。然而，中國醫療衛生服務的主要提供者——公立醫院在商業化運作中因與上游的藥品生產企業及其產品經銷商存在利益關聯，加上中國在醫療衛生管理體制上存在缺陷，就造成了公立醫院在商業化和公益性發展中沒有掌握好公益性基本原則，并造成了民眾對整個醫療衛生體系商業化運作的誤解，以至于弱化了醫療衛生事業的公益屬性。實際上，中國目前“看病難”和“看病貴”問題的主要責任不在于醫藥產業，而在于作為下游醫療衛生服務提供者的各級各類醫院沒有把握好商業化和公益性的主次問題。顯然，對于公立醫院來說，堅持以公益性為主應是其基本宗旨和發展方向，而商業化運作則是在國家財政撥款不足或政策導向不明確時采取的維持自身生存和發展的暫時手段。[注]程慧：《基于公共產品的基本醫療衛生制度多元供給機制研究》，《云南財經大學學報(社科版)》2010年第25期。對于醫院和醫藥企業在醫療衛生事業中的性質、地位和作用，我們應當區分看待。

(四)醫藥行業商業性運作會造成醫藥資源的不均衡配置

醫藥行業并不等于醫療衛生機構，更加精確地講，醫藥行業的范圍只限于醫藥產業，它是為醫藥衛生事業發展提供醫療器械、醫藥產品和醫療技術的產業形態；而醫療衛生機構則主要是指在國家醫療衛生管理部門領導下，為人民群眾提供醫療衛生服務的醫療衛生組織，主要包括各級各類醫院，從產業鏈的角度看，醫藥行業應當是醫療衛生機構的上游產業，而以公立醫院為主的各種醫療機構則是將醫藥行業的產品用來為大眾服務的下游產業，且醫療衛生機構從產業結構上看主要是服務業。如上文所述，既然兩者性質、地位和作用不同，其經營模式不同自然在情理之中。醫藥行業作為以科研和生產為主的產業形態，其以市場化的商業性經營為主要運作方式是產業培育和發展規律使然；但市場在資源配置中存在盲目性和自發性，尤其是資本的逐利性會造成市場在醫藥產品以及其他醫藥產業要素的配置中造成不均衡配置的問題，如中國城鄉之間、地區之間醫藥資源分布的不均衡，在很大程度上是由醫藥行業在商業性運營中由市場配置資源造成的。[注]李樂波、朱暉、杜紅纓：《醫藥衛生體制改革難點與公立醫院配合探究》，《財經界(學術版)》2013年第23期。當然，作為主要體現公益性的公立醫院本應對醫藥行業商業化運作造成的醫藥資源不均衡配置起到緩解作用，或者本應在醫療衛生公共產品的供給中縮小城鄉以及地區之間的不均衡差異，但卻因醫療管理體制機制的缺陷而沒有發揮出應有的作用。

三、醫藥行業和醫療衛生機構發展面對的各種難題

醫藥行業是國民經濟的重要產業，關乎國計民生，在發展中既不能單純追求經濟效益，也不能過度強調社會效益，而是應在保持產業發展動力和創新活力的基礎上，實現經濟效益和社會效益的統一。醫藥行業和醫療衛生組織并非一個概念，前者是一個經濟產業概念，而后者則是一個社會服務機構概念。醫藥行業的主體是從事醫藥及醫療衛生設備、器械等生產的各類企業，而醫療衛生組織的主體是各級各類醫院。醫藥行業經營應以商業性為主，以公益性為輔，而醫療衛生組織本質上是一種提供純公共產品或準公共產品的機構，其經營則應當以公益性為主，商業性為輔。[注]張清慧：《基本醫療衛生制度的公共產品屬性及供應方式分析》，《地方財政研究》2009年第6期。但是，因醫藥行業與醫療衛生組織事實上存在上下游產業鏈的協同關系，同時企業也應肩負起一定社會職責，且中國“看病貴”問題的出現雖主要由作為生產環節的醫藥生產企業和作為消費環節的下游各級各類醫院之間的流通環節造成，若要完全解決“看病貴”問題，則必須將醫藥行業、中間流通環節以及各級各類醫院作為一個整體來看待，并在公益性和商業性原則指導下，找到各方都能接受的最佳平衡點。然而，因醫藥行業與醫療衛生機構在現行社會環境、市場條件和醫療衛生管理體制下面臨著不同的難題，所以應該分別對其各自的問題進行分析。

(一)公立醫院參與性不強，未能突出公益性

對于中國民眾來說，公立醫院因醫療人才集中，設備先進，且有國家財政予以一定保障，而在中國醫療衛生服務供給中居于壟斷地位。公立醫院作為中國醫療衛生公共產品的主要提供者，一直在商業性和公益性的爭論中飽受爭議。毋庸置疑，隨著國家經濟實力的增長和人民生活水平的提高，中國公立醫院改革的公益趨向越來越明顯，且隨著中國逐步健全城鎮職工和新型農村合作醫療制度，公立醫院為百姓提供準公共產品性質的醫療衛生服務的格局已基本形成。然而，“看病貴”和“看病難”的問題依然未得到根本緩解。究其原因，是因為醫院自身管理相對封閉，在國家進一步推進公立醫院商業化運營的大背景下，公立醫院獨立經營，自負盈虧，且人才引進、設備更新以及區域醫院的競爭都需要醫院不斷加大投入，故其必須維持自身的盈利性，導致其參與公益性改革的意愿不強，或采取某些經營性措施來規避或消解一些公益政策，形成了醫院運營與公益改革的對抗性矛盾。[注]馬進：《對深化醫藥衛生體制改革的再認識——學習〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉體會》，《中國醫院管理》2014年第34期。公立醫院在強化商業化運營的同時，形成了以提供醫療衛生服務為主營業務的分工側重點，而不愿參與上游的醫藥科研和人才支撐，自身資源優勢未得到充分發揮，反而更像醫療服務企業，這就使得其在醫療衛生改革中沒有出現應有的公益性效應。

(二)醫療管理機制存在缺陷，產品采購環節多，監管不力

進入新時代，面對人民群眾對于美好生活的需要，不斷推進醫療衛生體系的充分發展和醫療衛生資源的均衡分布，縮小城鄉和地區之間在醫療衛生服務上的差距，推進醫療衛生公共產品供給的均等化，是中國國家治理體系和治理能力現代化發展的必然要求。公益性是醫療衛生體系改革的基本方向，其關鍵在于降低民眾“看病難”和“看病貴”兩大突出問題。醫藥費用高昂凸顯出中國醫療管理機制存在缺陷，各級醫療管理部門在現行管理制度下，主要重視醫療衛生事業發展規劃、醫療秩序維護和醫療糾紛化解等職能，而在醫藥產品、醫藥設備采購上缺乏嚴格的價格監控以及管理制度，尤其是各級衛生局對醫院等醫療衛生服務提供者和醫藥企業缺乏價格監督，甚至主動退出，造成醫藥生產企業和醫院等醫藥消費單位直接對接，并在中間形成了多重經銷商，并因環節眾多而推高藥品和醫療設備價格，這是“看病貴”問題出現的根本原因。作為公共產品的提供者，政府才是公益性醫療衛生事業發展的責任主體，而政府醫療管理部門的積極參與和積極作為是降低藥價和提高服務質量的關鍵。政府醫療管理部門對醫藥產品價格監管的缺位，造成醫藥企業和各級醫院商業性經營的無序發展，使得醫療衛生事業的公益性受到抑制。

(三)有關醫藥行業的法律法規不健全，導致對該行業公益性發展的引導乏力

醫藥行業與其他產業相比具有特殊性，因其與人民群眾生命健康直接相關，故政府在健全管理監督機制的同時還要積極通過立法予以規范引導。醫藥行業的發展離不開健全的法律法規予以規范和引導，其商業性的經營活動要納入法律制度的督導范圍，而其公益性的社會責任也要通過法律規范予以明確。[注]曹艷林、田勇泉、鄭雪倩：《完善中國醫療機構分類管理制度探討》，《基礎醫學與臨床》2014年第8期。目前，中國缺乏針對醫藥行業的專業立法，而將其經營活動作為一般經濟活動通過相關經濟立法予以規范，這顯然與其關乎百姓生命健康的特殊性不相適應。例如，2017年11月份，相關部門發現吉林長春長生公司生產的百白破疫苗存在質量問題，2018年7月15日，國家藥品監督管理局發布公告稱，該公司生產的狂犬病疫苗存在記錄造假行為，且相關產品已經流向國內市場。疫苗作為百姓尤其是兒童預防各類疾病而接種的基本藥物，其質量存在問題必然引發強烈的社會反響，造成的后果也相當嚴重。然而，自2017年11月份發現百白破疫苗問題后，吉林長生公司依然未進行嚴格整改，直到2018年7月15日狂犬病疫苗事件發生，這既反映出一些醫藥生產企業的肆無忌憚，也說明中國醫藥行業發展中存在監管機制不健全和執法不嚴問題，使得醫藥行業發展面對的公益性引導問題更加突出。

(四)醫藥行業強調公益性將面對產業培育難題，轉型升級難度加大

醫藥行業屬于高新技術產業，產業轉型升級在經濟“新常態”下面對的形勢更為緊迫，需要加大科研投入和人才引進力度，也需要培育具有自主知識產權的品牌企業。同時，中國醫藥行業發展還面對走向世界與國際同類行業競爭的問題。雖然中國醫藥產業規模龐大，但與國際先進水平還存在一定差距，在國際上不僅面對發達國家的競爭，而且面對印度等新興發展中國家競爭。[注]施燕吉、徐愛軍、朱諾：《我國公立醫院人事制度改革進展及思考》，《中國醫院管理》2013年第5期。以抗癌藥品為例，國產抗癌藥品在質量上便與國外產品存在差距，且種類比國外的少。因此，持續加大醫藥產業培育力度，推進醫藥產業轉型升級，不斷提高其科研創新水平，依然是中國醫藥產業發展的基本趨勢。在此背景下，如果片面強調醫藥產業的公益性，而忽視市場經濟規律并弱化其商業性，勢必造成醫藥產業在轉型升級中因負擔過重或利潤過低而使其科研投入減少以及人才引進遇到瓶頸，并使得其轉型升級面對更大的困難，甚至喪失對國外知名企業進行“追趕超越”的發展機遇。醫藥行業產業升級難度加大，將難以提供新產品，且無法通過自主科研降低醫藥產品的生產成本，最終將造成以公益性為改革導向的醫院會面對成本壓力。

四、醫療衛生體系公益性和商業性難題的破解路徑

醫療衛生體系直接以滿足人民的生命健康需求為目的，所以必須把公益性放在醫療衛生工作的首位。同時，醫療衛生體系中的醫藥行業的壯大和發展需要遵循產業升級的客觀規律，堅持商業性原則并以全要素市場機制構建為基本條件。因此，要處理好醫療衛生體系公益性和商業性之間的關系，形成醫藥產業商業性和醫療事業公益性之間良性互動的關系。具體來說，可以采取以下措施來破解醫療衛生體系公益性和商業性之間的擺平難題。

(一)厘清醫藥產業和醫療衛生服務機構的關系，分別明確其商業性和公益性改革方向

醫療衛生體系是個內涵相對寬泛的概念，從其產業形態來看，涉及一、二、三產業，而醫藥產業作為上游環節主要是第一和第二產業，包括中醫藥種植和醫藥產品生產等，而處于下游環節的則主要是以醫藥產品為群眾提供醫療服務的各類醫院，包括公立醫院和私立醫院等。顯然，上游環節的生產企業屬于醫藥產業范疇；而下游環節的醫院屬于醫療衛生服務機構范疇，其中的私立醫院因其所有權歸私人所有，故可將其視為與醫藥產業同類的贏利性機構。明確了醫藥產業和醫療機構的性質后，還要進一步明確其上下游之間的合作關系，即醫藥產業為醫療機構提供醫藥產品和醫療器械，而醫療機構則通過不斷提高醫療衛生服務的質量并擴大服務范圍，為醫藥產業提供更大的市場，從而推動其不斷創新，不斷發展。國家應當在明確其性質和關系的基礎上出臺相應配套扶持政策，通過優化上下游之間的合作關系實現其共同發展。對于醫藥產業和私營醫院來說，都應當將商業性作為改革發展的基本方向。[注]劉軍民：《過度市場化與高度分權化是中國醫療衛生改革的雙重誤區》，《開放導報》2005年第5期。對于公立醫院來說，則應當把公益性放在醫療工作和經營活動的首位，并作為今后改革和發展的方向。

(二)改善現行的準公共產品供給機制，減少醫藥生產與消費的中間流通環節

公益性是現代國家在各項事業發展中應當肩負的基本職責，也是一個社會邁上現代化發展進程后應當享有的基本福利。目前，中國正處于向工業化中后期加速轉型的關鍵階段，市民社會已經成型并將在新時代走向成熟。對于政府來說，在市民社會發展中，應當肩負起提高醫療公共產品供給質量和效率的基本職責，也應當肩負起醫療衛生事業公益性發展的主體責任，將醫院等醫療機構和藥企等醫藥產業納入以公益性為主導的醫療衛生體制改革之中。[注]李斌：《深化醫藥衛生體制改革》，《求是》2013年第23期。雖然在目前條件下，中國只能以準公共產品形式為民眾提供醫療衛生服務，需要民眾在支付一定費用的前提下看病用藥，但政府還是可以采取各種措施來降低民眾的醫療費用。具體來說，就是通過加強從醫藥生產到醫療服務的流程監管，來降低藥價和看病費用，減少醫藥生產和醫藥消費之間的流通環節。比如，藥監局在保持對藥品質量的監督力度的同時，還要加強對藥品價格的監管，建立基本藥物出廠成本價格登記制度，并在保證藥企合理收益的基礎上，規定藥品流通和最終在醫院進入消費環節的浮動空間，通過這種方式將藥價控制在合理的限度之內，以保證醫藥產業和醫療機構發展的公益性基本方向。[注]姚有華、馮學山：《關于改善我國衛生服務公平性的思考》，《中國衛生資源》2004年第1期。

(三)建立基本藥品生產統購制度，加強對公立醫院的價格監督

針對常見疾病建立基本藥品制度，并仿照電力事業管理模式建立國家統購制度，將基本藥物價格控制在合理限度之內。當然，基本藥物的價格要保證藥品生產企業擁有足夠的利潤空間，同時還要保證醫院能夠擁有維持自身正常發展的收益。另外，基本藥物要實行動態更新，那些已經過時的藥品應加以淘汰；而有些新藥在使用一段時間后成為常備藥，則應當納入基本藥品庫。除了基本藥物之外，國家允許醫院在進口藥和新特藥的使用上擁有一定的定價權，但政府要加強價格監督。[注]吳丹丹、董寧霞、李光強等：《從完善公立醫院法人治理結構看醫院改革與發展》，《濱州醫學院學報》2016年第6期。政府還可以鼓勵有條件的地區加大政府財政對于基本藥品生產統購的扶持力度，將地區經濟發展收益直接轉化為民眾福祉。