傳統(tǒng)與超越:國家治理語境下信訪制度的價(jià)值探析

段 瓊

信訪制度一度爭(zhēng)議很大，曾被視為一項(xiàng)可有可無的“丑陋”制度，甚至是法治之毒瘤。(1)參見吳鏑鳴：《信訪理論研究》，人民出版社2014年版，第4頁。從“國家治理”的語境下重新審視信訪制度的功能價(jià)值，可以發(fā)現(xiàn)信訪工作是黨和政府工作的重要組成部分，是中國處理和化解社會(huì)矛盾的本土性制度資源，具有不可替代的重要意義，是中國治理的重要智慧成果之一，特別是在技術(shù)驅(qū)動(dòng)推進(jìn)社會(huì)變革的背景下，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用與發(fā)展給信訪工作創(chuàng)新帶來了機(jī)遇，使信訪制度的價(jià)值在傳統(tǒng)認(rèn)知領(lǐng)域之外得以進(jìn)一步延伸拓展，在國家治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。

一、國家治理概念的提出

黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。這是中國共產(chǎn)黨首次明確提出“國家治理”的概念，對(duì)于中國的政治現(xiàn)代化發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)來說都具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征。“治理”在內(nèi)涵上與“統(tǒng)治”大不相同。“國家治理”的核心內(nèi)涵包括：一是治理主體的多元化，體現(xiàn)為治理主體從“主導(dǎo)型”向“共治共享型”轉(zhuǎn)變。“統(tǒng)治”是單一中心的，是以國家和政府為主體，其他組織均無統(tǒng)治權(quán)；“治理”是多中心的，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等多個(gè)主體共同處理公共事務(wù)，即從國家、政府單一權(quán)威主體向政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等“多元共治共享”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。國家或者政府只是“多中心”當(dāng)中的“一個(gè)中心”，這是“統(tǒng)治”和“治理”最根本的區(qū)別。二是治理方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)為權(quán)力關(guān)系從“自上而下”轉(zhuǎn)向“平行化”。“統(tǒng)治”體現(xiàn)的“命令——服從”的單向模式；而治理更多體現(xiàn)的是平行的權(quán)力關(guān)系，可以是強(qiáng)制性的，但更多是協(xié)商性、柔性的、指引性的。在“治理”語境下，政府的作用從控制議程轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)定議程，政府更多地扮演“引導(dǎo)者”“調(diào)解者”“協(xié)調(diào)者”或“終決者”的角色，主要負(fù)責(zé)把合適的參與者集中到協(xié)商桌前磋商談判，或者作為中間人促成對(duì)公共問題的共識(shí)達(dá)成解決方案。三是治理范圍的延展。“統(tǒng)治”所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔纾錂?quán)威來源主要是國法，具有強(qiáng)制性；“治理”所及的范圍要更加寬廣，以“公共領(lǐng)域”為邊界，其權(quán)威來源不僅僅包括具有強(qiáng)制性的國家法律，還來自各種非國家強(qiáng)制的公約、章程、守則和約定。 治理主體、治理方式、治理范圍的轉(zhuǎn)變最終將體現(xiàn)為治理效果上的協(xié)同性，即達(dá)成公共利益的“協(xié)同效應(yīng)”，能夠最廣泛地調(diào)動(dòng)各方主體的積極性，最大范圍地調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，最大程度地靈活運(yùn)用各種現(xiàn)代化治理手段，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益的系統(tǒng)效果，即實(shí)質(zhì)意義上的“善治”“良治”。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨人逐步明確，國家治理的總體戰(zhàn)略是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)結(jié)合。中國共產(chǎn)黨自十六大以來，在黨的文獻(xiàn)中持續(xù)表達(dá)的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”，即是國家治理戰(zhàn)略和根本要求在國家治理意義上的典型體現(xiàn)和凝煉表達(dá)。(2)參見王浦劬：“國家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析”，載《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2014年第2卷第3期，第13頁。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”更是國家治理理論的標(biāo)志性成果，是中國共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)現(xiàn)代化的最新成果。“國家治理現(xiàn)代化”是“國家治理體系現(xiàn)代化”和“國家治理能力現(xiàn)代化”的有機(jī)整體。“國家治理體系現(xiàn)代化”是國家治理在制度體系、體制機(jī)制和組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)層面的現(xiàn)代化；“國家治理能力現(xiàn)代化”是國家治理者科學(xué)、民主、依法、有效地治國理政的綜合素質(zhì)能力，是國家治理在方式方法層面的現(xiàn)代化，是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和政治發(fā)展的必然要求，也是對(duì)現(xiàn)階段國家治理所面臨的各種嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的主動(dòng)回應(yīng)。

二、信訪制度之于國家治理體系的價(jià)值意涵

黨的十八屆三中全會(huì)明確了全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是中國共產(chǎn)黨人破解“什么是現(xiàn)代化、如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”歷史課題的重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐突破。何為國家治理體系及其現(xiàn)代化，習(xí)近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。”(3)習(xí)近平：“切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來”，載《求是》2014年第1期，第1頁。總書記對(duì)國家治理體系及其現(xiàn)代化作出的深刻闡釋，為我們研究信訪制度在國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化中的地位作用指明了方向，提供了根本遵循。可以清晰地看到，信訪作為中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政制度架構(gòu)中的一項(xiàng)重要制度，是國家治理體系的重要組成部分，有其獨(dú)特的地位和重要價(jià)值。

(一) 信訪制度是國家治理體系中的法定制度

我國憲法雖然沒有出現(xiàn)信訪二字，但《憲法》第41條規(guī)定：“公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。”從該條中可以概括和引申出“信訪”的含義。從建國開始，信訪制度就一直是國家層面的制度安排。1951年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》。(4)參見童之偉：“信訪體制在中國憲法框架中的合理定位”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期，第5頁。1963年9月，中共中央、國務(wù)院又聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》。(5)參見童之偉：“信訪體制在中國憲法框架中的合理定位”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期，第6頁。1982年4月，中共中央就下發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》，意欲將信訪工作納入規(guī)范化軌道。(6)參見童之偉：“信訪體制在中國憲法框架中的合理定位”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第1期，第9頁。1995年，國務(wù)院頒布了第一部《信訪條例》，并于2005年1月進(jìn)行過一次修訂。目前，信訪立法已經(jīng)寫入第十三屆全國人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中。可見，我國憲法架構(gòu)下的信訪制度，一直以來就是國家層面的制度設(shè)計(jì)，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中也已經(jīng)也必將占據(jù)著不可替代的重要地位。

(二)信訪制度是國家治理體系多元化的重要內(nèi)容

國家治理現(xiàn)代化是一個(gè)從單一、封閉、落后走向多元、開放與進(jìn)步的過程。國家治理的多元化，首先是治理主體的多元化，體現(xiàn)為從國家單方面的全能型縱向管控，轉(zhuǎn)變?yōu)樵邳h委領(lǐng)導(dǎo)下國家、社會(huì)、公民互動(dòng)的多元平行式的治理結(jié)構(gòu)性變化；其次是治理客體的多元化，治理內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等多元領(lǐng)域；(7)參見吳鏑鳴：《信訪理論研究》，人民出版社2014年版，第11頁。再次是治理方式的多元化，包括德治、法治、信息化等方式，具體體現(xiàn)為宗教倫理、習(xí)俗慣例、法律制度、信息媒體等載體；最后是治理目標(biāo)的多元化，包括秩序、活力、民主、公正、法治、效率、協(xié)調(diào)等。(8)參見俞可平：“衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月15日第02版。信訪制度是以《憲法》第二條“一切權(quán)力屬于人民”為政治學(xué)理論原點(diǎn)，治理主體上人民參與、客體上全面介入、方式上綜合運(yùn)用、目標(biāo)上側(cè)重公平的憲法架構(gòu)下的治理制度，是人民當(dāng)家作主，人民參與國家管理的國家政體的重要內(nèi)容，是國家治理體系多元化中的重要體現(xiàn)。

(三) 信訪制度是國家治理體系協(xié)同化的重要方面

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求治理體系的各單元協(xié)同配套、交互影響、綜合作用。這種協(xié)同化特征既要求治理主體之間的平行性互動(dòng)、治理客體之間的關(guān)聯(lián)性共生、治理方式上的兼容性運(yùn)用、治理效果上正和性效應(yīng)，也要求治理主體、客體、方式之間跨界的交叉性影響、相互的疊加性組合，從而形成錯(cuò)綜復(fù)雜、靈活多變、相互著力的國家治理大格局。信訪是一種自下而上的負(fù)反饋機(jī)制，是國家治理體系中必不可少的一種社會(huì)治理機(jī)制。這種自下而上的負(fù)面信息溝通機(jī)制，對(duì)促進(jìn)各種治理主體之間信息資源共享、治理客體之間關(guān)聯(lián)性共生、治理方式上的交叉影響都能夠產(chǎn)生積極影響，從而增強(qiáng)國家治理體系結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、有效性、包容性，因而是促進(jìn)國家治理體系協(xié)調(diào)化的重要方面。

(四) 信訪制度是國家治理體系中國性的集中體現(xiàn)

信訪是極具中國特色的古老的政治制度。它的制度基礎(chǔ)和歷史發(fā)展至少在四個(gè)方面都可以找到淵源：一是古代信訪制度。信訪制度的雛形可以追溯到原始社會(huì)末期的堯舜時(shí)代，最早的中央政權(quán)的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立于唐代,唐代在中書省設(shè)立了匭使院。匭是一種銅鑄的大匣子，相當(dāng)于一只巨大的信箱，四面均開有可進(jìn)不可出的投書口。宋代中央政府分設(shè)兩級(jí)信訪機(jī)構(gòu)──鼓院和檢院。鼓院是初級(jí)信訪部門,檢院為高一級(jí)信訪部門。到了封建社會(huì)晚期，朝廷和各級(jí)官府仍都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。二是經(jīng)馬克思恩格斯總結(jié)巴黎公社實(shí)踐，由列寧提出的“人民監(jiān)督理論”。人民監(jiān)督理論與資本主義國家“分權(quán)制衡”、“司法審查”的法理基礎(chǔ)有著本質(zhì)區(qū)別。人民監(jiān)督制度設(shè)計(jì)以公有制為基礎(chǔ)，目的在于“防止人民的公仆變成騎在人民頭上的主人”(9)列寧：《列寧論蘇維埃國家機(jī)關(guān)工作》，人民出版社1957年版，第93頁。，信訪作為人民監(jiān)督的重要渠道，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主目標(biāo)的重要途徑。三是我國憲法的理論邏輯和國家政體的總體安排。我國憲法的出發(fā)點(diǎn)是“為人民服務(wù)”，黨領(lǐng)導(dǎo)“人民當(dāng)家作主”的政治制度設(shè)計(jì)必然要求堅(jiān)持人民監(jiān)督。信訪制度建構(gòu)了自下而上的人民監(jiān)督機(jī)制，與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等互相呼應(yīng)，相互配合形成我國特有自洽的監(jiān)督體系。四是中國共產(chǎn)黨的群眾路線和“人民內(nèi)部矛盾”理論與實(shí)踐。群眾優(yōu)勢(shì)向來是中國共產(chǎn)黨的最大優(yōu)勢(shì)，信訪工作是黨和政府化解群眾矛盾的重要工作平臺(tái)，是宣傳政策、匯聚民心，推動(dòng)各方力量協(xié)力解決群眾訴求，連接和服務(wù)群眾的重要橋梁和紐帶。

三、國家治理語境下信訪制度價(jià)值的豐富與拓展

從傳統(tǒng)認(rèn)知上看，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。(10)信訪條例第2條：“本辦法所稱信訪，是指公民、法人和其他非法人組織采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向司法行政機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由司法行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”對(duì)于信訪制度的功能作用，學(xué)界存在不同的論述。李宏勃博士從國家政治體制整體運(yùn)行的視角分析，認(rèn)為信訪的主要功能包括政治參與、信息傳達(dá)、權(quán)力監(jiān)督、糾紛解決和社會(huì)安全閥的功能。馮世政教授在國家—社會(huì)二元分析框架下指出，信訪制度的功能在國家和社會(huì)層面存在區(qū)別，國家層面體現(xiàn)為社會(huì)動(dòng)員功能和矛盾化解功能，社會(huì)層面體現(xiàn)為政治參與功能和利益表達(dá)功能。可見，源于不同的研究視角，對(duì)信訪制度功能界定存在差別。但是，信訪的兩項(xiàng)基本職能在認(rèn)識(shí)和理解上并無太大分歧，一是信訪制度是有效的社會(huì)矛盾糾紛的解決制度。二是信訪制度發(fā)揮著權(quán)力監(jiān)督作用。

隨著技術(shù)的進(jìn)步，網(wǎng)上信訪改變了信訪工作的方式和工作模式，推動(dòng)傳統(tǒng)信訪制度發(fā)生根本性變革。信訪“橫向到邊，縱向到底”的工作結(jié)構(gòu)和信息網(wǎng)絡(luò)，使得其成為從中央到地方各個(gè)層級(jí)、各個(gè)行業(yè)信息的匯聚之地。這種全方位信息的集大成優(yōu)勢(shì)是其他政府部門和一般智庫所不具備的，也為信訪功能的延展和拓展提供了條件和基礎(chǔ)。

(一) 負(fù)面信息反饋機(jī)制

現(xiàn)代國家治理過程中，掌握真實(shí)而充分的信息對(duì)政府決策至關(guān)重要。一般而言，政府決策擁有兩大信息來源：一是體制內(nèi)官方信息渠道,如匯報(bào)與統(tǒng)計(jì)。二是體制外市民社會(huì)的反饋，如自媒體與自治社團(tuán)的反饋。目前，中國政府的兩大信息來源都存在障礙，體制內(nèi)的官方信息存在“報(bào)喜不報(bào)憂”的失真問題，體制外的社會(huì)領(lǐng)域還不夠成熟，各種媒體、社團(tuán)反饋信息的能力有限。(11)參見張宗林：“信訪改革的三個(gè)方向”，http://www.gjxfj.gov.cn/2015-10/14/c_134712382.htm，最后訪問時(shí)間：2015年12月5日。在此背景下，信訪的信息傳達(dá)功能顯得彌足珍貴，通過信訪渠道，公民可以向國家反映社會(huì)問題和政治問題，對(duì)國家法律政策提出批評(píng)和建議，公民反映的內(nèi)容可以是對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的評(píng)析和對(duì)策，可以是對(duì)國家機(jī)構(gòu)及其官員的批評(píng)、投訴和控告，也可以是對(duì)私人困難提出求助請(qǐng)求等。基于信訪制度這一作用的存在，可以反映出當(dāng)下社會(huì)中急需調(diào)整的社會(huì)利益和社會(huì)矛盾重點(diǎn)所在以及社會(huì)弱勢(shì)群體的利益訴求，也使其能夠成為整個(gè)社會(huì)治理制度中了解社情民意的前沿窗口。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)信息的匯集和處理，透過信訪這個(gè)窗口可以管中窺豹推知社會(huì)治理的全貌，使政府各部門及時(shí)地解社會(huì)動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)公共政策制定、執(zhí)行和協(xié)調(diào)過程中存在的問題和不足，客觀上起到了檢驗(yàn)公共治理成果、反饋公共治理不足的功能。

(二)社會(huì)危機(jī)預(yù)警機(jī)制

民眾不滿情緒是一種以抵制對(duì)抗為主的逆向社會(huì)情緒,公眾不滿情緒的滋生蔓延是社會(huì)資本流失的重要標(biāo)志，它與社會(huì)矛盾相互影響、相互作用，增加了社會(huì)沖突爆發(fā)的可能性對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成現(xiàn)實(shí)危害,威脅執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。“縱向到底、橫向到邊的”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加之信訪人身份不受限制，往往是來自各行各業(yè)的公民，信訪工作的觸角延伸到了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。(12)參見王浦劬、龔宏齡：“行政信訪影響公共政策的作用機(jī)制分析”，載《中國行政管理》2012年第7期，第12頁。信訪反映的問題往往來自社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，往往集中在社會(huì)保險(xiǎn)及勞動(dòng)保障、就業(yè)、司法公正等重點(diǎn)領(lǐng)域和農(nóng)民工、老年人、未成年人等特殊群體利益保護(hù)，從信訪主體和信訪內(nèi)容可看出信訪制度搜集的信息主要反饋的是廣大普通民眾階層的心理狀況，他們反映的社會(huì)問題以及由此涵射出的社會(huì)心理特征正是轉(zhuǎn)型中國未來的社會(huì)心態(tài)走向預(yù)測(cè)的素材庫。通過對(duì)信訪人所反映的、信訪事項(xiàng)所蘊(yùn)含的民情民意和社會(huì)形式發(fā)展變化等方面的信息進(jìn)行收集、整理和分析，對(duì)潛在矛盾和不滿情緒進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，進(jìn)而準(zhǔn)確把握住社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況與動(dòng)態(tài)變化，把握普通民眾的社會(huì)心態(tài)的走向，尤其是社會(huì)負(fù)面心態(tài)，預(yù)期社會(huì)心態(tài)的走向，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)危機(jī)的預(yù)警作用，有利于從源頭上采取積極措施，消解不理性的隱性不滿情緒，防范和化解社會(huì)矛盾。

(三) 決策優(yōu)化輔助機(jī)制

國家治理體系應(yīng)當(dāng)包含失誤的補(bǔ)救機(jī)制。在高速發(fā)展進(jìn)程中，實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致決策環(huán)境快速變化，直接導(dǎo)致預(yù)見難度加大，會(huì)使預(yù)見失誤率提高，預(yù)見穩(wěn)定的制度安排就顯得尤為重要。對(duì)于政府而言，政府的政策也需要依據(jù)預(yù)見，而在高速發(fā)展中，相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)見是有困難的，但許多時(shí)候，政府在信息不完整、沒有明確預(yù)見的情況下，就要制定政策，此時(shí)的政策又是市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行決策的基本參照。由于失誤的結(jié)果具有滯后性，并且在緊隨高速發(fā)展之后的低速發(fā)展期，預(yù)見失靈與社會(huì)失衡會(huì)疊加在一起，社會(huì)矛盾會(huì)更突出。因此，國家治理體系有必要提供預(yù)見失誤的補(bǔ)救機(jī)制和制度安排。在此背景下，信訪制度顯得更加彌足珍貴。在信訪系統(tǒng)接收到的信訪信息中存在大量有關(guān)公共決策施行的反饋信息，這些信息中既有反映決策自身或決策施行過程中問題的信息，也有反映決策實(shí)施良好效果的信息，即形成了完整對(duì)公共決策施行的跟蹤反饋循環(huán)。公共決策的跟蹤反饋評(píng)估是整個(gè)決策過程中的關(guān)鍵一環(huán)，決定著決策的最終成敗。然而，決策的跟蹤反饋評(píng)估確是當(dāng)下我國公共決策過程中最薄弱的環(huán)節(jié)。通過信訪系統(tǒng)收集的信訪信息形成對(duì)相應(yīng)公共決策的跟蹤反饋循環(huán)，彌補(bǔ)了我國公共決策過程的缺失。同時(shí)，信訪系統(tǒng)通過對(duì)反饋信息的深入分析、綜合研判，形成對(duì)公共決策的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，總結(jié)歸納矛盾問題發(fā)生的規(guī)律和發(fā)展的趨勢(shì)，剖析矛盾問題背后的本質(zhì)，為相應(yīng)分析和解決實(shí)際問題提供可供選擇的具體決策方案，促進(jìn)并提升黨和政府決策的科學(xué)性、客觀性、可行性和權(quán)威。

(四) 政治參與補(bǔ)充機(jī)制

在當(dāng)代中國，信訪既是社情民意的晴雨表，也是一種重要的至下而上的公民自發(fā)式參與政治的渠道。代議制民主往往會(huì)由于代表性不足，使得一部分人的利益訴求得不到表達(dá)和體現(xiàn)，而這部分“沉默”的民眾，往往又是處于社會(huì)底層真正需要關(guān)心關(guān)照的弱勢(shì)群體。當(dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益日益多元化，但是多元化的表達(dá)機(jī)制和政治參與體制的構(gòu)建相對(duì)滯后，社會(huì)各階層尤其是弱勢(shì)群體的利益訴求難以有效地和政府進(jìn)行溝通。信訪制度為民眾尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體提供了一條制度性的表達(dá)渠道，從制度層面上彌補(bǔ)了現(xiàn)代國家代議民主制度下對(duì)少數(shù)人利益關(guān)切不足的缺陷。與動(dòng)員式政治參與相比，這種自發(fā)式的自下而上的政治參與方式，參與主體的主動(dòng)性更高，對(duì)自己行為具有清晰的認(rèn)識(shí)、明確的意圖，會(huì)對(duì)國家政策、法律的制定與完善，對(duì)公共事務(wù)的管理產(chǎn)生更顯著的影響。我國的轉(zhuǎn)型源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能政府，自下而上的治理傳統(tǒng)可以說根深蒂固，自上而下的治理系統(tǒng)可以說也已經(jīng)比較完善。相對(duì)而言，自下而上的治理系統(tǒng)則相對(duì)薄弱，是治理體系的短板之一。加上我國的法治是從文革的法制廢墟上建立，不可避免地有一個(gè)從人治到法治的轉(zhuǎn)型期，在這個(gè)轉(zhuǎn)型期存在法治的理想與現(xiàn)實(shí)之間差距與陣痛。盡管很多法治理想主義對(duì)信訪有各種批評(píng)，但信訪作為公民直接表達(dá)民意訴求的法定渠道、密切聯(lián)系群眾的重要紐帶、自下而上治理系統(tǒng)的重要組成部分，為我國民主法治制度的漏洞打上了“補(bǔ)丁”。

(五) 依憲執(zhí)政的支撐機(jī)制

我國憲法理論邏輯的出發(fā)點(diǎn)是“為人民服務(wù)”，黨領(lǐng)導(dǎo)“人民當(dāng)家作主”的制度設(shè)計(jì)必然要求堅(jiān)持人民監(jiān)督。信訪制度的理論基礎(chǔ)，追根溯源是經(jīng)馬克思恩格斯總結(jié)巴黎公社實(shí)踐、由列寧提出的“人民監(jiān)督理論”。制度設(shè)計(jì)的本意是“防止人民的公仆變成騎在人民頭上的主人”，這與資本主義國家“分權(quán)制衡”、“司法審查”的法理有著本質(zhì)區(qū)別。信訪制度是以憲法第二條“一切權(quán)力屬于人民”為政治學(xué)理論原點(diǎn)，建立在社會(huì)主義國家人民監(jiān)督理論基礎(chǔ)上，經(jīng)國家治理數(shù)十年實(shí)踐，建構(gòu)起的自下而上的人民監(jiān)督的法律機(jī)制，它與現(xiàn)有國家體制內(nèi)人民代表大會(huì)行使的自上而下的監(jiān)督互相呼應(yīng)，相互配合形成我國特有自洽的人民監(jiān)督法律體系，并與國家監(jiān)察法有機(jī)配合實(shí)施，將成為國家專司保障落實(shí)人民憲法基本權(quán)利，包括法律保護(hù)不到、保護(hù)不好的所有憲法權(quán)利的獨(dú)特而更加優(yōu)越的中國法制度。

四、 從國家治理高度展望信訪工作發(fā)展未來

如上所述，信訪是國家治理體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將信訪制度放在國家工作大局中考慮，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度的來看待信訪制度的重要功能作用，立足中國國情，客觀分析信訪面臨的新形勢(shì)及未來的發(fā)展方向，把理念提升、機(jī)制創(chuàng)新、制度完善和科技應(yīng)用結(jié)合起來，在做好傳統(tǒng)信訪業(yè)務(wù)、維護(hù)群眾合法權(quán)益的同時(shí)，進(jìn)一步提高信訪工作法治化、信息化、精細(xì)化、專業(yè)化水平，充分挖掘信訪在把控民眾心態(tài)、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、預(yù)判社會(huì)形勢(shì)、檢視公共政策得失、提高公共決策民主化科學(xué)化等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用，不斷豐富信訪治理功能的內(nèi)涵，拓展信訪治理功能的價(jià)值。

(一) 法治化要求不斷提高

國家治理現(xiàn)代化的核心是推進(jìn)國家治理法治化。國家治理法治化要求一方面要推進(jìn)國家治理制度體系法治化，構(gòu)建完備科學(xué)的法律制度體系；另一方面要推進(jìn)國家治理能力的法治化，運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)多元共治。從信訪功能與信訪信息特點(diǎn)而言，信訪可以促進(jìn)國家治理體系和治理能力法治化。首先，信訪人的利益訴求和意愿為立法者制定法律提供了有益的參考，有助于推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法。其次，信訪信息所反映出的法律執(zhí)行層面、司法實(shí)踐中存在的問題有助于法律制度、司法制度的完善。最后，上述兩個(gè)方面有利于維護(hù)公民合法權(quán)益、培育公民的法治信仰。因此，國家治理現(xiàn)代化化離不開信訪法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，信訪法治化也是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之意。提高信訪工作的法治化水平，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式，推動(dòng)信訪工作依法規(guī)范運(yùn)行、群眾訴求依法理性表達(dá)、合法權(quán)益依法有效保護(hù)，發(fā)揮好信訪制度社會(huì)“減壓閥”“穩(wěn)定器”的作用。(13)參見法制網(wǎng)：“堅(jiān)持黨的群眾路線依法委會(huì)群眾合法權(quán)益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后訪問時(shí)間：2019年4月20日。要堅(jiān)持依法分類處理群眾訴求，進(jìn)一步把涉及訴訟事項(xiàng)的信訪訴求從普通信訪體制中分離出來，健全導(dǎo)入司法程序依法處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪問題準(zhǔn)確分流、有序?qū)搿⒓皶r(shí)處理、妥善化解。(14)參見法制網(wǎng)：“堅(jiān)持黨的群眾路線依法委會(huì)群眾合法權(quán)益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后訪問時(shí)間：2019年4月20日。要強(qiáng)化法律在化解矛盾糾紛中的權(quán)威地位，堅(jiān)持依法律按政策解決信訪問題，要更加注重在全社會(huì)培育法治思維方式，建立健全尊法學(xué)法守法用法機(jī)制，把法治教育貫穿于信訪工作全過程，引導(dǎo)群眾從“信訪”向“信法”轉(zhuǎn)變，遇事找法、辦事循法，依法反映信訪訴求，尊重和服從依法處理結(jié)論。

(二)信息化建設(shè)不斷增強(qiáng)

大數(shù)據(jù)具有全樣本收集、儲(chǔ)存、分析等功能，能夠?qū)崿F(xiàn)從以偏概全向以全概全轉(zhuǎn)變，為提高信訪工作質(zhì)量提供了新途徑。在一定程度上講，抓住了信訪大數(shù)據(jù)，也就抓住了新時(shí)期信訪工作發(fā)展的關(guān)鍵所在。怎樣進(jìn)一步暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道，規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序，做到業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、處理過程透明化、統(tǒng)計(jì)分析智能化，是擺在信訪工作者面前的一道難題。提高信訪工作的信息化水平，一是要依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，打造網(wǎng)上信訪中心，提供集網(wǎng)絡(luò)、電話、短信、APP、微博、微信于一體的多平臺(tái)、多渠道信息服務(wù)矩陣，建立信訪網(wǎng)上投、事項(xiàng)網(wǎng)上辦、結(jié)果網(wǎng)上評(píng)、問題網(wǎng)上督、形勢(shì)網(wǎng)上判的“一網(wǎng)式”信訪綜合管理服務(wù)機(jī)制，最大限度地方便人民群眾，使群眾不出家門就可以提出意見、反映訴求。(15)參見法制網(wǎng)：“堅(jiān)持黨的群眾路線依法委會(huì)群眾合法權(quán)益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后訪問時(shí)間：2019年4月20日。二是要大力發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì)，降低傳統(tǒng)信訪中“暗箱行政”造成信訪參與者之間的信息不對(duì)稱和信息傳遞的單一性，全面推進(jìn)信訪信息化建設(shè)，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的群眾信訪事項(xiàng)辦理程序，實(shí)現(xiàn)辦理過程和結(jié)果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，增強(qiáng)透明度和公正性，逐步推行信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評(píng)價(jià)，把辦理工作置于群眾監(jiān)督之下，大力推行陽光信訪，提高信訪公信力。(16)參見北京市信訪矛盾分析研究中心編：《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》，中國民主法制出版社2019年版，第35～36頁。三是要探索運(yùn)用現(xiàn)代科技開展信訪業(yè)務(wù)規(guī)范化管理，研究開發(fā)智能分析、校對(duì)模塊，提高信訪基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的規(guī)范化水平，在網(wǎng)絡(luò)這一新的場(chǎng)域里，提升溝通的有效性，促進(jìn)信訪系統(tǒng)與外部環(huán)境的積極互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)組織形態(tài)開放、運(yùn)作程序透明、政務(wù)信息公開，創(chuàng)新信訪路徑，促進(jìn)社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

(三) 專業(yè)化程度不斷提升

專業(yè)化是未來信訪工作發(fā)展的重要方向。一是探索運(yùn)用現(xiàn)代科技開展信訪業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化管理，根據(jù)信訪工作特點(diǎn)，不斷完善部門劃分、業(yè)務(wù)分工、責(zé)權(quán)體系以及規(guī)范制度和工作流程，運(yùn)行扁平化管理模式，加快自身人才隊(duì)伍建設(shè)，制成頂層設(shè)計(jì)科學(xué)合理明晰、組織體系科學(xué)規(guī)范有效的管理制度，推動(dòng)形成“智慧信訪“的新工作格局。(17)參見張宗林：“科學(xué)化、學(xué)科化、專業(yè)化、數(shù)字化——新時(shí)期信訪工作探討”，載《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》2012年第1期，第5頁。二是善于運(yùn)用專家外腦，通過構(gòu)建學(xué)術(shù)理論研究共同體的方式，加強(qiáng)與高校、研究中心的合作，聚集專家外腦參加研究，推動(dòng)信訪研究角度、研究手段、研究方法多科學(xué)的創(chuàng)新，使信訪研究更加專業(yè)，充分發(fā)揮信訪作為智庫的影響力與功能，為黨和政府決策提供專業(yè)、科學(xué)的對(duì)策建議。三是要加強(qiáng)信訪專業(yè)學(xué)科建設(shè)體系，創(chuàng)立中國特色信訪理論體系，重要載體之一就是建立中國特色信訪學(xué)科體系，要與高校攜手推進(jìn)信訪學(xué)科建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷總結(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域規(guī)律，概括新概念、新范疇、新表述，進(jìn)行理論創(chuàng)新。

(四) 精細(xì)化成為新發(fā)展方向

建立在信訪大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的人工智能分析，創(chuàng)造出了符合新時(shí)期特點(diǎn)的信訪工作新價(jià)值。信訪基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的質(zhì)量在很大程度上制約的信訪工作新價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，全面、充分、可靠、有效的數(shù)據(jù)為信訪形勢(shì)預(yù)判、信訪治理決策、檢視公共政策得失等眾多功能的實(shí)現(xiàn)提供支撐和基礎(chǔ)。為了提高信訪工作的精細(xì)化水平，要制訂信訪數(shù)據(jù)分類采集標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每一位上訪者所反映的問題進(jìn)行精細(xì)畫像。(18)參見吳鏑鳴：《信訪理論研究》，人民出版社2014年版，第323頁。同時(shí)，加強(qiáng)與其他數(shù)據(jù)庫的對(duì)接，通過多維度數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和比對(duì)，盡可能深入地挖掘相關(guān)數(shù)據(jù)因子，形成數(shù)據(jù)鏈條，增強(qiáng)數(shù)據(jù)分析的合理性基礎(chǔ)。(19)參見北京市信訪矛盾分析研究中心編：《信訪與社會(huì)矛盾問題研究》，中國民主法制出版社2019年版，第358頁。另一方面，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)處理方法的科學(xué)化。借助互聯(lián)網(wǎng)在信息采集、儲(chǔ)存、處理與應(yīng)用等方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，依靠大數(shù)據(jù)手段的運(yùn)用，呈現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)規(guī)律、預(yù)測(cè)趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)處理深度挖掘，及時(shí)發(fā)現(xiàn)海量信訪信息所反映出來的前端治理中帶有普遍性、趨勢(shì)性的問題，對(duì)信訪形勢(shì)進(jìn)行更為細(xì)致精準(zhǔn)的分析，優(yōu)化信訪系統(tǒng)內(nèi)外的資源配置，提供精準(zhǔn)的個(gè)案應(yīng)對(duì)方案、科學(xué)的工作戰(zhàn)略，及時(shí)提出改進(jìn)工作、完善政策的建議，進(jìn)一步提高服務(wù)黨委和政府科學(xué)決策的能力和水平，形成社會(huì)治理的合力，推動(dòng)社會(huì)問題高效解決。

結(jié) 語

信訪制度是一項(xiàng)具有中國特色、歷史淵源久遠(yuǎn)的治理制度，是我們黨發(fā)揚(yáng)人民民主、接受群眾監(jiān)督、維護(hù)群眾權(quán)益、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的重要政治制度，在我國政治體系中一直占據(jù)重要的位置。如今，現(xiàn)代科技的快速發(fā)展為信訪工作創(chuàng)新注入了新的活力。搭上了大數(shù)據(jù)時(shí)代的快車后，信訪不再拘泥于傳統(tǒng)觀念中的刻板印象，信訪制度的內(nèi)涵和價(jià)值得到了極大的豐富。通過對(duì)負(fù)信息的極大集合和數(shù)據(jù)的處理運(yùn)用，信訪能夠敏銳地感知社會(huì)運(yùn)行中的不穩(wěn)定因素，檢視公共治理中的短板與不足，推動(dòng)糾正公共決策中的偏差和瑕疵，提升公共治理能力與水平，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)從推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的高度，重新認(rèn)識(shí)信訪制度的價(jià)值與功能，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善信訪工作，使其在國家治理體系中發(fā)揮好獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)與作用。