淺談海南省第三次森林資源二調與國土三調的銜接

歐濱

（海南省土地儲備整理交易中心，海南海口 571100）

山水林田湖草是自然資源的重要組成部分，是一個生命共同體。目前正逐步構建“1+X”型自然資源調查體系，“1”是在第三次國土調查工作分類的基礎上通過調整工作內容、完善工作方案，將自然資源調查與第三次國土調查融合。“X”是多項“專業調查”，通過開展專業，進一步查清不同自然資源的質量和生態狀況，形成統一的自然資源調查[1]。森林是全球陸地最大的生態系統，為人類提供的木材、生物環境和能源等可再生的資源，對生物圈中的各種循環起著重要作用[2]。加快推進森林資源二類調查與第三次全國國土調查的銜接與融合，探索銜接與融合的技術與方法，是構建統一的“1+X”型自然資源調查體系的重要舉措。

1 森林資源二類調查

我國的森林資源調查和監測體系包括森林資源連續清查（簡稱一類調查）、森林資源規劃設計調查（簡稱二類調查）、作業設計調查和專業調查[2]。森林資源二類調查通過全面摸清市縣行政區域、國有林區林場、自然保護區、森林公園等森林經營單位的森林資源狀況，及時掌握森林資源的增減變化情況，充分了解森林資源數量與質量、分布與結構。構建海南省定期調查與年度變更相結合的監測體系，為實現森林資源年度出數、開展全省生態文明建設目標評價考核、自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計、森林采伐限額編制、森林經營規劃編制、科學經營管理森林資源和制定林業發展規劃提供可靠依據，為我省國家生態文明試驗區建設具有重要的意義[3]。海南省森林資源二類調查的總體思路是：以《海南省總體規劃（空間類2015—2030）》、年度林地變更調查成果為基礎，區劃林班和小班，面積調查以遙感數據和實地勾繪為主要信息源，充分利用已有的森林資源調查成果和森林經營資料，以實地調查為主，結合GPS 定位技術進行地面校正，獲取調查區域的森林資源信息，查清各類土地面積，計算森林覆蓋度；調查各類森林、散生木的蓄積，并對其蓄積進行抽樣控制；調查四旁樹的株數、蓄積，借助GIS 平臺，建立省、市（縣）兩級森林資源數據庫，建立森林檔案，實現省、市（縣）森林資源信息化管理。

2 森林二類調查與第三次國土調查的銜接與融合

2.1 成果分圖層管理

根據實際的工作需要，海南省第三次森林資源二類調查成果采用國土現狀圖層和森林資源圖層共兩個圖層進行管理。國土現狀圖層的小班區劃是以第三次國土調查數據庫成果為基礎，細分林地小班，可以做到與第三次國土調查數據完全融合，可用于國土空間規劃“一張圖”融合使用。但國土現狀圖層無法滿足林業管理使用，須在國土現狀圖層的基礎上通過疊加海南省總體規劃（空間類2015—2030）、公益林規劃等規劃數據后經處理破碎細小圖斑后形成森林資源管理圖層，用于林業管理、經營、統計、成果編制使用。

2.2 調查地類的劃分

根據《第三次全國土地調查技術規程》中第三次全國國土調查工作分類與《中華人民共和國土地管理法》“三大類”對照表中將地類分為農用地、建設用地和未利用地三大類，其中農用地包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其他園地、喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、設施農用地、田坎。在第三次國土調查土地分類采用《第三次全國土地調查工作分類》，為更好地將自然資源調查與第三次國土調查的實質融合，2018 年7 月31 日，在第三次全國土地調查工作通氣會上提出將第三次國土調查的土地工作分類進行相關的調整，將“濕地”調整為一級地類，將“紅樹林地”、“森林沼澤”、“灌叢沼澤”、“沼澤草地”、“鹽田”、“沿海灘涂”、“內陸灘涂”和“沼澤地”等8 個二級地類一并調整為“濕地”一級地類下的二級地類。在統計林地覆蓋率和草原面積時，可將濕地中的“紅樹林地”、“森林沼澤”、“灌叢沼澤”等按森林、“沼澤草地”按草地進行統計，便于與歷史數據進行銜接。

為使海南省第二次森林資源調查與第三次國土調查進行銜接與融合，該次調查的地類劃分是在第三次國土調查工作分類標準的基礎上，將林業地類作為細分。海南省森林資源二類調查地類劃體系的建立既保留了第三次國土調查中的工作分類，將此作為一級、二級地類，又將森林資源二類調查的地類作為三級類緊密銜接在一起，為今后的自然資源的管理工作提供了便利。海南省森林資源二類調查地類的劃分詳見表1。

表1 海南省森林資源二類調查地類劃分Tab.1 Land Sort of The Third Forest Management Inventory

一級類二級類編碼三級類名稱編碼 備 注編碼 名稱名稱0301 0302 0305喬木林地竹林地灌木林地03林地0307其他林地04草地05 06 07商業服務業用地工礦用地住宅用地08天然牧草地人工牧草地其他草地商業服務業設施用地物流倉儲用地工業用地采礦用地城鎮住宅用地農村宅基地機關團體新聞出版用地科教文衛用地公用設施用地公園與綠地09公共管理與公共服務用地特殊用地10交通運輸用地11水域及水利設施用地12其他土地0401 0403 0404 05H1 0508 0601 0602 0701 0702 08H1 08H2 0809 0810 1001 1002 1003 1004 1005 1006 1007 1008 1009 1101 1102 1103 1104 1107 1109 1201 1202 1203 1204 1205 1206 1207鐵路用地軌道交通用地公路用地城鎮村道路用地交通服務場站用地農村道路機場用地港口碼頭用地管道運輸用地河流水面湖泊水面水庫水面坑塘水面溝渠水工建筑用地空閑地設施農用地田坎鹽堿地沙地裸土地裸巖石礫地0301111 0302113 0305131 0305132 0307120 0307141 0307142 0307150 0307161 0307162 0307163 0307180 0401000 0403000 0404000 05H1000 0508000 0601000 0602000 0701000 0702000 08H1000 08H2000 0809000 0810000 0900000 1001000 1002000 1003000 1004000 1005000 1006000 1007000 1007000 1009000 1101000 1102000 1103000 1104000 1107000 1109000 1201000 1202000 1203000 1204000 1205000 1206000 1207000喬木林地竹林地國家特別規定灌木林地其他灌木林地疏林地人工造林未成林林地封育未成林地苗圃地采伐跡地火燒跡地其他無立木林地輔助生產林地天然牧草地人工牧草地其他草地商業服務業設施用地物流倉儲用地工業用地采礦用地城鎮住宅用地農村宅基地機關團體新聞出版用地科教文衛用地公用設施用地公園與綠地特殊用地鐵路用地軌道交通用地公路用地城鎮村道路用地交通服務場站用地農村道路機場用地港口碼頭用地管道運輸用地河流水面湖泊水面水庫水面坑塘水面溝渠水工建筑用地空閑地設施農用地田坎鹽堿地沙地裸土地裸巖石礫地

2.3 小班面積

海南省采用的是優于0.2m 分辨率的影像作為第三次國土調查的工作底圖，《海南省第三次國土調查實施方案》中規定：建設用地的最小上圖面積為100m2；農用地最小上圖面積為400m2；設施農用地最小上圖面積為200m2；其他地類的最小上圖面積為600m2。為更好地與海南省第三次國土調查成果銜接，國土現狀圖層的林地最小面積為400m2，非林地小班最小面積為100m2；而根據森林資源規劃設計調查技術規程（GB／T 26424—2010）規定，森林資源圖層的小班最小面積為667m2。原則上一個小班不跨分水嶺，小班最大的面積不限。

2.4 灌木林地標準

在2018 年7 月31 日第三次全國土地調查工作通氣會上提出，第三次國土調查按照國標確定的40%的林草灌木覆蓋度標準進行調查外，同時對灌木覆蓋度30%～40%的草地進行細化調查和標注。這樣既能保持原有林草數據的連續性，又能促進林草空間重疊和標準不一問題的解決。為更好地與第三次全國國土調查成果銜接，海南省第三次森林二類調查的灌木林地劃分標準由覆蓋度在30%以上調整為40%以上。

3 推進海南省第三次森林二類調查的建議

3.1 加強各類調查的銜接與融合研究

不僅要加強第三次國土調查與森林二類資源調查的銜接與融合研究，同時也須加強森林資源一類調查與二類調查的成果做協同研究。雖森林資源一類調查與二類調查工作的側重點不同，從不同的角度為不同的工作群體提供決策服務，但因其調查數據來源于同樣的森林主體，森林資源一類調查和二類調查成果可作相互印證，可通過研究兩類調查成果形成差異的要素對數據進行比對，如數據出入過大，則應當考慮是否存在調查數據不實，提升調查成果的準確性[7]。

3.2 充分利用5S 技術，構建“一張圖”

如今，3S 技術即遙感（RS）、地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）已廣泛地運用于森林資源調查及信息管理上，也有相關學者提出將把智能決策系統（IDSS）及專家系統（ES）與3S 技術合在一起，統稱為“5S”技術，運用在森林資源調查及信息管理上，充分提高工作效率和確保工作成果質量[8]。從林業資源管理上來看，通過整合森林資源一類、二類調查和林地年度變更調查數據資源，構建統一的森林資源管理和生態建設大數據庫，建設森林資源智慧監測和數字管理平臺，形成全國森林資源管理“一張圖”。從國土空間管理上來看，以森林資源二類調查數據與第三次國土調查數據銜接與融合后的數據為基礎，建立完善國土空間基礎信息平臺，構建國土空間規劃“一張圖”，統籌落實劃定生態保護紅線提供基礎。從自然資源管理上來看，通過整合山水林田湖草等基礎數據，構建自然資源管理“一張圖”，實現自然資源合理開發利用，提高管理效率。

3.3 提升技術隊伍人員技能

森林資源二類調查工作對調查人員的業務能力要求較高，如果調查人員的專業素質有限不僅不能完成調查任務，甚至造成返工，嚴重影響調查成果進度與質量。在開展調查工作前，必須通過室內講解理論知識+外業現場操作的模式開展培訓工作，要求參訓的人員認真學習并熟練掌握《海南省第三次森林資源二類調查操作細則》及相關軟件的操作應用，培訓結束后統一進行考核，通過考核的技術人員統一發證并持證上崗。

3.4 建立健全監督檢查機制

建立健全項目監督檢查機制對把控調查成果質量起決定性控制作用，監督檢查機制的建立與實施應從調查起始至結束，貫穿整個調查過程。一是引入競爭機制，擇優選擇作業隊伍及軟硬件設備。二是引入第三方監督評估，對調查項目進行全過程監督，確保成果質量。三是建立嚴格的自查、核查、驗收制度，采取分階段性成果自查、核查制度，避免將錯誤帶入下一階段，確保數據、圖件和實地三者一致。四是建立分級目標責任制，將數據成果質量與市縣政府的績效考核掛鉤，對不按要求技術規定要求操作的，依法依規追究當事人的經濟責任、行政責任，甚至是法律責任。

3.5 加強研究，探索建立自然資源調查監測評價體系

長期以來，自然資源按類型分由自然資源各相關部門管理，雖然機構改革后賦予自然資源部門統一開展自然資源調查監測評價的職責，但因缺乏頂層設計、標準和技術體系不統一、調查方法不同等原因，目前自然資源統一調查仍未實質整合。須以問題為導向，加強調查研究，探索建立統一的自然資源調查機制和分類標準，研究制定統一的自然資源調查技術規范、規程和標準，全面構建自然資源調查監測評價體系，將集土地、水、森林、草原、濕地以及礦產等各類自然資源的調查監測評價于一體，努力推進各類自然資源的統一調查，為摸清各類自然資源家底、建立統一的自然資源數據庫及共享應用機制奠定基礎。