建國70年中國社會救助制度的發展與展望

高和榮

(廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005)

社會救助為解決人們最基本的生活需要、讓每個人能夠生活在這個世界上提供了最初的保障形式，通過各種類型的救助可以將單一的個體凝聚成社會整體，促進社會的形成、演進與發展。民族國家誕生后，社會救助逐漸演變為統治者恩賜子民的手段以及承擔的責任底線，任何一個民族國家，無論采取何種統治形式，無論處于何種發展階段，他總會給出自己的社會救助項目、救助類型及救助標準，開展各自的社會救助活動。進入經濟快速發展、物質生活水平極大豐富、社會保險制度日益完善與健全的現代社會，社會救助便制度化地存在并與社會“功能一體”，甚至演變為統治合法性的重要標識。離開了社會救助，社會必將陷入排斥、沖突與對抗中；不開展有效的社會救助，統治將失去存在的合法性。這就要求我們在任何時候都要加強社會救助建設，守住社會的救助底線，促進社會和諧建設。

一、社會救助的內在規定性

現代意義上的社會保障制度始于1601年英國的《濟貧法》，從此之后，社會救助就逐漸成為現代國家最基本的社會保障制度，醫療保險以及養老保險等制度最初就是從行業性以及地域性的醫療救助、互助養老中拓展而成為跨行業、跨區域的制度安排，社會救助由此成為其他社會保障制度的源頭，在社會發展中起著十分重要的作用。

一是社會救助理應面向全體社會成員。社會救助是把人與他人結合成群體的基本要求，是個體走向社會的重要支撐，也是人們應對各種自然與社會風險的主要抓手。任何人只要在最基本的生活需求獲得方面遇到困難并危及自身的生存安全，那么他就應該獲得解決最基本生活需要的社會支持，以確保社會的運行能夠持續下去。因而，社會救助應該面向全體社會成員而不僅僅只是特定的社會個體，所有社會成員而不只是某些人才有資格獲得社會救助，盡管在具體實施過程中他總是針對特定對象。對現代國家而言，如果救助對象不是面向全體社會成員那么這樣的救助最多只能被稱為宗族、行業及部門內部的“互助”，就不能被稱為社會救助。因此，站在整個人類歷史的全過程看，這種給予全體社會成員以救助資格，社會救助的對象采取普遍主義而不是選擇主義，是基于社會運行及社會結構的需要，是阿蘭·圖海納所說的幫助掉隊的人們“重新回到人生馬拉松賽道上”的需要，是馬克思所說的“人的本質不是單個個體的抽象物”的需要[注]馬克思：《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，北京：人民出版社，1995年版，第56頁。，而絕對不是馬歇爾、蒂特姆斯等人所說的“公民資格”或“公民權益”。

二是社會救助項目齊全。社會的發展推動著人的基本需要的變化，進而推動著社會救助項目的擴大與延伸，因此，項目齊全成為社會救助事業發展的客觀要求。盡管物質生活資料是人最基本的生存需要，也是社會救助最為重要的項目，但實際上，人的最基本生存需要絕不僅僅只是物質生活資料。隨著經濟社會的發展，人最基本的生存需求也會發生相應的調整、補充與擴展。從層面上看，社會救助不僅包括物質層面的，還要逐步包括資金、服務、精神以及心理等所有層面的需要；從領域上看，不僅包括就業、教育、住房，還要涉及養老、醫療以及照護等涉及人的基本生活需求的各個領域；從層次上看，社會救助既要有較低層次的生存救助項目，也要考慮到較高層次的、促進人的發展的救助項目。這意味著社會救助項目要能夠涵蓋人的最基本生存需要的各個方面乃至全部方面，是作為社會成員的個體適應社會生活的基本要求，否則，如果救助項目不夠齊全甚至有所缺失，就不能解決救助對象的基本生活需要問題，自然就無法實現社會救助目標。

三是社會救助標準適宜。救助標準是社會救助的核心內容，救助標準過低，不能解決救助對象最基本的生活需要乃至生存需要；而救助標準過高，不僅增加財政及社會的負擔，還會引發反向激勵效能。因此，社會救助標準要與社會發展水平相適應，與救助對象最基本的生活需要相宜，滿足人們最基本的生活需要，與整個社會大眾的期待相宜。這體現了社會發展的客觀需要，也是社會救助制度的建設初衷與可持續發展的根本保證。借助于較為完善的社會信用系統，發達國家通常將救助標準劃定為這個國家城市職工平均工資的40%—60%區間。一方面，由于我國社會信用系統尚未健全，采取與居民收入比重相掛鉤的方法不夠精準；另一方面，社會救助主要解決人們生活必需品不足的問題，因而應該緊扣生活必需品的消費價格；另外，我國各地公布的八種基本商品消費價格與生活必需品的消費密切相關，因而可以采取與居民八種基本商品消費價格占比相銜接的方法來加以測量，從而讓社會救助解決民眾最基本的生活需要，而用社會保險去解決民眾基本的生活需要，進而形成完善的縱向社會保障體系。當然，由于人的最基本生活需要總會隨著經濟社會的發展，特別是八種基本商品消費價格的變化而不斷變化，因此，社會救助標準也是一個動態調整過程。

四是社會救助權利保證。當今社會，社會救助越來越被當成一種制度化的無條件福利資源供給，這就意味著整個社會賦予了公民的被救助權利。但是，社會救助被當成一種“權利”并非從來就有，而是歷史性生成的。民族國家產生以前，社會救助更多的是一種自發行為，是人作為社會群體一員的本性需求與本性使然，因為“人是最名副其實的社會動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物”[注]馬克思：《馬克思恩格斯選集》(第2卷)，北京：人民出版社，1995年版，第2頁。。民族國家產生之后，社會救助成了民眾因為讓渡了自己的被統治權而獲得的一種必要補償，獲得救助成為統治者為獲取統治權而做出的莊嚴承諾，因而，對社會成員進行救助就構成統治者取得統治合法性的社會依據與表征，而絕不是什么“仁慈”與“恩賜”。特別是20世紀50年代以來，以馬歇爾、蒂特姆斯等人為代表的一些政策科學家們把社會福利當成公民的社會權利，社會救助自然就成為這項社會權利的基礎部分并得到學界的廣泛認同，各國政府也紛紛響應，將社會救助當成政府的責任積極建設福利國家，以此強化結構的穩定與社會的和諧，減少社會運動特別是對抗性社會運動的發生，社會救助由此就成了民眾的權利以及政府的義務。

二、社會救助的中國成就與經驗

新中國成立之初，中央旋即成立救濟總會實施以恢復生產、鞏固政權為主旨的緊急救濟，有效地解決了人民群眾最基本的生活困難問題。隨著“一五”計劃的完成，社會救助由緊急性救濟轉向經常性救濟、由統一救濟向城鄉分別設制救濟的轉變。1978年，中央恢復成立民政部開展城鄉社會救濟工作，探索農村定期定量救濟，完善農村五保供養救助，開展對“無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和無固定職業、無固定收入、生活有困難的”等20多種類型的城市居民進行救濟。20世紀90年代特別是21世紀以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立，居民收入差距的擴大以及生活無著的下崗失業人員的增多，城鎮貧困人口迅速增加，以最低生活保障為核心的新型城鄉居民救助制度應運而生，并逐步拓展到五保供養、教育、醫療、住房以及臨時救助等領域，著力為困難群眾鑄就了一張能夠保障其基本生活、確保救助更加精準有效的“社會安全網”[注]劉喜堂：《建國60年來我國社會救助發展歷程與制度變遷》，《華中師范大學學報》，2010年第4期。，社會救助取得了歷史性成就。

第一，救助人數眾多。我國是世界上貧困人口最多的發展中國家，改革開放初期，我國貧困人口數量為7.7億人，其中，農村沒有解決溫飽、需要救助的貧困人口就達到2.5億人。為了扎實開展社會救助工作，20世紀90年代初期，為了適應社會主義市場經濟體制的需要，政府實施了最低生活保障制度，確定城鄉居民最低生活保障標準，甄別低保救助對象，到2012年末全國共有需要救助的城市低保人口2143.5萬人，農村低保人口5344.5萬人[注]民政部：《2012年社會服務發展統計公報》，《人民日報》，2013年6月19日。。黨的十八大以來，中央更加重視社會救助工作，通過實施精準救助，城市低保人口下降到1261萬人，農村低保人口下降到4045.2萬人[注]民政部：《2017年社會服務發展統計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。。不僅如此，政府和社會各界還根據低保人口以及其他特困人員的具體情況實施有針對性的救助，確保困難群眾的基本生活得到有效保障，充分體現了我國社會救助人數眾多、救助標準確定、救助成效顯著的特性，形成了中國特有的、救助人口最多的社會救助制度與策略措施。

第二，救助標準不斷提高。救助標準不僅與一個國家或地區的經濟發展水平及財政支付能力有關，也與生活在這個國家或地區人們的消費水平特別是最基本的日常生活消費水平有關。改革開放以前的30年，我國經濟發展十分落后，人均GDP位居世界120位之外，整個社會處于普遍貧困狀態，城市貧困標準僅劃定為每人每年100元，農村只開展災害救濟以及臨時救濟，救濟標準極其低下。改革開放以后，黨和政府將工作重心轉移到經濟建設上來，大力發展經濟，著力改善民生，設定城鄉居民最低生活保障線，切實提高城鄉居民的救助標準，城市低保救助標準每人每月從2002年的52元上升到2012年的平均330.1元，并快速提高到2017年的540.6元，年均增幅達到16.9%；農村每人每月低保救助標準從2012年的平均172.3元迅速提高到2017年的358.4元[注]民政部：《2017年社會服務發展統計公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/。，年均增幅達到15.77%，救助標準提升幅度遠超過同期GDP以及人均純收入增幅。救助標準的提高意味著各級政府財政投入的加大。據統計，僅城鄉低保這一項，2002年全年各級財政共支出108.7億元，2012年上升到1392.3億元，到了2017年這個數字更是達到了1692.3億元。

第三，救助項目擴大。救助項目與人的最基本需求密切相關，因而受到經濟社會發展的水平、程度等各種因素的影響。總體上看，隨著經濟社會的發展，人的最基本需要就會不斷地擴大，推動社會救助項目不斷地增多，最初可能只是開展有限的物質性救助，現在則將服務性救助項目涵蓋進來，體現著社會救助項目的便捷性與“為人性”；最初可能只是食品、衣服、居住、醫療等生存性項目的救助，現在則可能拓展到教育、就業乃至法律援助等發展性項目的救助，體現著社會發展的人文性及價值性；最初更多地只是物質生活救助，而現在可以拓展到生活服務以及精神服務乃至康復護理等領域的救助，體現出社會救助項目的拓展與延伸。建國以后，經濟的發展為社會救助事業的開展提供了較為充足的資源與條件，黨和政府逐步完善社會救濟制度，實施城鄉居民的最低生活保障、就業救助、醫療救助、住房救助、教育救助、流浪乞討人員救助、法律援助、臨時救助以及針對農村居民的五保供養制度，凡是涉及民眾最基本生活需要的項目從無到有、從不齊全到逐漸齊全地建立起來了。不僅如此，政府還深化社會救助改革，根據變化了的實際推進城鄉統籌、項目整合、門類齊全、程序規范及資金來源穩定的社會救助體系建設，體現了以保障民生為宗旨的社會救助項目以及社會救助事業的一般發展規律，展示了中國社會救助事業的偉大成就，創造了堪稱人類社會救助歷史上偉大奇跡的中國模式。

第四，救助機制完善。社會救助是黨和政府解決群眾基本生活困難的一項制度安排，是兜底性和托底性民生事業，社會救助事業的發展以及社會救助目標的實現需要依靠良好的實施機制、激勵機制、監督機制和保證機制，他們是社會救助事業得以順利開展的抓手和重要保證。建國以后，隨著社會救助強度與投入力度的加大，一些地方出現了社會救助對象資格認定不夠準確、不太規范，社會救助標準的制定與調整比較隨意的問題，個別地區擠占、挪用和截留社會救助資金現象、社會救助監管無力等問題十分突出，制約著社會救助事業的持續發展。為此，各地根據變化了的救助實際，以人口與收入信息建設為載體整合各類資源，精確確定救助對象；根據救助對象就業與收入變動情況，適時調整救助資格、救助項目及救助標準；探索社會救助標準與地方經濟發展水平特別是居民收入及當地八種商品消費價格之間的變動關系；試點整合社會救助工作各機構，整合社會救助與精準扶貧，整合社會救助中所涉及的各個部門，在凝聚社會救助合力的同時強化社會救助的有效監管。逐步形成了社會救助標準的調整機制與退出機制以及社會救助工作的監督機制與保障機制，努力推進社會救助事業的健康持續發展。

總結建國70年中國社會救助事業的發展，我們可以形成以下三條基本經驗。

首先，堅持基本生活救助為主。社會救助是一項托底性民生事業，開展社會救助就是要找準需要救助的社會成員基本的生活需要項目有哪些，救助標準確定在何處，這個救助標準能否解決救助對象基本的生活需要，依據這個救助標準能否涵蓋所有應該獲得救助的社會成員。70年來，無論經濟發展水平如何，無論需要救助的人口總量及結構怎樣變化，各級政府始終把救助民眾的基本生活當作根本任務，不步西方國家高福利的后塵，而是根據自身經濟發展水平實施以解決基本生活需要為目標和任務的救助水平，并根據基本生活需要的變化適時調整救助標準，確保救助對象能夠生活在這個社會上而不被社會所拋棄。

其次，堅持分類救助后的整合。建國以后，我國城鄉二元經濟結構帶來了城鄉、區域經濟發展的不平衡，這種不平衡并沒有因為社會主義市場經濟體制的建立健全而有所縮小，相反卻一直延續下來，由此形成了城鄉二元有別、分類實施的社會救助體制、救助模式、救助項目、救助辦法及救助標準。進入新世紀，特別是黨的十八大以來，中央加快社會救助對象、救助類別、救助項目及救助標準的整合，在將原有的社會救濟制度整合為社會救助制度基礎上，把原來分屬于城鎮及農村居民的救助制度整合為城鄉居民社會救助制度，形成城鄉統一的最低生活保障制度、醫療救助制度以及教育救助制度，進而形成城鄉整合、相互銜接的社會救助體系，推動社會救助事業的持續發展。

再次，堅持政府與社會相結合。從歷史上看，社會救助發軔于民間，為民族國家所采納，成為現代國家的標志，成為實現統治職能的抓手和確證統治合法性的手段。但是，這并非說社會救助事業社會就可以“缺場”，恰恰相反，社會在任何時候都應該“在場”。只有這樣，才能形成救助合力，才能擴大救助資金，豐富救助資源，實現更加精準救助?；诖耍陙恚骷壵谧龊帽韭毠ぷ鞯耐瑫r，充分調動社會力量投入到社會救助事業中去，向社會組織購買服務精準化地幫助救助對象，鼓勵各街道乃至社區成立愛心超市，為轄區內救助對象額外提供免費的物資，以改善其生活境遇，同時出臺《慈善法》鼓勵個人開展各種形式的救助，推進救助主體的多元化，最大限度地整合社會救助主體，充分佐證了“精準扶貧的正當性”與客觀有效性[注]柳新元，楊騰飛：《精準扶貧的正當性基礎及實施路徑》，《湖湘論壇》，2017年第1期。。

最后，堅持救助與增能相統一。在70年的社會救助實踐中，我們認識到救助不是最終目的而是促進救助對象融入社會、實現自身發展的手段。這表明，救助不只是一種物質或資金上的供給，而應該是一個以提升能力為導向的綜合救助。為此，黨和政府在開展社會救助、確保解決救助對象基本生活的同時，廣泛開展各種形式的就業技能培訓，以增強其就業能力與就業本領，實現救助與增能的有機統一。

三、中國社會救助事業的挑戰與展望

回望過去70年中國社會救助的建設歷程，我們在總結基本經驗的同時也應該看到，適應人民群眾日益增長的美好生活需要，中國社會救助事業還面臨著許多新的矛盾和問題。

一是救助項目上偏向于資金救助，而服務類救助略顯不足。隨著人民群眾美好生活需要的增長，救助對象已經不滿足于解決基本生活特別是最基本生活這一單一性需要，他們還需要提高自身的生存能力與生活本領，需要增強自身的社會融入能力，這就需要我們根據不同的救助對象提供相應的服務，以增強其“自主性”。高夫也認為，“自主”是人的基本需要的有機組成部分[注]萊恩·多亞爾，伊恩·高夫：《人的需要理論》，北京：商務印書館，2008年版，第7頁。，他是人的發展的前提?？墒?，現有的社會救助項目都偏向于物質、資金方面的救助，偏向于項目救助，而缺乏職業教育服務、就業服務以及技能提升服務方面的救助；偏向于養老資金的發放、養老機構及場所的提供、醫療救助資金的補償，而缺乏養老服務特別是日常照護服務以及康復護理服務；偏向于自上而下的資金及政策輸入，而激發救助對象擺脫貧困狀態的內在動力不足、成效不明。一句話，以往的社會救助沒有將“救”和“助”有機統一起來，更多地是“救”而較少地介入到“助”，沒有做到以“救”為載體“助推”救助對象重新融入社會，參與經濟社會的發展。

二是救助方式上偏向于單項救助，而綜合救助較為不足。人的基本需要是一個綜合整體，引發人的貧困原因多樣，單一因素引發的貧困以及由此需要給予救助的民眾相對較少，更多地需要給予救助對象全面而綜合的救助。一段時期以來，社會各界盡管重視社會救助，但偏向于城鄉分別救助，將救助對象人為地劃分為城市居民和農村居民分別對待，卻無法應對人口遷移與流動后的人口實際生活情況；偏向于各部門獨自分擔一個項目開展分別救助，而較少地將各個部門整合起來協同救助；偏向于以部門或機構為中心，根據部門或機構的設置、職能開展救助，而較少地以救助對象為中心量身打造進行總體的綜合救助。其實，對于一個救助對象來說，他的基本需求往往是綜合的、多樣的，引發其貧困的因素是多維度的而不是單一的。

三是社會救助的科學性仍然不足。社會救助事業涉及救助對象的確定、相應待遇的提供以及相關幫扶措施的提供，因而是一項追求科學化并需要精確化與科學化的民生事業，否則會導致應救者不能盡救、不應救者卻被救局面，削弱社會救助制度的嚴肅性、科學性。從實際情況來看，有的地方救助資格認定不合理、不科學，有的甚至帶有污名化傾向；有的地方仍然沿用以人工觀察為主的財產及直接收入認定方法，而忽視大數據以及其他更為精準的識別與認定方法；一些地方總是認為救助標準偏低，但社會救助的標準如何測算、如何動態調整并使之科學化、可持續化辦法不多。這不僅影響了社會救助對象識別的科學性，而且影響了社會救助事業的科學性。

四是社會救助的實施機制不健全。社會救助要想順利實施需要有一套完善的機制，這是確保社會救助目標順利實現的根本保證。長期以來，我們在開展社會救助過程中盡管探索出一些辦法來，有些辦法還比較管用，但隨著社會主要矛盾的變化，很多實施辦法已經不能適應快速變化了的社會救助工作實際。例如，各地在實施社會救助政策時更多地注重救助資格的嚴格審核與控制，而救助對象一旦獲得救助后缺乏救助待遇的最長獲得時間，甚至一些被救助者已經不符合救助條件了但仍然繼續獲得救助待遇，產生“免費的午餐”心理，從而容易形成“福利依賴”。再如，有的地方雖然制定了退出機制，但是這種退出機制過于剛性和強制性，而缺乏必要的柔性與彈性，被救助者一旦就業，哪怕工資極低的就業就被告之要立即取消救助待遇。又如，從保障機制來看，整個社會不僅缺乏一部《社會救助法》，而且整個民生領域內立法的綜合性及統領性不夠，主要是現行的法律沒有從社會保障高度去統籌社會保險、社會救助、社會福利與社會慈善，而是各自獨立地出臺法律，這反過來弱化社會救助的法律地位，不利于社會救助事業的持續發展。

中國社會救助事業發展過程中所面臨的這些問題昭示著我們在全面建成小康社會的征程中要不斷深化改革，積極建設一種適應救助對象日益增長美好生活需要的社會救助事業，努力形成更加公平、更可持續的社會救助體系。

一方面，將傳統互助文化融入現代社會救助事業。注重社會互助是人類特有的社會現象，古人十分重視通過家庭、親屬、宗族以及村落內部熟人間的互助開展生老病死及教育等互助活動，孟軻就曾經說“鄉田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”[注](戰國)孟軻：《孟子·滕文公上》。，這應該是倡導鄰里之間守望相助、開展社會救助的最早表達形式之一。這種強調熟人之間的互助已經成為中國文化的有機組成部分并內化在人們的社會救助行動中，成為我們這個民族生生不已的重要因素。當前，人類早已邁進工業社會，我們業已建成了陌生人救助體系，但傳統的救助文化與救助方式仍然可以融入其中并發揮功能，它不僅可以豐富社會救助形式，而且能夠增強社會救助對象識別、救助項目提供以及救助方式選擇的精準性，切實提升社會救助的質量，彌補政府及社會組織開展救助的缺憾。實際上，將互助融入救助中才能真正體現作為“救”和“助”相統一的社會救助行為的真諦。

另一方面，探索建立以救助對象為主的綜合救助辦法。從本質上講，各種救助項目的提供、救助標準的設定以及救助機制的提出都是為救助對象所服務，而救助對象及其家庭的基本需求往往各不相同，不僅包括物質的、資金的，而且有可能包括服務的、精神的，甚至還包括思想觀念等各個方面，涉及眾多政府部門及社會機構，他們很少只有單項的救助需求，依靠單一部門提供救濟難免掛一漏萬。這就需要變革以往的以救助單位為主體的救助思路，采取以救助對象為主體整合其各種基本的需要，然后由政府或社會整合各方力量分析他們何以成為救助對象的原因，他們的基本需要具體包括哪些方面，并對其基本的需要提供一套綜合性的救助方案，做到一戶一策、一人一策、精準救助，全面解決救助對象的難題，真正實現“救助一戶脫貧一家”這一較為理想的社會救助目標。

同時，探索更加科學規范的救助機制。要設定獲得救助項目與就業技能培訓結合起來，任何人獲得救助后，只要其身體健康都要參加免費的職業技能培訓，以增強其社會適應與社會融入能力。也要設定獲得救助項目與領取救助待遇的最長時間，在此時間范圍內組織救助對象開展技能提升培訓，增強他們的勞動就業本領，以便解決那些本來完全可以就業就是不愿去就業、進而形成救助養懶漢的窘境。當然，對于個體或家庭收入已經不符合繼續救助、需要退出的那些人員要建立社會救助退出機制，采取逐步減少救助項目、穩步降低救助待遇的辦法，形成柔性退出機制，避免剛性退出后很快陷入再度貧困狀態中。還要建立社會救助標準動態調整機制，探索以最低生活保障為核心的社會救助標準與地方人均純收入以及八大類消費支出之間的變動關系，常態化、制度化地調整社會救助標準，最大限度地降低社會救助標準變動的人為性，切實解決救助對象的最基本生活需要。

最后，建立城鄉整合的社會救助辦法。城鄉整合涉及救助理念、救助對象、救助項目及救助標準的銜接與整合。城鄉整合就是要將社會救助對象擴大到全體社會成員，任何人只要其收入或生活狀態到了某種程度就被納入救助范圍中，使社會救助成為民眾的基本權利與作為社會成員的資格；城鄉整合就是將城鄉居民作為享有同等救助資格的主體，去完善現行的各種社會救助制度與政策條款，避免生活在同一區域內因為戶籍不同而設置不同的救助項目和救助標準；城鄉整合就是要整合業已分設的城鄉救助項目與救助標準，形成統一的城鄉社會救助項目，穩步縮小城鄉救助標準和補助水平并最終達到一致。