食品安全治理對策探究

摘 要：近年來，食品安全治理成為困擾各級政府的難題。對此，應從食品安全治理主體、客體、機制三個層面著手破解這一難題：主體層面，轉變政府在食品安全領域被動監管的局面，提高食品生產經營企業誠信度，推動社會組織參與食品安全治理，加快實現協同共治。客體層面，采取全方位檢測的供應鏈整體治理方式，強化“四小”領域食品安全治理的規范化、法治化，制定“以網管網”的網絡食品安全治理方案。機制層面，打造食品安全信息共享機制，建立食品安全風險管控長效機制，理順食品安全行刑銜接機制。

關 鍵 詞：食品安全治理；多元協同；“四小”領域；信息共享

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2019）02-0017-07

收稿時間：2018-12-16

作者簡介：李?。?971—），女，天津人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）公共管理教研部副教授，碩士生導師，研究方向為公共治理。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“依法治國視域下社會治理科學化模式與路徑研究”的階段性成果，項目編號：15BFX007；吉林省社會科學規劃項目“吉林省食品安全風險化解中社會組織調動問題研究”的階段性成果，項目編號：2018B96；吉林省委黨校校級一般課題“食品安全風險溝通機制中社會組織參與問題研究”的階段性成果，項目編號：2018YB001。

國以民為主，民以食為天，食以安為先。然而近年來，我國食品安全事故時有發生，食品安全治理已成為擺在各級政府面前的重大課題。為此，在全面依法治國大背景下，筆者擬從食品安全治理的主體、客體、機制三個層面入手尋求破解之策，以期能對推動食品安全治理科學化有所裨益。

一、食品安全治理主體——多元協同

當前，食品安全治理主要涉及政府相關部門、食品生產企業及社會組織三方主體。筆者認為，三方主體應多元協同，共同治理，以此助推食品安全治理體系現代化。

就政府相關部門而言，其作用涵蓋于食品安全治理的各個層次和各個領域，承擔著政策制定者、平臺搭建者、模式推動者的角色。2018年3月13日，根據國務院總理李克強提請第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議的國務院機構改革方案的議案，將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監督管理總局的職責、國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局。3月21日，國家市場監督管理總局正式成立，其主要職責負責市場綜合監督管理，統一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰略，負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，統一管理計量標準、檢驗檢測、認證認可工作等。[1]然而在食品安全治理過程中，國家市場監督管理總局及各地市場監督管理局依舊避免不了與公安、農業、衛生、海關等部門的職能交叉，多部門分段監管的架構仍未改變。[2]對此，筆者認為，對于食用農產品界定及監管銜接、牛羊禽集中屠宰管理、夸大宣傳與非法廣告界定、監督抽檢和風險監測結果的互通與應用、“油煙擾民”等問題，應由國家市場監督管理總局及各地市場監督管理局協調政府相關部門共同治理。同時，在食品安全治理過程中，政府相關部門應逐步讓渡行政審批、行業監管權限，由政府主導型的被動監管模式向市場、社會多方合作的協同治理模式轉變，盡可能地將自上而下運作的宏觀政策、法律法規轉化為具有可操作性的規范，以自下而上的行業規范代替自上而下的宏觀政策，變監管為培育，變監督管理為自主約束，變被動懲罰為主動維護，切實減少多元主體協同治理的實踐阻力，讓食品生產企業和社會組織共同參與進來，培育其在食品安全領域的專業維護能力，使其在食品安全科學治理中起到良性支撐的作用。

就食品生產企業而言，其擁有比消費者更多的行業內部專業信息，對食品在加工生產和銷售運輸各個環節安全與否的把控最為準確和直觀，因此其能否自我約束、誠信經營對于食品安全治理至關重要。為保障食品質量安全、促進食品行業健康發展，2009年12月18日，工業和信息化部會同發展改革委、監察部、農業部、商務部、衛生部、人民銀行、工商總局、質檢總局、食品藥品監管局等部門共同制定的《食品工業企業誠信體系建設工作指導意見》指出：“食品工業關系國計民生，維護食品安全是食品生產企業的社會責任，遵守法律、履行承諾、承擔社會責任是食品工業企業誠信的標志，建立食品工業企業誠信管理體系是保障食品質量安全、促進行業健康發展的治本之策?！盵3]2014年6月4日，工業和信息化部制定的《2014年食品工業企業誠信體系建設工作實施方案》也要求“組織開展誠信管理體系對標達標工作，加強工作督促指導，推動企業建立并運行誠信管理體系”。[4]但應看到，目前食品生產企業誠信體系建設還存在著企業積極性不高、誠信管理資源分散、誠信基礎薄弱、誠信制度不完善等問題。特別是一些食品生產企業面對市場誘惑和利益驅動，違背食品安全和社會誠信原則，違法制售假冒偽劣產品，導致重大食品安全事故時有發生，給人民群眾身體健康造成了嚴重傷害。安全的食品是生產出來的而不是監管出來的，檢測標準、檢測的科技和手段無論如何先進也無法完全解決食品安全問題。對此，筆者認為，食品生產企業應提高誠信意識，打造誠信經營的企業文化，以《食品安全法》及相關法律為自身行為準則，加快推進食品生產企業誠信體系建設，建立企業內部食品安全生產把控制度，生產和銷售質量達標的食品并發布真實可靠的食品安全信息，以此營造行業誠信環境，提高食品質量安全整體水平，保障人民群眾身體健康和生命安全。

就社會組織而言，目前，我國食品安全領域的社會組織尚缺乏專業性和獨立性，導致權威性和公信力不足。對此，筆者認為，社會組織若要真正參與到食品安全治理中來需提升“兩項能力”：一是強化社會組織自身的能力，即加強內部管理，提高公信力。具體而言，消費類社會組織應吸納食品行業的專業人士，組建一支具有衛生、防疫、農業領域專長的高校或研究機構的食品安全專家隊伍引導大眾科學理性的食品消費，并針對食品安全風險與政府相關部門和廠家、店商進行溝通。食品行業協會應在引領行業發展、規范行業秩序中起核心作用，特別是在政府簡政放權、職能轉變的過程中，應努力承擔食品生產經營等相關行政許可申請的咨詢與指導、對于行業內部誠信等級的動態評定、食品安全從業人員的培訓、企業標準實施情況監督檢查、行業內部安全情況統計調查等工作，以此提升社會地位。二是增強社會組織服務社會的能力。應強化對消費團體、行業協會、食品行業從業人員的考核，拓寬社會公眾和媒體代表的參與途徑，打造立體化、常態化的共治結構，增強共治凝聚力；培養“食品安全師”隊伍，為食品安全治理提供專業性建議；建立有效的食品安全基層“防火墻”，將被動監管轉化為主動維護。如浙江省金華市由食品安全監管部門牽頭，社會組織參與，在網絡平臺上開展了“你舉報、我查處”“你點題、我檢測”“我執法、你參與”等系列活動，實時營造全社會關心食品安全、參與食品安全風險防范的良好氛圍，使食品生產經營企業時刻受到社會的監督，調動了消費者參與監督的積極性，推行企業與消費者共同參與模式的治理成效顯著。[5]

二、食品安全治理客體——供應鏈整體治理

食品安全治理客體是指食品的整個供應鏈。我國的食品安全治理客體具有復雜化、多樣化的特點，致使食品安全問題發生點多、環節線長、分布面廣。筆者認為，隨著食品行業分工的細化和食品行業供應鏈長度的不斷延伸，只有采取全方位檢測的治理形式對整個食品供應鏈實行全程控制，才能有效降低食品安全風險。具體而言：一方面，實現從農田到餐座一體化、無縫式管理體系的認證監管。國際上對于農田到餐桌的一體化控制多采用危害分析和關鍵控制點（HACCP）管理體系，即通過風險識別來判斷、監測食品生產、加工、流通、存儲過程中可能發生問題的關鍵節點，積極采取措施降低整個食品供應鏈的風險概率，以確保食品安全。目前，我國雖不具備強推HACCP管理體系的客觀條件，但并不排斥一些企業主動進行認證，待時機成熟后再全面鋪開，從而使整個食品供應鏈形成全風險點預警體系，最終實現對食品安全的無縫監管；另一方面，實現食品種植、生產、加工、銷售信息全過程可追溯及追溯信息可視化。目前，發達國家已經在多類食品中采取信息可追溯及追溯信息的可視化，以去除食品供應系統全鏈條上的潛在風險。歐盟在于2000年頒布的《食品安全白皮書》中首先就要求對飼料和部分食品的成分實行可追溯，并具體開發了一些操作和控制手段。2002年，歐盟全面推行食品信息強制可追溯制度，要求食品生產必須具有可追溯標識，以便實現生產過程追溯，不能追溯的食品不可以在歐盟國家銷售。日本也是較早建立食品信息可追溯制度的國家，其在2001年就開始建立相關制度。目前，日本的食品信息可追溯制度已經擴展到米、面、肉制品、乳制品等方面。從實踐效果來看，食品信息可追溯制度既能實現食品信息在食品供應鏈上的公開，也能實現食品種植、生產、加工、流通、銷售環節中上下游企業之間的信息互通，在技術上能保證食品治理主體的全過程控制與應急處理，從而提升食品消費者的信心。近年來，我國也在上海、寧波、南京、成都等地開展了食品安全可追溯體系試點工作，試點中的突出問題在于食品安全可追溯系統的前期投入、后期維護費用較高，使得食品生產企業無力承受，最終無形轉嫁給了消費者。對此，可以嘗試運用稅收優惠、專項補貼等方式適當對可追溯食品進行價格補貼，以解決食品生產企業的后顧之憂，進而使食品安全可追溯制度落到實處。

值得注意的是，在我國，“四小”（小作坊、小餐飲、小食雜店、小攤販）領域是食品安全治理的重點和難點所在，也是基層政府食品監管成本消耗最大的地方。“四小”領域的典型特點是“多、小、散、亂、差”。所謂多，即銷售種類多，包括糧食加工品、水果、蔬菜加工品、肉制品、調味料膨化食品以及炒貨堅果等。所謂小，即生產規模小。規模小使其點多面廣且流動性較強，常散見于街巷、商鋪門口、廣場、碼頭、市場、車站、景區等。所謂雜，即從業門檻低，從業人員構成情況較為復雜，以城鄉剩余勞動力居多。所謂亂，即供應鏈上成員間的關系極不穩定，售貨方式以流動為主，大多是“一錘子買賣”。所謂差，即生產設備簡陋，食品加工環境差，食品運輸不規范，銷售不合格甚至過期變質食品的亂象時有發生。對于“四小”領域的食品安全治理，一方面，要實現規范化。一是在生產加工環節要嚴把市場準入關，彌補對于城鄉結合部的農產品批發市場、大小超市、食雜店的在售食品監管漏洞，依法對食品進行安全檢測，杜絕超標、高毒高殘留、假冒偽劣農產品進入市場；督促食品加工小作坊改善生產條件，不具備生產條件的小作坊立即關停，嚴懲使用非食用物質、過期原料加工，嚴懲回收過期食品反復加工，嚴懲濫用食品添加劑，嚴懲標簽標識不規范等違法行為。二是在流通環節以查處“五無”（無產品標簽、無生產廠家、無生產日期、無保質期、無食品生產許可）食品為重點進行徹底清理。三是在消費環節加強對小餐館、小攤販的監管。如在小餐館的廚房和洗碗間里安裝攝像頭，采取聯網監控的方式隨時對其進行管控；興建室內外開放式的飲食集中地并提供相應優惠政策吸引流動食品攤販加入，政府相關部門可以委托第三方機構對流動食品攤販按“優、良、中、差”四級進行評估并頒發認證標識，以此對其進行有序、規范的管理。四是在售后服務環節開通政務微博、微信公眾平臺、食品安全監督舉報熱線，及時搜集公眾意見并回應公眾舉報維權事宜，以此鼓勵其積極參與到食品安全治理中來。另一方面，要實現法治化。各地區應結合本地實際制定地方性法規，有的放矢地對“四小”領域食品安全進行治理。例如：甘肅省于2016年12月1日起開始實施《甘肅省食品小作坊小經營店小攤點監督管理條例》，條例分八章共五十條，系統規范了“四小”的生產經營、監督管理、法律責任等內容，特色鮮明，針對性強。其作為地方性法規填補了“四小”領域食品安全治理的法律空白，標志著省級政府在治理“四小”問題的法治化軌道上邁出了新的步伐；江西省于2017年5月1日起開始實施《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理條例》，對“四小”盲點問題從源頭上加以管控，明確了“四小”生產經營“負面清單”，規定“四小”禁止生產加工乳制品、飲料（含飲用水）、配制的醬油、配制的食用醋、調和食用油、白酒、預包裝果凍、肉、罐頭制品等高風險食品。同時，加強對“四小”的標簽管理，明確規定食品小作坊應當按照規定在顯著位置標明“作坊食品”字樣，在食品包裝上如實標明食品名稱、主要成分或者配料、食品小作坊名稱、地址、登記證名稱和編號、生產日期、保質期和聯系方式等內容。[6]

不容忽視的是，隨著我國電子商務經濟的迅猛發展，網絡食品安全與人民群眾日常生活日益密切，越來越成為食品安全治理關注的焦點。對此，應針對網絡食品安全的新動向、新情況，采用新思路，充分借鑒“開放、共享、協作”的互聯網思維，廣泛運用互聯網技術，制定“以網管網”的網絡食品安全治理方案。一方面，目前對于食品行業電商信譽的監管尚存漏洞，平臺信譽刷單造假成為網絡銷售領域內部的行業潛規則，其潛在風險巨大。對此，政府相關部門應以資質信息公開為前提，著力打造安全誠信的網絡食品交易平臺，徹查網絡平臺表面基于實際購買所積累的平臺信譽的真實性，杜絕刷單造假，徹底摧毀電商平臺信譽造假的產業鏈。同時，網絡食品交易平臺應在網頁固定位置嵌入顯示網絡食品的抽檢情況、經營者的信用記錄等官方檢測驗證信息，地方政府相關部門負責監管本地區網絡食品生產經營者在網絡食品交易平臺上公開的加工食品的含量、成分、保質期等與食品安全相關的信息；另一方面，廣泛運用電子追溯、數據挖掘等互聯網技術，使“智能監管”成為網絡食品安全監管新常態，在技術手段上實現網絡食品安全治理的全流程精細化。一是做到網絡食品從產地到餐桌的“履歷”隨時可查，即構建網絡食品安全監管檢測系統，建立網絡食品產業全環節、全覆蓋的信息可追溯體系，對監測數據進行實時傳遞。二是運用數據挖掘技術搜尋網絡食品交易平臺上消費者質量投訴信息，形成“問題食品”大數據，由此掌握“問題食品”分布規律，對重點不安全食品源加大追蹤及監控力度，以提升監管的針對性和靶向性。三是開放政府大數據，實現注冊信息和食品經營許可信息的在線對比。同時，積極與電商平臺合作，共建關鍵詞詞庫，借助OCR技術剔除對食品的夸張介紹或夸大描述，以確保電商平臺中在售食品營銷圖片及文案的真實度，規避信息失真的風險。

三、食品安全治理機制——規范化、制度化

建立科學化的監管機制是食品安全治理的基石。為此，政府相關部門應在食品安全信息共享、風險防控、行刑銜接等方面下大力氣，在政策和資金上予以支持。具體而言：

第一，打造食品安全信息共享機制?，F行《食品安全信息公布管理辦法》于2010年11月3日開始實施，其中對食品安全信息共享機制的規定不夠全面。對此，筆者建議對其進行重新修訂，以加強對食品安全信息共享的規制。一是明確公布食品安全信息的相關領域及具體范圍。應結合2015年新修訂的《食品安全法》（以下簡稱“新《食品安全法》”）第118條的內容從細節上對食品安全信息共享作出更加全面合理的規定；開放政府大數據，將政府部門掌握的食品生產經營者、食品銷售的供應鏈信息予以公布；擴大食品安全信息供給主體的范圍，將食品行業協會、食品研究機構納入其中。二是完善食品安全信息通報、報告制度。應增設具備可操作性的條例細則，對通報、報告的主體、對象、信息內容及范圍、時間期限、形式、反饋處理等予以明確規定。目前，由國家發展和改革委員會確定的重點食品安全物聯網應用示范工程“國家食品安全追溯平臺”已經正式上線，負責接收31個省級平臺及第三方平臺上傳的食品質量監管與追溯數據。截止2018年12月，該平臺可追溯食品數量已達到近億件。三是明確食品安全信息共享主體的法律責任。按照新《食品安全法》第145條規定，在獲知有關食品安全信息后未按規定向上級主管部門和本級人民政府報告或者未按規定相互通報、未按規定公布食品安全信息的，對縣級以上人民政府食品藥品監督管理、衛生行政、質量監督、農業行政等部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。但對于未履行報告義務的其他食品安全治理主體（如食品生產經營者、食品行業協會、食品消費類社會組織等）、網絡食品交易第三方平臺、柜臺出租者、展銷會舉辦者等，該條卻未作規定，這是法律缺失的地方，建議在專項或地方性法規中明確相關義務責任。[7]

第二，建立食品安全風險管控機制。一是建立食品安全風險評估機制。一方面，整合各類評估機構，強化其職能職責。加強風險評估體系的頂層設計，理順各類風險評估部門和機構間的關系，特別是要將分散在衛生行政部門、農業管理部門、海關總署的風險評估力量整合進市場監管部門，在強化市場監管部門風險評估機構專業性和獨立性的同時積極培育食品安全第三方評估機構，以確保食品安全風險評估科學有序；另一方面，加快食品安全風險評估基礎數據庫建設，提升大數據共享水平，真正將食品安全風險評估結果轉化為具有可操作性的監管措施。二是建立風險交流機制。一方面，設立食品安全風險交流專業機構，將風險交流機制建設覆蓋到社區，同時結合輿情監測建立風險交流回饋機制。政府相關部門應樹立協同治理理念，引導食品生產經營企業、媒體、社會組織等投身到食品安全治理中來，成為風險交流的發起者和重要參與者。尤其要重視社會組織在風險交流中的作用，鼓勵并引導行業協會、消費者協會成為風險知識的普及者、風險問題的重要觀察者；另一方面，細化新《食品安全法》中風險交流的實施細則。以地方行政法規或條例的形式對風險交流的參與主體、覆蓋范圍、參與方式、交流頻率等內容進行細化規定，以此作為對新《食品安全法》中關于食品安全風險交流條文的細分或補充，使其能夠進一步滿足實踐需要。三是建立風險預警與處置機制。一方面，依據新《食品安全法》中關于食品安全預警制度的內容對風險預警的全過程作出明確規定，對預警主體、預警程序、預警內容、不同風險等級的預警措施等進行法律規范，從制度上、程序上保證相關主體能夠做到對食品安全風險及時預警。同時，整合從中央到地方的各級各類資源，切實打造食品安全一體化風險預警體系；另一方面，將新《食品安全法》與《突發事件應對法》有機銜接起來，打造食品安全風險處置機制。風險處置過程中，要將食品溯源制度、食品召回制度落到實處。

第三，理順食品安全行刑銜接機制。一是完善相關法律法規，明確食品安全相關犯罪的罪名及罪狀。建議在刑法典中將食品藥品安全相關犯罪從現行破壞社會主義市場經濟秩序罪中剔除，轉而列入危害公共安全罪。同時，對于食品安全相關犯罪罪名的設置，要依照食品安全供應鏈的全鏈條，做到全程、全領域覆蓋。二是規范案件的移送程序。一般而言，行政機關調查的案件，觸犯刑法類的必須移交刑事司法機關進行偵查，經司法機關判定情節不構成犯罪的，再由行政機關依據相關政策法規及危害程度追究行政法律責任。而食品安全犯罪所涉及的食品安全專業判斷與一般刑事偵查手段不同，需要專業機構運用專業手段完成，如美國食品藥品管理局委員會管理局下屬的犯罪調查署、德國佩戴各種技術裝備的“食品警察”等。建議我國也設立專門的食品安全犯罪偵查機構，以解決食品安全行刑銜接機制不暢的問題，如因食品安全行政執法與刑事司法的系統不同導致取證執行標準不統一等。目前，北京、江蘇、遼寧、湖南等地已經開始探索建立食品安全犯罪警察制度。

【參考文獻】

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[3]食品工業企業誠信體系建設工作指導意見（全文）[EB/OL].中國網，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/29/content_19150428.htm.

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[6]董雄才.江西省食品小作坊和食品攤販監管立法研究[D].江西財經大學碩士學位論文，2017.

[7]汪全勝.我國食品安全信息共享機制建設析論[J].法治研究，2016，（03）.

（責任編輯：劉 丹）

Abstract：Research on the countermeasures for the scientific governance of food safety under the circumstance of the rule of law are aimed at the current practical problems that plague governments at all levels，mainly focusing on the three main aspects of the subject，object and mechanism of food safety governance.The countermeasures of the subject aspect are to change the government's passive supervision in the field of food safety，to create a pattern of multi-agents' coordinated governance；to improve the integrity of food production and operation enterprises，increase the untrustworthiness of corporate profits；to promote social organizations to participate in food safety governance and accelerate Co-governance.The countermeasures of the object aspect are to take comprehensive measures of the supply chain for comprehensive management of complex governance objects；standardize the food safety governance in the “four small” areas，and choose the rule of law；and formulate a network food safety management plan of “network management network”.The countermeasures at the mechanism level are to focus on creating a food safety information sharing mechanism，solidly establish a long-term mechanism for food safety risk management and control，and rationalize the food safety administrative and criminal connection mechanism.

Key words：food safety risk； multiple synergies；“four small areas”；information sharing