供給側改革：新時代生態文明建設的當務之急和成功之鑰

王爽 王占義

摘 要：生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，但當前我國生態產品的供給體系質量和效率不高，優質生態產品供給不足，生態產品供給結構對需求變化的適應性不強。文章指出供給側改革是生態文明建設的當務之急和成功之鑰，論述了推進生態文明建設供給側改革的必要性、目標任務、實施路徑，指出我國生態文明建設的目標應從“綠起來”轉變為“綠富同興”，讓綠水青山真正變成金山銀山，滿足人民群眾日益增長、不斷升級和個性化的生態環境需要。

關鍵詞：供給側改革 生態文明建設

生態文明是新時代有中國特色社會主義事業最重要的組成部分之一，中國全面實現小康社會最重要的核心工作之一，新一屆黨中央、國務院當前和今后最重要的任務之一。2012 年 11 月，黨的十八大報告將“美麗中國”建設、“生態文明建設”寫入黨章，凸顯決策層對生態環保的重視已上升到空前高度。“十八大”后關于生態建設的規劃與政策陸續推出， 生態修復行業進入以生態建設為主導的新一輪快速發展期。十九大之后，生態文明建設在中國經濟社會發展中的重要性進一步彰顯，已成為中華民族永續發展的根本大計。

在推動中國經濟社會穩步發展的諸多方略中，供給側結構性改革是國家當前最重要的大政方針之一，也是在新時代推動各領域快速健康發展的總體思路。如何通過加強供給側改革推動生態文明建設，開辟新時代生態文明建設新理論，走有中國特色的綠色發展道路，是當前中國不容回避的重要問題。在新的歷史時期，供給側改革已成為生態文明建設的當務之急和成功之鑰。

加強生態文明建設已刻不容緩。根據全國第二次土地侵蝕遙感調查，我國水土流失面積為 356 萬平方公里，沙化土地 174 萬平方公里，每年流失的土壤總量達 50 億噸，全國 113，108 座礦山中，采空區面積約為 134.9 萬公頃，采礦活動占用或破壞的土地面積 238.3萬公頃，植被破壞嚴重。

為了應對氣候變化并改善生態環境，我國政府提出了2020年全國森林覆蓋率20%提高到23%， 2050年森林覆蓋率達到并穩定在26%以上的目標。

生態修復屬于資金密集型產業，主要體現在各業務環節中，如生態修復業務的山水林田湖草治理與恢復、主體工程施工、日常養護管理等環節均需占用大量的運營資金。此外，行業內企業與下游客戶（尤其是市政客戶）的結算往往具有一定的滯后性。資金實力已成為生態環境建設企業擴大業務規模的關鍵性因素之一。因此，推動生態修復的大規模開展，就必須以充足的“錢袋子”為后盾。

當前，各地政府掀起了山水林田湖草綜合治理的高潮，生態修復與環境治理市場規律急劇擴大，資金需求也迅速膨脹。

在財政部入庫的PPP項目中，截至2017年下半年，生態建設和環境保護類PPP項目共886個，占入庫項目總數的6.23%，生態建設和環境保護類PPP項目投資金額總計9109.59億元，占財政部PPP項目總投資額的5.12%。無論從項目數量還是總投資額來看，生態建設和環境保護類PPP項目均位于各行業前列。2016年以來，生態修復類訂單總額增長迅猛。2016年新增訂單合計1417.75億元，同比增長35.95%，其中5億以上的生態修復類訂單的占比呈現逐年增加的趨勢。

與此同時，由于包括生態修復項目在內的PPP項目運作過程中的不規范、不合法的現象與日俱增，風險逐漸暴露，生態修復領域的資金風險敞口不斷擴大。因此，國家對于PPP項目逐漸收緊。2017年財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目管理的通知》，集中清理不符合要求的PPP入庫項目。國資委隨后也印發了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，明確表示“嚴格規模控制，防止推高債務風險”。在此背景下，諸多投入大、周期長的PPP生態修復項目面臨更大的壓力。

除上述問題外，在生態文明建設領域，尤其是生態修復行業，還面臨人力成本不斷攀升與專業人才缺口較大的問題，面臨土地等生產要素價格提升和建設成本高企、參與生態文明建設主體廣泛性不足、積極性主動性亟待提升等諸多問題。

在需求側迅速擴大的規模面前，供給側如何把握方向、優化結構、提高效率、控制風險、確保長效，成為保證美麗中國建設成效、讓綠水青山真正變成金山銀山的重大課題。

要樹立正確的自然觀

加強生態文明建設供給側改革的前提是樹立正確的自然觀，在尊重自然規律的前提下推動生態治理與環境保護。習近平總書記在十九大報告中特別強調，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。政府提供相關生態文明建設政策，必須結合國情、省情、市情，因時制宜、因地制宜。要根據中國不同地區的生態環境不同情況實施分區管理。在生態環境良好的邊疆生態屏障，如西藏、云南等地，應該把原始自然風貌生態環境的保護與建設作為重中之重，在經濟較為發達的地區，如珠三角和長三角等地當務之急是推動產業結構升級，大力發展資源集約型和環境友好型的產業，尤其是服務業；在經濟發展與生態環境保護矛盾較為突出的地區，如京津冀、中西部地區，應該加強山水林田湖草綜合治理，建設綠色基礎設施與公共設施，提高生態環保公共產品的供給質量，打贏“藍天保衛戰”。

在推動生態文明建設進程中，不僅要尊重自然規律，還要尊重經濟規律和產業規律。要根據當地的自然環境、產業稟賦、地理區位等屬性，綜合確定綠色經濟與生態產業定位，切忌“拍腦袋”“一窩蜂”、大干快上的“運動式”發展。

要堅持生態建設與供給主體多元化

加強生態文明建設供給側改革，就必須堅持建設主體多元化，采用市場化機制，促進從政府為主要推動升級到建設政府為主導、企業為主體、社會組織和民眾廣泛參與的生態環保體系。

生態環保作為一項公共產品，傳統上是由政府主導的，政府通過購買生態環保產品和服務來履行自己的生態文明建設職責。政府既是規劃者，又是建設者，還是監督者、評價者。這種政府大包大攬的方式，已經越來越難以適應新時代生態文明建設的新情況和新要求。其中的效率不高、成本偏高、專業性不強和貪腐風險，都嚴重制約著生態修復和環境治理工作。

此外，生態文明建設是一項投入極為巨大、周期十分漫長、見效非常緩慢的工作，需要久久為功，不僅需要前期投入，更需要后期持續運營、維護，單純依靠當地政府，也不利于綠化成果的可持續。

多元化主體建設生態文明，可以確保調動一切可以調動的力量，形成合力，讓這項事業成為全社會的共同事業，讓生態屏障變成企業和當地農牧民的經濟保障，從而保證生態修復事業可持續。

習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要提高環境治理水平。要充分運用市場化手段，完善資源環境價格機制，采取多種方式支持政府和社會資本合作項目，加大重大項目科技攻關，對涉及經濟社會發展的重大生態環境問題開展對策性研究。堅持統籌兼顧，協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護、協同發揮政府主導和企業主體作用、協同打好污染防治攻堅戰和生態文明建設持久戰。總書記的重要講話，對生態企業更深入、更廣泛地參與到生態文明建設供給側改革提出了明確要求，也需要一批政府為主導、企業為主體的生態治理典型，發揮示范效應。

位于內蒙古自治區的庫布其沙漠是我國第七大沙漠。幾十年來，庫布其堅持“黨委政府政策性推動、企業規模化產業化治沙、社會和農牧民市場化參與、技術和機制持續創新、發展成果全社會共享”的庫布其模式，采用市場化力量治理沙漠900多萬畝，把千年荒蕪的庫布其沙漠變成了無垠綠洲，讓10.2萬人脫貧致富。

從30年前開始，庫布其當地治沙企業搭建平臺，充分發揮企業的靈活性優勢，利用當地沙漠經過治理后產生的零污染土地環境，引進專業的食品集團，打造沙漠有機果蔬供應鏈，引進全國光伏龍頭企業，打造生態光伏發電，讓專業的企業來做專業的事情，當地治沙企業提供土地和以貧困戶為主的勞動力。此外，采用“互聯網+大數據”種樹，與專業的第三方支付機構合作，在手機端制作i森林APP，在互聯網上開啟可認養、可視化的公益植樹活動，調動全國人民共同參與庫布其的植樹活動。當前，庫布其生態文明建設已經形成政府、當地企業和農牧民合力推動，國內其他龍頭企業資源整合嫁接與技術、渠道共享，全國人民在互聯網上共同參與的良好局面。庫布其的實踐證明，通過市場化機制，讓經驗豐富、技術先進、人才齊備、專業性更強的生態環保企業參與到生態文明建設中來，成為生態產品的新的供給主體，是一條可行之路。

要堅定不移走市場化、產業化道路

加強生態文明建設供給側改革，就必須堅持生態產業化、產業生態化的思路，讓生態文明建設成果符合市場需求，具備產業價值。

應充分利用當地自然條件，發展經濟作物深加工、生態光伏發電、有機果蔬種植和牲畜養殖等產業，讓當地產業由小到大，經濟由弱到強。在生態修復過程中，不僅修復荒山荒漠，同時結合當地實際，大力推動生態產業化，把生態綠起來、產業強起來和群眾富起來相結合，以產業為引擎帶動生態修復工作。還可以根據當地風土人情，建設民俗特色小鎮，大力發展特色小鎮旅游業，用獲得的收益反哺生態修復，用生態改善之后發展產業帶來的真金白銀讓百姓認識到改善生態的重要作用，讓當地群眾發自內心的支持，參與到生態文明建設中來，取得了良好的效果。

要推動生態文明建設生產要素供給方式轉變

加強生態文明供給側改革，要通過對生態文明建設所需的土地、資本、人才等生產要素的供給結構和方式轉變，讓生態修復的企業獲得新動能，推動生態治理步伐加速發展。

從土地角度講，應建立跨地區土地指標交易市場，將治理荒漠化地區產生的耕地、林地作為占補平衡的指標，通過交易所與發達地區實施交易，把綠化后的木本植被覆蓋區域作為碳匯資源進行交易。加速林地產權改革，推行“林保貸”，讓荒漠化地區治理后的土地可用于治理主體的融資抵押，無論治理的主體是企業還是民眾，以激發企業與群眾治理、維護綠水青山的積極性。在河南，推行“林保貸”的欒川等地，當地群眾植樹造林積極性顯著提高，破壞林地的事件大幅度減少，日常看護的人力增加。老百姓忙著發展林下經濟，增加林地價值，悉心守護自家的錢袋子。

內蒙古庫布其沙漠在修復庫布其沙漠的基礎上，建成庫布其生態工業園區、生態光伏基地、庫布其國家沙漠公園、沙漠生態健康產業園，依靠生態產業、新能源產業、沙漠旅游業、現代農牧業，在促進地方經濟增長的同時，以多種方式帶動貧困人口脫貧致富。庫布其在全國率先實施土地資產收益扶貧，大約3000名農牧民把151萬畝荒棄沙漠轉租給當地治沙企業，收入5億多元，人均收入16.6萬元。另外有農牧民承包的6.2萬 km2沙漠入股億利，按30%的固定比例分紅。從基本沒有產出的沙漠地獲得的資產性收益使數千貧困家庭徹底擺脫貧困，大部分家庭利用這筆收入進行創業，走上了致富之路。

此外，應推動產權制度改革，調動治理主體的積極性。荒漠化土地沒有太大價值，但企業通過一定的投入治理，變成了可以耕種的農田、林地，產生效益之后，土地的使用權和林權就需要在國家層面得到明確。這有利于保障治沙企業的合法利益，促使企業更長期、更大規模投資荒漠化治理，鞏固和擴大防治防沙治沙的成果。

國內很多生態治理土地的使用期限是30年，然而，治理投資大、周期長、見效慢，30年的使用期限甚至連治理的一個周期也完成不了，根本無法保障生態治理的可持續發展。30年的承包期到了以后，如果續租，土地的承包價會急劇增加，企業承擔不起；如果不續租，地上的林權和土地的使用權如何處置，可能會導致社會矛盾。內蒙古治沙勞模殷玉珍與陜西治沙勞模牛玉琴的林權之爭充分反映了林權與土地使用權的厘清與立法工作已迫在眉睫。同時，在法律體系中還存在“打架”現象。比如在治沙中租賃的土地，按照土地管理法規定承包期是30年；而種在地上的樹，按照農村土地承包法規定可以有70年使用權，中間有40年的時間差。

建議明晰沙漠治理的產權主體，秉持“誰治理誰所有、誰造林誰所有”的原則，解決林權與土地使用權匹配問題。建議第二輪土地承包繼續進行，由造林者擁有土地使用權，農民收取土地承包費，但是承包費漲幅不得高于20%，且增長部分應該由政府承擔。這樣既解決了造林企業的負擔問題，又解決了農民利益問題，還解決了林地統一問題，可謂“一箭三雕”。

推動生態文明建設的資本要素供給側改革。從資本角度講，山水林田湖草的綜合治理成本較高，直接收益較低。為吸引更多的社會資本進入該領域，應該大力發展綠色金融，設立生態文明建設綠色融資通道，為生態治理提供優惠銀行貸款，并鼓勵銀行、信托、基金、第三方支付等各種金融主體參與到生態治理事業中來。

建議各級政府發行紓困債，幫助上市企業解決流動性和資產質押率較高的問題。建議相關銀行作為紓困債的承銷主體，幫助企業渡過難關。建議政府協調政策性銀行增加綠色環保產業的長周期、低利息貸款，幫助企業發行海外綠色債，支持企業綠色生態環保低碳發展。建議推動設立治沙生態產業PPP基金或產業引導基金，引導和鼓勵全市民營企業和社會資本發展綠色產業。

建議實行積極的財政政策，將生態保護和建設投入列為公共財政支出重點，建立長期穩定的生態補償機制，凡是企業產業化投資治沙造林的，國家財政應該予以補貼，緩解企業壓力。國有林場因體制原因，所有支出全部由財政負擔，而民營企業參與生態文明建設，可以考慮由企業先期墊付生態工程資金，等生態工程完成后，由第三方機構對工程質量、效果作出科學評估，政府根據評估結果對民營企業發放財政補貼，甚至可以分期制，每年補貼一部分。這樣既可以保證國家財政對民營企業的支持，也可以保證國家財政資金的安全。

在資本市場準入方面，對生態治理企業實施IPO扶持政策，優先支持生態修復為主業的企業上市，做大做強股市的生態修復板塊。

推動人才要素供給側改革。從人才供給角度，當前國家大力提倡生態文明建設、生態環保產業蓬勃發展，但大專院校中的生態治理專業開設相對不足，人才難以滿足市場需求。應加大對生態修復、生態工程、地質地理、土壤水文等專業的扶持力度，在更多高校開設生態修復專業院系與課程，發展生態治理高等職業教育培訓。優先向生態專業學生提供國家獎學金、助學金，支持學生順利完成學業，投身到生態文明建設事業中來。通過一系列扶智助學的舉措，緩解生態文明建設事業規模迅速擴大與專業人才日益緊缺之間的矛盾。

推動技術要素供給側改革。加大國際合作，利用國際培訓與技術、經驗交流機制，一方面學習歐美先進的生態修復技術，另一方面推動中國的生態治理專業人才、經驗與模式走出國門，到綠色“一帶一路”的廣闊天地中一展所學，為推動“一帶一路”倡議、建設人類命運共同體做出應有貢獻。當前，一些中國生態修復企業已經完成了對英國、荷蘭等國家生態修復高科技公司的收購，通過這些收購獲得了土壤、水環境等領域先進的生態修復的技術。

總之，供給側改革是生態文明建設的當務之急和成功之鑰。加強生態文明建設供給側改革，既是實踐“綠水青山就是金山銀山”科學論斷的客觀要求，也是生態環保產業發展的客觀需要，更是更高效、更可持續地建設美麗中國、實現綠色發展和建設人類命運共同體的題中之意。

（作者1單位：中國文明網；作者2系新華社內蒙古分社原副社長）

責任編輯：張莉莉